STS, 25 de Marzo de 1999
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 4322/1994 |
| Fecha de Resolución | 25 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, representado por el Procurador Don Antonio María Alvárez-Buylla Ballesteros y asistido de Letrado, contra la sentencia número 169 dictada, con fecha 22 de abril de 1994, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 230/1992 promovido por la ASOCIACIÓN DE CONSTRUCTORES Y PROMOTORES DE ZARAGOZA -que ha comparecido en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Francisco Velasco Muñóz-Cuéllar y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Miguel Ángel Camarero Charles- contra el acuerdo del Pleno municipal de 23 de diciembre de 1991 por el que se había denegado el recurso de reposición deducido contra el acuerdo de 18 de octubre de dicho año, aprobatorio de la Ordenanza Fiscal número 18 reguladora de la Tasa por Redacción de Instrumentos de Ordenación y Gestión Urbanística.
En la indicada fecha de 22 de abril de 1994, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó la sentencia número 169, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Estimar el recurso y anular la resolución impugnada por no ser ajustada a Derecho; sin imposición de costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA preparó, ante el Tribunal a quo, el presente recurso de casación ordinaria que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto y formalizado, ante esta Sala, desarrollándose, después, tras ser admitido a trámite, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la ASOCIACIÓN recurrida su escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 23 de marzo de 1999, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Mediante acuerdo plenario del Ayuntamiento de Zaragoza actualmente recurrente, de fecha 23 de diciembre de 1991, se aprobó, con carácter definitivo, la Ordenanza Fiscal número 18 reguladora de la Tasa por prestación del servicio de tramitación y redacción de los Instrumentos de Ordenación y Gestión Urbanística para el ejercicio económico de 1992.Recurrida dicha Ordenanza por la Asociación Provincial de Constructores y Promotores de Zaragoza, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón ha dictado la sentencia número 169, de fecha 22 de abril de 1994, por la que, con estimación del recurso, se ha anulado la resolución impugnada y, con ella, la Ordenanza referida.
La Corporación recurrente basa el presente recurso de casación ordinaria, promovido -contra la anterior sentencia- al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión introducida por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal), en los siguientes motivos impugnatorios casacionales:
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Infracción del artículo 43 de la parcialmente derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con los artículos 49, 106 y 107 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y 6, 16 y 17 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales; en tanto en cuanto, frente a lo razonado en la sentencia recurrida, se ha cumplido, en su integridad y con garantía de la legalidad, oportunidad y acierto de la disposición, el procedimiento legal específicamente diseñado, con plena justificación de su virtualidad, para la aprobación de la Ordenanza objeto de controversia.
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Infracción del artículo 20.1 de la citada Ley 39/1988, en relación con los artículos 2, 6, 20 y 28 de la misma Ley, 137 y 142 de la Constitución (CE) y 1, 2, 4.1.b), 7, 25.2.d), 105.1 y 106.1 de la también mencionada Ley 7/1985; habida cuenta que, en contra de lo argumentado por la contraparte y de lo sentado por la sentencia de instancia, sí existe habilitación constitucional y legal suficiente para aprobar y exigir la Tasa impugnada.
Respecto al primero de los expuestos motivos impugnatorios -que es el de menor entidad y trascendencia técnico jurídica de los dos-, hemos de llegar a una conclusión semejante a la reflejada en la sentencia recurrida (y, por tanto, desestimatoria de aquél), ya que:
El informe que pretende justificar la implantación o modificación de la Ordenanza Fiscal número 18 que estamos examinando no pasa de ser, en realidad (como se apunta en la demanda de instancia), una simple y mera exposición -de carácter general- de la normativa básica aplicable, carente de la más mínima argumentación referente a la citada Ordenanza -salvo los párrafos inicial y final-, susceptible de servir para cualquier materia impositiva municipal y con la que el Ayuntamiento ha querido observar formalmente la Ley, revistiendo el expediente administrativo al efecto incoado y tramitado de un aparente ropaje jurídico que, en el fondo, poco o nada tiene que ver, ni directa ni indirectamente, con la realidad de la cuestión que es objeto de análisis.
Y lo mismo acontece con la pretendida justificación del costo del servicio, pues, con independencia de la certeza o no de los datos que constan en el expediente y en el citado informe, lo cierto es que, en la evaluación de los mencionados costos, y para la aplicación de parte de los mismos a un determinado servicio, se toma como punto de partida el criterio de considerar que determinado porcentaje (y no otro superior o inferior) es el que se atribuye a dicho costo o servicio, sin más justificación, ni contraste, ni estudio.
La Administración, para adoptar, conforme a derecho, una resolución conformadora y aprobatoria de la implantación o modificación de la Ordenanza aquí cuestionada, debería haber precisado, matizando y acreditando sus circunstancias y condicionantes técnico jurídicos con la adecuada especificación, los hechos y razonamientos jurídicos determinantes del contenido y alcance de la citada norma tributaria. Y es obvio que tal precisión no ha tenido lugar, porque la exposición de la genérica potestad tributaria de los entes locales que hace el Servicio Municipal de Hacienda y Gestión Tributaria en los folios 24 al 28 del expediente (aparte de las también favorables de la Secretaría y de la Intervención Municipales) no es suficiente, por sí misma y sin referencia a los hechos concretos que fundamenten debidamente la nueva o modificada figura impositiva (una Tasa por una actividad administrativa municipal), para la ordenación e imposición de la Tasa objeto de controversia, pues falta la subsunción del hecho imponible ("actividad desplegada con motivo de la tramitación y redacción de Instrumentos de Ordenación y Gestión Urbanísticas") en la abstracción de aquellas referencias normativas.
