STS, 18 de Septiembre de 2007

Con fecha 31 de diciembre de 2002 se recibió en el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo num. 23 de los de Madrid el recurso presentado por la representación procesal de D. Pedro y otros contra la resolución dictada con fecha 31 de octubre de 2002 por el Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Leganés por la que se desestimaban los recursos interpuestos contra liquidaciones por la Tasa de recogida de Residuos Sólidos Urbanos.

En el recutrso indicado el Juzgado de instancia dictó sentencia el 27 de marzo de 2003 en cuya parte dispositiva se estimaba la demanda deducida frente a la resolución del Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Leganés y se anulaban las liquidaciones giradas por la Tasa citada, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Contra la citada sentencia el Ayuntamiento de Leganés interpuso recurso de apelación (num. 97/2003) ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Supreior de Justicia de Madrid, cuya Sección Cuarta desestimó en sentencia de fecha 10 de febrero de 2006, confirmando "en su integridad" la sentencia de 27 de marzo de 2003 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo num. 23 de Madrid, con expresa condena a la parte apelante al abono de las costas procesales causadas en la segunda instancia.

Contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de febrero de 2006

, el Ayuntamiento de Leganés interpuso, dentro del plazo de tres meses, directamente ante esta Sala, el recurso establecido en el art. 100 de la Ley reguladora de la Jurisdicción. En el escrito razonado mediante el que se interpuso se fijaba la doctrina legal que se postulaba, acompañando copia certificada de la sentencia impugnada en la que constaba la fecha de su notificación (19 de abril de 2006 ).

Del escrito de interposición del recurso se dio traslado a las partes personadas para que formulasen las alegaciones que estimasen pertinentes, habiéndose presentado escrito de alegaciones por el Abogado del Estado. Y previa audiencia del Ministerio Fiscal, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el día 11 de septiembre de 2007, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

La sentencia impugnada "considera que el pronunciamiento referido a la insuficiencia del contenido de la Memoria Económico-Financiera del año 2.001 efectuada en la sentencia de instancia es conforme a Derecho. Así, el juzgador a quo estimó que no se recogía la relación del coste del servicio con la recaudación previsible, afirmación esta compartida por este Tribunal una vez examinado su contenido, del cual se desprende que el cálculo de los datos se basó en los costes del año 2.000 y los previstos para el año 2.001, con un incremento de un 3,6% según la inflación prevista, para a partir de ahí estimar unos costes totales (previa distinción entre costes directos con diversos apartados y costes indirectos) ascendentes a la cantidad de 676.745.719 pesetas, sin mención alguna a los ingresos, hecho este que, visto el contenido de la doctrina jurisprudencial citada en la sentencia de instancia y que la Sala de apelación acoge sin volver a citar para evitar reiteraciones inútiles, impide apreciar el debido cumplimiento del principio de equivalencia de costes. La única referencia al montante de lo recaudado no se encuentra en la Memoria, como debía constar, sino en un informe de los servicios jurídicos del Ayuntamiento de 20 de diciembre de 2.002 que afirma de forma genérica al respecto que "el montante económico que a través de las liquidaciones individuales se puso al cobro ascendió 403.799.854 pesetas (2.426.886 euros)", sin soporte documental alguno. Así pues, la existencia de referencias cuantitativas globales al importe previsible de recaudación, incluidas además en documentos distintos a los preceptivos (Memoria Económico-Financiera correspondiente), impiden estimar la apelación por este motivo".

Frente al alegato del Ayuntamiento de Leganés de la existencia de vicios entre lo relatado en la sentencia y el efecto jurídico de la parte dispositiva, argumenta la sentencia que lo que pretende el apelante es que se convierta el juzgador en un defensor de sus intereses para que subsane una deficiencia (falta de acreditación del principio de equivalencia de costes) a fin de evitar un pronunciamiento de anulación de las liquidaciones. Pues bien, apreciada debidamente en la sentencia la existencia de un defecto jurídico determinado, la consecuencia jurídica es la anulación del acto administrativo recurrido que se ve afectado por dicho defecto, en este caso las liquidaciones tributarias por la tasa cuestionada.

