STS, 28 de Abril de 2001

El Pleno del Ayuntamiento de Madrid, por acuerdo de 27 de noviembre de 1992, aprobó la modificación del art. 6.1, párrafo 2º, de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por retirada de Vehículos de la Vía Pública que habría de regir para 1993, publicado en el BOP de 17 de diciembre de 1992.

Contra dicho acuerdo interpuso recurso contencioso-administrativo AEA, que se tramitó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 4ª, recurso 92/1993, recayendo sentencia el día 29 de septiembre de 1995, desestimatorio del mismo.

La sentencia recurrida fue objeto de recurso de casación, interpuesto por AEA, en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 17 de abril de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

Se utilizan por la entidad recurrente los siguientes motivos, por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956:

1. - Infracción del art. 9.3 CE "respecto del principio de legalidad", por cuanto para la modificación operada en la Ordenanza "se ha infringido manifiestamente la Ley", así como del art. 9 de la Ley de Tasas y Precios Públicos 8/1989, de 13 de abril, estimando que el precepto ha sido infringido porque el Ayuntamiento no acudió a ninguna de las normas citadas en dicho precepto para dar cobertura legal a la modificación, acudiendo a una norma excluida del sistema de fuentes normativas de las tasas -concretamente el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que aprobó el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, vulnerándose con ello los principios de legalidad y de especialidad de las normas fiscales-.

2. - Infracción del art. 12 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, dado que el Ayuntamiento se ha apartado de los procedimientos, principios y garantías establecidos en las Leyes tributarias.

3. - Id. del art. 9.3 CE por vulneración del principio de jerarquía normativa, puesto que una norma reglamentaria está innovando los supuestos contemplados en las Leyes de Tasas y Precios Públicos y de Haciendas Locales.

Las cuestiones planteadas en el presente litigio vienen resueltas por la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2000, cuya doctrina debemos reiterar.

En dicho supuesto, la sentencia de instancia había comenzado haciendo los siguientes pronunciamientos:

1. - El marco normativo estatal al que los municipios deben ajustar el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas [competencias reconocidas por el artículo 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en el sucesivo LBRL], está integrado por la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (Base Segunda), por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que aprueba el texto articulado de la Ley 18/1989 y por el Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, que aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del mencionado texto articulado.

2. - Las competencias municipales para la retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior traslado al Depósito Municipal deben ejercerse dentro de los límites que se desprenden de la interpretación conjunta de los artículos 7 b), 38. 4 y 71. 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, lo que supone que los Ayuntamientos, al regular por medio de Ordenanzas el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas, pueden adoptar las medidas necesarias, incluida la retirada del vehículo (artículo 38.4 citado), siempre que se den algunas de las circunstancias previstas en el artículo 71.2 de dicho texto articulado, cuyo apartado a) limita tales supuestos a aquellos en que el vehículo "constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público", expresión normativa en la que se agota la habilitación legal.

3. - Para conocer el alcance del concepto "grave perturbación a la circulación" es preciso acudir al Reglamento General de Circulación, del que ha desaparecido el supuesto previsto en el artículo 292 III b).11 del Código de Circulación de 1934, así como la expresión "a título enunciativo" con que comenzaba la relación de situaciones que podían ser consideradas casos en los que en zonas urbanas se perturba gravemente la circulación, siendo el artículo 91.2 del Real Decreto 13/1992 el que determina de forma cerrada los únicos supuestos de paradas o estacionamientos en los que cabe afirmar que se da un caso de obstaculización o perturbación grave de la circulación.

El precepto impugnado, en síntesis, estableció que "el vehículo retirado de la vía pública no será devuelto a su titular hasta tanto no acredite haber efectuado el pago de la tasa o presentado garantía suficiente, sin perjuicio del derecho de recurso que le asiste y de la posibilidad de repercutir los gastos sobre el responsable del accidente o de la infracción que haya dado lugar a la retirada del vehículo".

La sentencia de 29 de mayo de 2000 comenzó recordando que "la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales, etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público, etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia. La disponibilidad de espacios físicos en zonas de dominio público para el estacionamiento de vehículos, su ocupación temporal de un modo limitado y rotativo, de manera que sea posible su reparto entre los eventuales usuarios a las diferentes horas del día, forma parte de ese conjunto de medidas que sirven para paliar los aspectos negativos de una realidad social -la del incremento constante de vehículos que circulan por las ciudades- que afecta a intereses que, por ser de todos, adquieran la condición de intereses colectivos. Consiguientemente, aquellas conductas que, sin causa justificada alguna, bloquean los espacios públicos acotados, poniéndolos al servicio exclusivo de unos pocos usuarios durante un tiempo superior al permitido, personal y unilateralmente determinado, causan así un claro perjuicio -esto es, perturban o entorpecen- a quienes circulan por la vías públicas de la ciudad con la legítima aspiración de encontrar un lugar para el estacionamiento temporal. De esa "perturbación" o "entorpecimiento" se desprenden "habilitaciones normativas" a que a continuación nos referimos".