Por lo que afecta al segundo motivo casacional, debe destacarse que lo que la Corporación recurrente denomina 'aspectos colaterales' de la normativa contenida en la Ordenanza reguladora de la Tasa, como es la "afección de modo particular al sujeto pasivo" (que, al entender de la sentencia recurrida y de la jurisprudencia de esta Sala, no concurre en una Tasa como la analizada en estos autos), debe ser considerado, precisamente, como el meollo o esencia de la cuestión controvertida.Y, tan parcial y sesgada es la argumentación utilizada por la recurrente para justificar la cobertura legal de la actuación municipal (argumentación basada, principalmente, en la vigencia o, al memos, aplicación de Tasas iguales o similares en años anteriores), que no tiene en cuenta que si esto ha sido o ha acontecido así es, sólo, porque, al no haber recurrido nadie la Ordenanza correspondiente, se aplicó, la misma, unilateralmente, por la Corporación. Pero tal circunstancia no da carácter de legalidad a algo que sustancialmente no la tiene, ni, mucho menos, es referenciable o reconducible al asunto que ahora nos ocupa.
La sentencia de instancia declara que, si se parte de la definición conceptual del 'hecho imponible' de las Tasas plasmada en el artículo 20 de la Ley 39/1988, es obvio que en el presente caso no concurren los presupuestos determinantes del mismo.
En efecto, atendiendo los Instrumentos normativos de Ejecución del Planeamiento Urbanístico al interés general, se excluye, por ello, en la Tasa controvertida, su lógica propensión legal a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal.
En dicho sentido se ha pronunciado de un modo reiterado la doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 1983, 15 de abril de 1991, 17 de marzo y 22 de diciembre de 1992, 22 de marzo de 1993, 30 de abril de 1996 y 3 de febrero de 1997, al establecer, entre otros extremos, que:
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"La naturaleza normativa de los Planes Parciales, así como de 'todos los instrumentos de planeamiento urbanístico', es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas -por expedición de documentos, en el caso de autos-".
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"El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal -a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales 'documentos o instrumentos'-, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones".
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"Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de 'Planes Parciales' e, incluso, de 'Proyectos de Urbanización', los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 de abril de 1991, aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los 'instrumentos urbanísticos' atribuídos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el 'Plan' correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el 'Estudio de Detalle' objeto de exacción haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978, por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas".
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"Como se indica en la sentencia de 30 de abril de 1996, se hacen consideraciones por el Ayuntamiento recurrente en relación con la legislación de la que parte la sentencia recurrida (el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), frente al cambio operado en la legislación del suelo, a partir, primero, de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo y, más tarde, del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (anulado, parcialmente, después, por el Tribunal Constitucional), que viene a alterar el concepto de la propiedad urbana desde el derecho preexistente a la edificación por el propietario hasta un proceso secuencial de integración de facultades que se adquieren sucesivamente, para llegar a la conclusión de que era en el anterior contexto donde los 'Planes de Urbanismo' tenían un exclusivo carácter normativo y rechazar, por tanto, la tesis del fallo de instancia que niega la posibilidad de imponer Tasas por la tramitación de dichos 'instrumentos de planeamiento urbanístico', al entender que la misma beneficia de modo particular a los propietarios interesados, con un contenido económico que permite individualizar el coste de la Tasa, criterioque extiende la Corporación recurrente a los 'Proyectos de Urbanización'.
Pero la circunstancia de que, después de la reforma de la legislación del suelo, las 'actuaciones administrativas urbanísticas' sirvan también para la integración de facultades edificatorias en la propiedad de la tierra, no priva a 'dichas actuaciones' de su naturaleza normativa y del carácter de interés general de que siempre estuvieron revestidas y que prima sobre el interés privado que pueda representar la repercusión que producen en el valor patrimonial de los propietarios del suelo -interés que siempre concurrió al tiempo de transformar suelo rústico o no urbanizable en urbanizable, cualquiera que sea la formulación jurídica que se emplee para ello-.
Unas 'actuaciones urbanísticas' que están relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda TIENEN UN CLARO INTERÉS PREDOMINANTE Y PREVALENTEMENTE PÚBLICO, que hace imposible su afección al concepto de 'interés particular' propio de la imposición de Tasas por la prestación de servicios -como la de estos autos-".
Procede, por tanto, desestimar el presente recurso y confirmar la sentencia de instancia, con la consecuente imposición de las costas de esta alzada a la Corporación recurrente, a tenor de lo previsto en el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión entronizada por la Ley 10/1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA contra la sentencia número 169 dictada, con fecha 22 de abril de 1994, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes, con la consecuente imposición de las costas de este recurso a citada Corporación recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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