Para terminar, la sentencia recurrida hace dos consideraciones: examinado el contenido de la Memoria Económico-Financiera del ejercicio 2.002 (obrante en el expediente administrativo inicial), aportada en esta segunda instancia, igual reproche jurídico debe efectuarse que a la del año 2.001, a saber, falta de prueba del cumplimiento del principio de equivalencia, dado que frente al cálculo más o menos pormenorizado de los costes, la única mención a los ingresos es la siguiente: "Los ingresos previstos para el año 2.002 ascienden a 3.035.100 euros", previsión esta imposible de calificar jurídicamente como válida a los efectos de acreditar suficientemente y de forma detallada los ingresos correspondientes.

Finalmente, y respecto a la innecesariedad de elaborar una memoria para el año 2.002 al ser una mera modificación de la Ordenanza del año 2.001, fue el propio Ayuntamiento quien el confeccionarla acogió el criterio de su necesidad, no pudiendo ir ahora en contra de sus propios actos, limitándose esta Sala a verificar la conformidad a Derecho de los documentos obrantes en las actuaciones.

La representación procesal del Ayuntamiento de Leganés aduce los siguientes argumentos en apoyo del recurso interpuesto en interés de la Ley:

1. La interpretación que hace la sentencia recurrida de los preceptos que aplica es gravemente dañosa para el interés general y ello desde dos puntos de vista: 1º) el perjuicio financiero que se podría ocasionar al Ayuntamiento de Leganés, que tendría serias dificultades para defender la legalidad de las liquidaciones practicadas en aplicación de la Ordenanza Fiscal del ejercicio de 2003, que fue aprobada antes de la notificación de la sentencia impugnada y en cuya Memoria Económica no se han podido incluir por ello los detalles exigidos en la sentencia y 2º) la repercusión que la doctrina establecida por el Tribunal Superior de Justicia podría tener en las Ordenanzas aprobadas por otras Corporaciones Locales relativas a la misma o distinta tasa, afectando gravemente a los intereses de todas esas otras Administraciones Públicas.

2. La sentencia recurrida incurre en error en la interpretación del art. 24.2 (en realidad, el recurrente se está queriendo referir al art. 24.1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre ), en relación con el art. 25, cuando reclama que el Estudio económico incorpore una justificación de los ingresos previsibles para la Corporación.

   Y es que una cosa es que --materialmente-- se respete el principio de equivalencia, es decir, que el importe de la tasa, en su conjunto, no exceda del coste del servicio y otra cosa muy distinta es cómo deba procederse a acreditar este extremo. Por decirlo de otro modo, el respeto al principio de equivalencia constituye una pura cuestión de hecho y responde a una simple exigencia contable, determinando matemáticamente las sumas de dinero que corresponden al coste del servicio y las que se cobren por la tasa; los elementos de esa operación podrán acreditarse mediante cualquiera de los medios de prueba admisibles en derecho; lo decisivo es que el juzgador pueda comprobar si el importe recaudado por una tasa, en su conjunto, excede o no del coste del servicio.

   El Ayuntamiento recurrente aboga por un entendimiento material del principio de equivalencia. Porque es posible que la Memoria se haya elaborado de forma incorrecta, que en ella no figuren estimaciones ajustadas de recaudación y, sin embargo, que el importe de la tasa en su conjunto no exceda del coste del servicio.

3. La sentencia recurrida consagra una doctrina gravemente errónea al exigir que la Memoria o Estudio técnico económico no se limite a consignar el importe total de los ingresos previsibles, sino que incluya una acreditación detallada y suficiente de los ingresos correspondientes.

   Esta doctrina carece de soporte legal alguno, porque del art. 25 de la L.H.L ., que regula el contenido de la Memoria económico financiera, no puede deducirse tal mandato en cuanto a la consignación de los ingresos previstos por la prestación del servicio.

