STS, 26 de Septiembre de 2006

"La Asociación de vecinos Ciudad Nuevo Getafe" del barrio del Sector III de Getafe, "la Asociación de Vecinos PCV Barrio Unido" del Barrio Juan de la Cierva de Getafe, D. Juan , D. Jesús Manuel , D. Franco , D. Jose Enrique , D. Cosme y D. Santiago interpusieron recurso contencioso- administrativo, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, contra las resoluciones presuntas por silencio administrativo dictadas por el Ayuntamiento de Getafe, por las que desestimaban recursos de reposición formulados contra las liquidaciones giradas por la tasa por Recogida de Residuos Sólidos Urbanos, correspondiente al año 2002, y contra la Ordenanza Reguladora de la citada tasa, aprobada por el Ayuntamiento de Getafe en Pleno de 22 de Diciembre de 2000 y modificada en fecha 14 de Diciembre de 2001, por considerar nulos los artículos 6 y 7 de la misma, al utilizar únicamente el criterio del valor catastral para determinar la base imponible, vulnerando además el principio de equivalencia, al no tomar en consideración el coste real o previsible del servicio, ante las carencias de la Memoria Económica.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 21 de Madrid a quien correspondió conocer del recurso, por reparto, en el procedimiento abreviado 38/2003, dictó sentencia, con fecha 11 de Septiembre de 2003 , con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que inadmitiendo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Vecinos Ciudad Nuevo Getafe, la Asociación de Vecinos PCV Barrio Unido y D. Franco por falta de legitimación y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Laura Casado de las Heras en nombre y representación de D. Juan , D. Jesús Manuel , D. Jose Enrique y D. Cosme contra la desestimación presunta de los recursos de reposición interpuestos por los demandantes frente a la liquidación de la Tasa por Servicios de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos del año 2002, debo declarar y declaro dichos actos ajustados a Derecho; sin hacer expresa condena al pago de las costas causadas."

Contra la referida sentencia, la Procuradora Dª Laura Casado de las Heras, en nombre y representación de la "Asociación de Vecinos Ciudad Nuevo Getafe" del barrio del Sector III de Getafe, la Asociación de Vecinos PCV Barrido Unido" del Barrio Juan de la Cierva de Getafe, D. Jesús Manuel , D. Franco , D. Jose Enrique , D. Cosme y D. Santiago interpuso recurso de apelación, dictando sentencia la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 1 de Marzo de 2004 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal "Fallamos: Que, estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo, debemos anular y anulamos los artículos 6 y 7 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa de Recogida de Residuos Sólidos Urbanos, y asimismo anulamos las liquidaciones giradas a las personas singulares recurrentes."

Frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha interpuesto recurso de casación en interés de ley por la representación procesal del Ayuntamiento de Getafe, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia que formule las siguiente doctrina legal: 1.- "El artículo 25 de la LRHL únicamente exige la elaboración de un Informe técnico-económico con motivo del Acuerdo de establecimiento de las tasas, debiendo comprender el contenido mínimo indispensable para hacer posible el control sobre el cumplimiento de los requisitos legales relativos a la cuantificación de las tasas. Dicho Informe técnico-financiero es exigible también con motivo de la aprobación de las Ordenanzas Fiscales posteriores a las de establecimiento de la tasa, pero sólo cuando en ellas se contengan modificaciones sustanciales de su régimen jurídico que afecten a la configuración del deber de contribuir de ellas resultante, pero no cuando se limiten a introducir pequeños cambios de regulación que no alteren el contenido esencial de dicho deber de contribuir".

2. "Los informes técnico-económicos que se elaboran con motivo de la modificación, en ejercicios posteriores al del establecimiento de las tasas, de las Ordenanzas que las regulan, no deben necesariamente hacer referencia a todos los elementos del coste del servicio, sino que pueden determinarlos de forma indirecta, por remisión a los informes técnico-económicos de ejercicios anteriores y, en particular, al elaborado con motivo de su establecimiento, bastando con que en ellos se incluyan los datos económicos complementarios necesarios para justificar las modificaciones que se pretenden introducir".