Desde esta perspectiva es perceptible que la actuación del Ayuntamiento recurrido es conforme a Derecho.

La sentencia de instancia ha ponderado con justeza los preceptos aplicables y los valores en juego.

Ya la Base Séptima de la Ley 18/1989 dispone que los Agentes de la Autoridad competente podrán acordar la retirada de la vía publica de los vehículos que obstaculicen o perturben gravemente el tráfico. El Real Decreto Ley 339/1990 atribuye a los municipios [artículo 7 c)] la competencia para la retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior depósito en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen, cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan peligro para ésta. Para precisar el ámbito de aplicabilidad de tal medida, el propio artículo 7, en su apartado b), proporciona un criterio claro: la regulación de los usos de las vías urbanas ha de hacer compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios (a subrayar "equitativa distribución" y "todos" los usuarios) con la necesaria fluidez del tráfico rodado. La misma Ley, en su Título II ("normas de comportamiento de la circulación"), Capítulo II ("De la circulación de vehículos"), Sección Séptima ("Paradas y estacionamientos"), artículo 38.4, dice: "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo". El precepto es claro: para evitar el entorpecimiento del tráfico las Ordenanzas Municipales pueden autorizar la retirada de vehículos. El término aquí empleado por el legislador es el de "entorpecimiento del tráfico". A su contenido hemos de estar, antes que a ningún otro, a la hora de enjuiciar si una Ordenanza Municipal sobre régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas ha vulnerado o no el principio de jerarquía normativa.

En el Título V de la propia Ley ("De las infracciones, y sanciones, de las medidas cautelares y de la responsabilidad"), Capítulo II ("De las medidas cautelares"), el artículo 71.1, en lo que aquí importa, dispone que la Administración podrá proceder, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, a la retirada del vehículo de la vía en los supuestos que a continuación establece, uno de los cuales es el siguiente: siempre que constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público. Dos observaciones no pueden ser pospuestas: por un lado, que el que este precepto no incluya el término entorpecimiento, no puede significar que se suprima o recorte la habilitación legal que, a favor de las Ordenanzas Municipales, dimana del antes invocado artículo 38.4; por otro, que la remisión al reglamento de ejecución de esta Ley no permite que éste, el reglamento, elimine o reduzca competencias municipales atribuidas directamente por la Ley. Si así lo hiciera, el vicio no estaría localizado en la Ordenanza Municipal conforme a la Ley habilitadora, sino en el reglamento de ejecución desviado de la misma por contrariarla.

La referida sentencia de esta Sala enfoca finalmente la cuestión desde otra perspectiva.

Afirma que para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es muy habitual -insoslayable en las grandes ciudades- que las Corporaciones Locales articulen un conjunto de medios (personales, materiales, económicos), a veces de gran complejidad, que, organizados, constituyen el servicio municipal a través del cual se procura alcanzar ese resultado final que es la ordenación de la circulación. Dentro de este conjunto de actuaciones están las que, como reconoce el artículo 7 b) del TALBTC, se traducen en disposiciones de carácter general (ordenanzas) reguladoras de las vías urbanas, por medio de las cuales se hace compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. La ejecución de estas previsiones normativas se lleva a cabo por medio de intervenciones a cargo de funcionarios públicos prestadores del servicio de control y vigilancia, así como a través de un heterogéneo conjunto de instrumentos que abarcan desde los de carácter mobiliario hasta los que se despliegan (señales, vallas, etc.) sobre el demanio público con el propósito de -volvemos a la dicción legal- lograr "la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios".

Cuando el uso de las zonas públicas reservadas al estacionamiento vulnera la reglamentación municipal, incidiendo en un supuesto tipificado en la Ordenanza como infracción por tener entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público montado con esa legítima y específica finalidad ordenadora del tráfico y repartidora con equidad de los limitados espacios de estacionamiento disponibles, la Ley, en este caso el artículo 71.1 a) del Texto Articulado, habilita también para la retirada del vehículo. Lo que se reconoce aquí -dado el limitado alcance de este recurso de casación en interés de la Ley- es la existencia de tal habilitación. No entramos a verificar el juicio concreto de legalidad del precepto específico, que, al amparo de tal habilitación, establece en qué casos cabe la retirada. Para hacer ese juicio, ajeno a este recurso, habría que ponderar, entre otros factores, la exigencia ínsita en los principios de proporcionalidad o congruencia, así como el cumplimiento de las previsiones legales a que se refieren los artículos 1, 2.1 c), 127 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Finalmente, como hizo la sentencia que estamos citando, hemos de recordar que esta Sala y Sección dictó con fecha 10 de mayo de 1996 sentencia estimatoria del recurso de casación en interés de Ley núm. 436/1993, interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca fijando como doctrina legal que: "el pago inmediato, como requisito previo a la devolución del vehículo automóvil retirado por los servicios municipales de la vía pública, de la tasa municipal devengada, es conforme a Derecho, al tener la necesaria cobertura legal".