   El Ayuntamiento recurrente reconoce que los Tribunales han venido aplicando un cierto rigorismo en el entendimiento de los estudios o memorias económico-financieras, a los que se reclama cada vez un contenido más preciso, pero no lo es menos que no parece posible establecer con exactitud cúal deba ser exactamente ese contenido.

   La doctrina establecida en la sentencia recurrida es gravemente errónea pues se empecina en hacer decir a la L.H.L. lo que ésta no dice, reclamando que el estudio económico-financiero contenga una justificación de los ingresos previsibles para la Corporación, cuando el art. 25 de dicho texto legal lo que reclama es sólo que se ponga de manifiesto el grado de cobertura del coste del servicio --"la previsible cobertura del coste" dice dicho precepto-- que se quiere alcanzar.

   No es jurídicamente exigible que en la Memoria económico financiera que se elabora con motivo del establecimiento de una Tasa se consigne algo más que la previsión o estimación de los ingresos a obtener como consecuencia de la misma.

4. La elaboración de la Memoria o Informe técnico económico sólo es legalmente preceptiva con motivo de los acuerdos de establecimiento de las tasas, siendo sólo conveniente y, pro tanto, puramente postestativa, en los demás casos. Como es lógico, los defectos eventualmente apreciados en una Memoria o estudio meramente postestativo no pueden ser los mismos que cuando se trata de una Memoria preceptiva.

   Pues bien, dice el Ayuntamiento recurrente que, aunque la sentencia no lo diga de forma expresa, implícitamente está afirmando que los defectos apreciados en una Memoria de elaboración preceptiva tienen el mismo alcance jurídico que los que pudieran darse en otra meramente potestativa Tal entendimiento de las exigencias legales es incorrecto.

   A la vista de los razonamientos expuesto, el Ayuntamiento recurrente solicita de esta Sala que fije la siguiente doctrina legal:

   "1º. El art. 24.2 de la L.H.L ., al consagrar el principio de equivalencia, garantiza que el importe en conjunto de lo recaudado por las tasas por prestación de servicios no excederá del coste del servicio. Sin embargo, el citado precepto no exige que la Memoria o Informe técnico-económico especifique el importe justificado de los ingresos a obtener por la tasa, sino que del mismo resulte, o se acredite por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible, que dichos ingresos no excedan en su conjunto del coste del servicio.

   2. Las Memorias o Informes técnico-económicos a que se refiere el art. 25 de la L.H.L . deben tener sólo el contenido necesario y suficiente para que resulte posible determinar el grado de cobertura del coste del servicio que se pretende alcanzar con el establecimiento de la tasa de que se trate; esto es, en los términos del citado precepto, "la previsible cobertura del coste" de los servicios, requisito que debe entenderse cumplido con la consignación del importe global de los ingresos estimados o previsibles.

   3. El art. 25 de la L.H.L . únicamente exige la elaboración de una Memora o Informe técnicoeconómico con motivo de los acuerdos de establecimiento de tasas. Por ello, cuando la Memoria tiene carácter postestativo, los eventuales defectos que en ella se aprecien no pueden determinar por sí solos la ilegalidad de la Ordenanza a que se refieran".

Hemos dicho en numerosas ocasiones que el recurso de casación en interés de la Ley es de naturaleza excepcional, a modo de remedio especial y último del que disponen las Administraciones Públicas para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas perpetúen o multipliquen en el futuro sus efectos negativos ante la posibilidad de la repetición o reiteración de su desviada doctrina, sin que pueda convertirse en una segunda o ulterior instancia revisora de todo el proceso tramitado en la primera.