3. "El artículo 24.2 de la LRHL no exige que, en el caso de servicios cuya prestación se encomienda a entidades mercantiles, el coste real o previsible se desagregue considerando los distintos elementos en él mencionados. Antes al contrario, en ese supuesto basta para satisfacer sus exigencias con que el informe técnico-económico que se elabore determine el coste previsible del servicio a partir de los créditos autorizados en los presupuestos municipales para atender al pago de los importes facturados por la entidad mercantil que tenga encomendada la prestación del servicio".

El Abogado del Estado interesó sentencia que desestime el recurso, con imposición de las costas causadas a la Administración recurrente.

Conferido traslado a la parte recurrida, también interesó sentencia desestimatoria, con imposición de las costas a la recurrente.

Asimismo, el Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, rechaza el planteamiento que realiza la parte recurrente, por no afirmar la Sala exactamente lo que se le atribuye.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de Septiembre de 2006 , en cuya fecha tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala

El presente recurso de casación en interés de ley, promovido al amparo del art. 100 de la Ley de esta Jurisdicción, se funda en los siguientes motivos:

1. La sentencia contra la que se recurre es gravemente dañosa, no sólo para el Ayuntamiento recurrente, ya que la validez de la Ordenanza aprobada del ejercicio 2003 depende, en buena medida, de la rectificación de la doctrina legal contenida en ella, referida a la Ordenanza Fiscal de 2002, sino también para el conjunto de las Haciendas Locales españolas, porque de progresar la misma podría alterar gravemente el régimen legal sobre la elaboración y aprobación de ordenanzas fiscales sobre las tasas locales y de las memorias, estudios o informes técnicos-económicos que las acompañan.

2. La sentencia recurrida es además errónea, por fundamentarse en una incorrecta interpretación de las exigencias derivadas del principio de equivalencia, consagrado en el ámbito local por el art. 24.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , Reguladora de las Haciendas Locales, en conexión con un erróneo entendimiento de la exigencia legal de elaboración de los informes técnico- económicos a que se refiere el art. 25 del mismo texto legal, al considerar insuficiente la información contenida en la memoria económico financiera elaborada, sin tomar en cuenta que la Ordenanza de establecimiento de la tasa había sido aprobada el año anterior y que, con motivo de su tramitación, se elaboró el preceptivo informe económico-financiero, que contenía toda la información detallada sobre costes del servicio e ingresos previstos por el establecimiento y aplicación de la tasa, no siendo objeto de impugnación.

   De esta forma, según el recurrente, la sentencia, de un lado, viene a extender la necesidad del informe técnico financiero, en contra de lo que dispone el art. 25 de la Ley de Haciendas Locales , a los supuestos de modificación no sustancial de la Ordenanza, como ocurre en el caso que nos ocupa, en donde sólo se procede a una simple actualización de tarifas con el IPC de ese año y, por otro, viene a exigir que el informe tenga el mismo contenido que cuando se elabora con motivo del acuerdo de establecimiento de las tasas, no teniendo en cuenta que cuando se elabora con motivo de una modificación parcial de su regulación su función es la de garantizar que las reformas introducidas no alteran la equivalencia existente entre el importe estimado de la recaudación de las tasas y el coste previsible del servicio.

3. Es también errónea la sentencia porque la Sala juzgadora ignoró que cuando el servicio no se presta de forma directa, sino que se gestiona por una entidad mercantil contratada por el Ayuntamiento la determinación del coste del servicio en los informes técnico-económicos no tiene por qué producirse mediante la mención de los diversos elementos a que alude el art. 24.2 de la Ley de Hacienda Local , siendo suficiente indicar el coste total que al Ayuntamiento le supone acudir a dicha formula de gestión, que figurará en sus Presupuestos.

El recurso de casación en interés de la Ley es de naturaleza excepcional, a modo de remedio especial y último del que disponen las Administraciones Públicas para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas perpetúen o multipliquen en el futuro sus efectos negativos ante la posibilidad de la repetición o reiteración de su desviada doctrina, sin que pueda convertirse en una segunda o ulterior instancia revisora de todo el proceso tramitado en la primera.