En el caso que ahora nos ocupa la doctrina es tanto más procedente por cuanto el Ayuntamiento de Madrid ha limitado los supuestos de retirada del vehículo a los que surjan en los supuestos de perturbación grave de la circulación que se contienen en el art. 71 del Real Decreto Legislativo 339/1980 y en el 91 del Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, es decir, supuestos absolutamente reglados.

Finalmente, hemos de traer también a colación la sentencia de esta Sala de 10 de mayo de 1996 (recurso de casación en interés de la Ley número 463/1993) que tiene declarado, en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:

«Como acertadamente se alega por el Ayuntamiento recurrente, la tasa municipal correspondiente a los gastos ocasionados por la retirada de un vehículo de la vía pública, comprendida dentro del concepto amplio de las tasas por prestaciones de servicios de vigilancia y control del tráfico urbano y estacionamiento de vehículos en la vía pública, o lo que desde la Ley 2/1987, de 17 de marzo, se denomina "fiscalidad municipal en la ordenación del tráfico urbano", tiene en la forma en que se exigió su devengo en la actuación municipal objeto de este proceso plena cobertura legal, por cuanto en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, se establece en su artículo 71 que, en los casos en que la Administración pueda proceder a la retirada del vehículo de la vía pública y su depósito en el lugar que designe la autoridad competente, casos específicamente fijados en dicho precepto, y entre los que se encuentra en el apartado a) el vehículo que cause grave perturbación a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público, "los gastos que se originen como consecuencia de la retirada a la que se refiere el número anterior, serán por cuenta del titular, que deberá abonarlos o garantizar su pago como requisito previo a la devolución del vehículo, sin perjuicio del derecho de recurso que le asiste", es decir, se reitera lo dispuesto en el apartado IV del precitado artículo 292 del Código de Circulación, en cuanto al pago de la tasa correspondiente "al recuperarse el vehículo", después de la retirada del mismo de la vía pública, resultando de los términos del aludido precepto del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que la exigencia del previo pago de la tasa en cuestión, como requisito ineludible para la devolución del vehículo retirado por los servicios municipales correspondientes de la vía pública, tiene plena cobertura legal, como ya hemos dicho anteriormente, con lo que decae totalmente la falta de la misma para dicha actuación municipal establecida en la sentencia ahora impugnada.

Por último, a mayor abundamiento, debemos recordar que la tesis de la sentencia recurrida tiene igualmente soporte legal en la normativa de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, ya que la tasa a que venimos aludiendo debe entenderse comprendida dentro de las establecidas en el artículo 20.1 a) de dicha Ley, entre las allí referidas a los servicios de "recepción obligatoria", en las que se incluyen aquellos servicios o actividades que, prestados o realizados por una Entidad local, han de ser "soportados" necesaria y obligatoriamente por el sujeto pasivo, con independencia de su voluntad, siendo igualmente evidente que la aludida tasa no es susceptible de ser prestada o realizada por la iniciativa privada, tal como se exige en el apartado b) del precitado artículo 20.1, imposibilidad de prestación o realización por parte del sector privado que no es de orden material, sino formal, en función de que la actividad o servicio de que se trate implique una manifestación de ejercicio de la autoridad, como en este caso ocurre con la que ejercitan los entes locales en la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, con la consiguiente proyección de la misma en la fiscalidad municipal sobre la ordenación de dicho tráfico, todo ello, además, confirmado con lo establecido en la Disposición Adicional sexta de la citada Ley de Haciendas Locales, al declararse expresamente que "Los Ayuntamientos podrán establecer tasas por la realización de actuaciones singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal", tasas que, de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la misma Ley, se devengarán cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, pudiendo exigirse el depósito previo de su importe.

Los razonamientos expuestos imponen la desestimación de todos los motivos del recurso, puesto que los preceptos citados como infringidos han sido, por el contrario, correctamente tenidos en cuenta por la precisa sentencia de instancia.

La desestimación de dichos motivos impone la consecuencia forzosa de la condena en costas de la entidad recurrente, por imperativo del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.