Tampoco puede esta Sala convertirse en una suerte de órgano consultor de los Ayuntamientos y demás entidades legitimadas para interponer un recurso como el presente, dado que el Tribunal Supremo, como se ha dicho antes, es, en tal extraordinaria vía jurisdiccional, el encargado de fijar y unificar los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, como supremo intérprete que es de la legalidad ordinaria (ex arts. 123.1 de la Constitución y 1.6 del Código Civil ), y no el de señalar el alcance hermenéutico y resolutorio de las normas que en cada caso resulten aplicables, por lo que el escrito de interposición del recurso debe realizar una precisa, explícita y concreta fijación de la doctrina legal, en interpretación de una norma emanada del Estado que haya sido determinante del fallo y que, para el supuesto de estimación del recurso, sustituya, con proyección de futuro, a la errónea que se declare como tal en la sentencia impugnada.

Los antecedentes del presente recurso, anteriormente expuestos, ponen de manifiesto que la sentencia dictada en apelación y que ha motivado el presente recurso no ha entrado en la diversa problemática que el Ayuntamiento de Leganés nos plantea.

La sentencia de primera instancia y la dictada en grado de apelación se limitaron a declarar la nulidad de la resolución del Concejal Delgado de Hacienda del Ayuntamiento de Leganés sobre liquidaciones por la Tasa de recogida de residuos Sólidos Urbanos por considerar que la Memoria Económico Financiera del año 2001, al igual que la correspondiente a la modificación de la Ordenanza para el ejercicio 2002, resultaban insuficientes para considerar debidamente cumplido el principio de equivalencia pues no se recogía la relación del coste del servicio con la recaudación previsible.

Frente al cálculo más o menos pormenorizado de los costes, la mención a los ingresos recaudados no se encuentra en la Memoria y las referencias cuantitativas al importe previsible de la recaudación son tan genéricas que impiden calificarla jurídicamente como válida a los efectos de acreditar suficientemente los ingresos.

En esta situación, hay que reconocer que la doctrina que sienta la sentencia apelada, en cuanto que resuelve un caso concreto a la vista de las circunstancias fácticas alegadas, no puede generar un daño grave para el interés general, tal como viene siendo interpretado este requisito por la jurisprudencia.

Los razonamientos de la Corporación municipal recurrente, referidos, de una parte, al significado y acreditación del cumplimiento del principio de equivalencia y, de otra parte, al contenido de la Memoria Económico Financiera en lo relativo a los ingresos previstos y a la cobertura del coste del servicio, y a través de los cuales se quiere evidenciar que la doctrina de la sentencia recurrida es errónea, no pueden ser compartidos por la Sala.

El art. 24 L.H.L . recoge un principio de gran arraigo en nuestro ordenamiento, el de autofinanciación de las tasas, según el cual el coste de mantenimiento del servicio se configura como una cifra que debe ser alcanzada con los ingresos derivados de la recaudación de las tasas devengadas por su prestación pero también como un tope que no puede ser sobrepasado por ellos, porque la tasa no es, como el impuesto, un tributo apto para la satisfacción de necesidades públicas indefinidas sino uno causalmente vinculado al mantenimiento de un servicio público concreto y bien determinado, de modo que el citado precepto establece que el importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.

Como acertadamente pone de relieve el Ministerio Fiscal, la sentencia recurrida, al confirmar la sentencia de instancia --que se apoyaba en los arts. 24.1 y 25 de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, y en el principio de equivalencia en ellos consagrado-- exige la preexistencia, a la fijación de una Tasa, de una Memoria Económico-Financiera que ponga de relieve el coste del servicio a prestar y la cobertura por los ingresos de la Tasa, mediante un estudio económico que goce del rigor necesario para que el coste esté justificado y los ingresos se hallen detallados, no admitiendo como suficiente en relación a éstos una mera cifra sin más precisión de su origen. Y esa exigencia, que, no es errónea sino conforme con una interpretación lógica y sistemática de los arts. 24.1 y 25 de la Ley 39/1988, hoy en día sustituidos por los arts. 24.2 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que deroga aquella Ley, tanto se quiebra cuando no se justifica el coste del servicio al que va a dar cobertura la Tasa, como cuando se incumple la previsión detallada de los ingresos de la tasa. La pretensión del Ayuntamiento recurrente de que simplemente es necesario la fijación de una cifra aproximada de la cobertura de la tasa, de forma que se evidencie solamente que, en conjunto, el coste no supera los ingresos, no es bastante. Y es que, efectivamente, el principio de equivalencia exige --y así lo determina el art. 24.1 de la Ley 39/1988, actualmente 24.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 -- que el conjunto de los ingresos no ha de superar el coste del servicio; ahora bien, la interrelación de aquellos preceptos determina que la cantidad fijada por ingresos ha de ir acompañada de la explicación oportuna respecto a la forma en que los mismos se van a generar, a los efectos, entre otras razones, de verificar que la cifra estimada es correcta.