Tampoco puede esta Sala convertirse en una suerte de órgano consultor de los Ayuntamientos y demás entidades legitimadas para interponer un recurso como el presente, dado que el Tribunal Supremo, como se ha dicho antes, es, en tal extraordinaria vía jurisdiccional, el encargado de fijar y unificar los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, como supremo intérprete que es de la legalidad ordinaria (ex artículos 123.1 de la Constitución y 1.6 del Código Civil ), y no el de señalar el alcance hermenéutico y resolutorio de las normas que en cada caso resulten aplicables, por lo que el escrito de interposición del recurso debe realizar una precisa, explícita y concreta fijación de la doctrina legal, en interpretación de una norma emanada del Estado que haya sido determinante del fallo y que, para el supuesto de estimación del recurso, sustituya, con proyección de futuro, a la errónea que se declare como tal en la sentencia impugnada.

Las cuestiones que ahora son objeto del presente recurso han sido ya contempladas por esta misma Sala y Sección en la sentencia de 7 de Abril de 2006 , en la que también se enjuiciaba un recurso de casación en interés de la ley contra otra sentencia de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 23 de Febrero de 2004, dictada en el recurso de apelación núm. 165 de 2003, deducido por el Ayuntamiento de Getafe contra la sentencia el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 25 de Madrid, de 2 de Octubre de 2003 , por lo que procede reiterar las consideraciones sentadas en la precitada sentencia de 7 de Abril de 2006.

"TERCERO.- Esto sentado, ante la oposición que formula tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, que aluden, respectivamente, a que la nulidad de la Ordenanza se realizó en base a una serie de circunstancias fácticas vinculadas al caso concreto, y a la falta de concurrencia del requisito relativo a que la doctrina postulada lo sea en interpretación en una norma estatal que haya sido relevante del fallo, resulta necesario determinar la cuestión que se debatió en la instancia y la respuesta dada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Pues bien, basta la lectura de la sentencia dictada en apelación para advertir que la Sala desestima el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 25 de Madrid que, aceptando la alegación de los demandantes de que el importe de la tasa en el año 2002 había sido aumentado por el Ayuntamiento de Getafe sin la suficiente justificación en el estudio económico-financiero realizado para la modificación, había estimado el recurso por este motivo, por considerar que ciertamente la Corporación demandada había incurrido en graves irregularidades en la Memoria que impedían establecer que el importe de la tasa se hubiese fijado de conformidad con el coste real, con la consiguiente infracción del art. 24.2 de la Ley de Haciendas Locales.

Frente a esta conclusión, tras la valoración de la prueba realizada por el órgano de primera instancia, el Ayuntamiento, en el escrito de apelación, puso de manifiesto, en primer lugar, el error que incurrió aquél, pues las diferencias existentes entre las cifras de previsión de costes y estimación de ingresos contenidos en los estudios económicos-financieros de los ejercicios 2001 y 2002 eran perfectamente explicables, negando que el importe total de la recaudación prevista de 2002 excediese del coste del servicio, no obstante reconocer que en la elaboración de la Memoria de 2002 la experiencia del ejercicio anterior es lo que había llevado a ajustar la previsión de costes y la estimación de ingresos.

Además de lo anterior, el apelante expresó que la memoria económica financiera tiene gran importancia en el primer ejercicio de establecimiento de tasas, y mucha menor importancia en los siguientes, en los que ya no es necesario utilizar estimaciones de ingresos y gastos, y puede cuantificarse con datos extraidos de la realidad el coste del servicio y la recaudación total derivada de la aplicación de la tasa, resaltando que la sentencia prescindió de esta importante circunstancia.

Finalmente, argumentó que ni siquiera la sentencia llegó a afirmar que la recaudación prevista por la tasa excedía del coste del servicio, por lo que, a su juicio, se estima la demanda sobre la base de un precepto que no había sido infringido.

Sin embargo, el recurso de apelación no prosperó al encontrar el Tribunal en la Memoria o Estudio económico-financiero la falta de justificación de los costes, por remitirse a una mera estimación, sin precisar las partidas que integraban dichos costes, concretamente a "los datos del Presupuesto Municipal del año 2001, afectados del IPC esperado (4 %) y con una imputación de costes indirectos municipales al servicio del 4 %", fundamentación que, a su entender, no justificaba no ya la gran reducción del coste del servicio respecto del ejercicio anterior sino el conocimiento mismo de los elementos de ese coste definidos en el art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales.