La claridad y transparencia en el establecimiento de la tasa, tanto respecto a los costes como a los ingresos, se corresponde con los derechos del contribuyente que ha de conocer los motivos y cálculos de las Administraciones para la imposición de un determinado tributo para las Haciendas Públicas, de manera que, si a su derecho conviene, pueda usar frente a él de todos los medios de impugnación y defensa a su alcance; lo contrario sería originar una verdadera indefensión e inseguridad jurídica contraria al espíritu de la Ley y al art. 9.3 y 31.1 de la Constitución Española.

Por todo ello, la tesis del Ayuntamiento recurrente (que, dicho sea de paso, confunde, a la vista de las citas que hace, la normativa actual --el Real decreto Legislativo 2/2004 -- con la que es aplicable al caso que nos ocupa --la Ley 39/1988--, equivocación que resulta irrelevante al ser la regulación vigente en los artículos que maneja --24.2 y 25-- igual a la anterior --24.1 y 25 --) no puede ser compartida. Entendemos, con el Ministerio fiscal, que la doctrina sustentada por la sentencia recurrida, al establecer la exigencia de que los ingresos estén acreditados suficientemente y de forma detallada, es la acertada. Sólo así se puede determinar si las tarifas para la liquidación de la tasa en cuestión superan el razonable equilibro que por imperativo del art. 24 de la Ley 39/1988 ha de existir entre el importe estimado de dichas tasas y el coste real o previsible del servicio que mediante la expedición de las mismas se presta (Sentencia de esta Sala de 19 de junio de 1997 ).

En consecuencia, los dos primeros apartados de la doctrina legal postulada, relativos a la interpretación de los arts. 24.1 y 25 de la Ley de Haciendas Locales, al resumir las exigencias del principio de equivalencia consagrados en los citados preceptos, en lo que se refiere a la determinación de los ingresos previstos por la tasa, no se consideran acertados.

En cuanto al tercero de los apartados de la doctrina legal postulada --el carácter preceptivo de la Memoria técnica-financiera sólo con motivo de los acuerdos de establecimiento de tasas-- no se corresponde con los razonamientos jurídicos que llevan al fallo de la sentencia recurrida. Mediante el contenido del mismo se pide una doctrina legal ajena a la sentencia cuestionada, que además se razona a través de una serie de fundamentos que no forman parte de la razón de decidir de la misma y en consecuencia no puede dar lugar a fijar dicha doctrina legal.

Tanto el Abogado del Estado como el Fiscal nos recuerdan la doctrina de esta Sala acerca de que es absolutamente necesario, para la viabilidad del recurso de casación en interés de la ley, que la doctrina que se solicite guarde relación directa con el problema planteado en la instancia porque no se olvide que, a tenor del art. 100.2 de la Ley de la Jurisdicción únicamente puede enjuiciarse a través de este recurso la correcta interpretación aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido; se trata de evitar así la petición de doctrinas y de interpretaciones que, aún siendo correctas en abstracto, estén desvinculadas de la cuestión suscitada en los autos y resuelta en la sentencia y que, además, tal doctrina esté formulada en términos que permitan su aplicación generalizada.

Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente, sin que los honorarios del Letrado de la Administración recurrida puedan exceder de los

1.500 euros ante las características del presente recurso.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.