Los antecedentes anteriormente expuestos ponen de manifiesto que ni la sentencia de primera instancia, ni la dictada en grado de apelación, entraron en la diversa problemática que ahora el Ayuntamiento de Getafe plantea en el presente recurso.

En efecto, ambas sentencias se limitaron a declarar la nulidad de la modificación de la Ordenanza cuestionada, por considerar que la memoria técnico económica elaborada resultaba insuficiente para conocer si se cumplía la regla de equivalencia prevista en el artículo 24 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , pero no llegaron a pronunciarse sobre la necesidad del informe en todo caso, incluso cuando la modificación no sea sustancial, por tratarse de una simple prórroga de la cuantía de la anterior tasa con el incremento del IPC, ni sobre el contenido de estos informes en los casos de modificación parcial de la regulación, ni tampoco sobre la determinación del coste del servicio cuando el servicio se presta por entidades mercantiles, que son los aspectos a que se refiere el presente recurso.

Por otra parte, no hay que olvidar que el propio Ayuntamiento ahora recurrente en el estudio realizado para el año 2002 tampoco consideró que la modificación se reducía a una simple actualización con respecto a la tasa fijada en el ejercicio anterior, reconociendo, por el contrario, que existían diferencias importantes entre las cifras de previsión de costes y estimación de ingresos en los estudios de los ejercicios 2001 y 2002, que intentó aclarar luego en el proceso sin éxito.

En esta situación, y puesto que no se estaba ante una simple actualización de una Ordenanza, ni ante pequeños cambios de regulación, hay que reconocer que la doctrina que sienta la sentencia, en cuanto resuelve un caso concreto, a la vista de las circunstancias fácticas alegadas, no puede generar un daño grave para el interés general, tal como viene siendo interpretado este requisito por la Jurisprudencia.

En todo caso, tampoco cabe olvidar que en un recurso de la naturaleza del presente debe partirse de las cuestiones tratadas y resueltas por la sentencia impugnada, no de otras, porque es ésta una modalidad casacional que no está establecida para abrir un nuevo exámen del asunto ni para eludir la imposibilidad de acceso a la casación del problema debatido por medio de las otras dos modalidades de este recurso.

Se alega ahora con insistencia que la Ordenanza Fiscal cuyos preceptos son considerados nulos en la sentencia impugnada reproducía íntegramente la aprobada para el año anterior, excepto en la regulación de tarifas, en donde se advierte un incremento de las mismas con objeto de actualizarlas al IPC de ese año y que, pese a ello, el Tribunal Superior de Justicia consideró que le era de aplicación el régimen legal previsto para las Ordenanzas Fiscales de Establecimiento de Tributos.

Asimismo se alude también a que el Ayuntamiento de Getafe consignó como coste previsible el importe presupuestado en el año 2001 para hacer frente a los pagos de la entidad mercantil que prestaba el servicio de gestión de residuos, incrementándolo en el índice de precios al consumo previsto para el ejercicio de que se trataba.

Sin embargo, aunque se partiese de todo lo anterior, lo cierto es que la sentencia impugnada no consideró esta problemática, centrando la controversia en otros términos, lo que explica la falta de referencia al art. 25 de la Ley de Haciendas Locales , sobre cuya interpretación, en relación con el 24.2, se postula la doctrina legal pretendida.

En definitiva, si la sentencia no entró, en absoluto, en la diversa problemática que plantea la modificación de las Ordenanzas es claro que ahora la Sala no puede sentar la doctrina que se propugna en torno a la interpretación de los art. 24.2 y 25 de la citada Ley . "

En el presente caso la sentencia impugnada mantiene la misma argumentación, en cuanto al fondo, que la que recogía la sentencia de 23 de Febrero de 2004 , aunque en esta ocasión se enfrentaba ante una sentencia de otro Juzgado que había rechazado la pretensión de los actores, al estimar correcto el estudio técnico-económico realizado respecto al año 2002, y no superar el tope del coste previsible del servicio, lo que no aceptó la Sala de instancia.

Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente, sin que los honorarios del Letrado de la parte recurrida puedan superar la cifra de los mil quinientos euros, ante las características del presente recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.