STS, 20 de Febrero de 2009

PonenteANGEL AGUALLO AVILÉS
ECLIES:TS:2009:3051
Número de Recurso4678/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Febrero de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de febrero de dos mil nueve

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Señores al margen anotados, el presente recurso de casación núm. 4678/2006, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Alicia Martínez Villoslada, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS, contra la Sentencia de 4 de mayo de 2006, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 1796/2002, en el que se impugnaba el Acuerdo de la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Presidencia y Hacienda de la Comunidad de Madrid, de fecha 25 de julio de 2002, por el que se desestimaba la reclamación económico-administrativa interpuesta contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la liquidación realizada por la Dirección General de Protección Ciudadana, correspondiente al segundo semestre de 2001, de la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid.

Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por Letrado de su Servicio Jurídico.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Dirección General de Protección Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid remitió al Ayuntamiento de Alcobendas la liquidación correspondiente al segundo semestre del año 2001 de la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, por importe de 1.061.383,17 euros. En la referida liquidación se hacía constar que «[c]onstituye el hecho imponible de la tasa, la cobertura por la Comunidad de Madrid del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos», y que la cuota se calcula multiplicando la tarifa del año 2001 «4.100,-ptas (24´64 euros) por el número de habitantes del municipio, con un límite de 100.000 habitantes», a cuyos efectos «se tomará como referencia el número de habitantes que se recoja en los censos municipales en vigor el 1 de enero del año correspondiente». «De la cuota resultante se deducirán las compensaciones pactadas en los Convenios de Transferencias de medios personales y materiales a los que se refiere la Ley 14/94 de 28 de diciembre por la que se regulan los Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid, modificada por la Ley 19/99 de 29 de abril» (folio 67 ). La liquidación fue notificada al Ayuntamiento de Alcobendas el 10 de enero 2002.

SEGUNDO

Contra la citada liquidación, el 28 de enero de 2002, el Ayuntamiento de Alcobendas interpuso recurso de reposición fundamentado, en esencia, en las siguientes alegaciones: a) el establecimiento y regulación de la referida tasa es contrario a la normativa que, según el art. 3.1.a) de la Ley 27/1997, de 26 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPPCM), resulta aplicable a las tasas de dicha entidad toda vez que «[e]sta opción de financiación coercitiva adoptada por la Comunidad para el supuesto que nos ocupa no encaja en el concepto de tasa recogido en el art. 8 de la vigente Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid y 26 de la Ley General Tributaria, porque en ambas disposiciones se exige que, la contraprestación en la que consiste la tasa, lo sea por " la prestación de servicios públicos" o la realización de actividades» (folio 71); b) esos servicios «deben estar dirigidos a los administrados, en cuya categoría no entran las administraciones locales», sin que, por otro lado, en los Ayuntamientos concurran «los requisitos exigidos por la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid y la Ley General Tributaria, para ser sujetos pasivos de la tasa, al no poder disociar la cobertura del servicio de la propia prestación del mismo, los únicos posibles beneficiarios o afectados por la cobertura serían los destinatarios finales del servicio» (folios 71-72); c) se ha incumplido la obligación recogida en el art. 211 de la citada Ley de Tasas y Precios Públicos al no haberse realizado, con carácter previo a la aprobación de la tasa, la Memoria económico-financiera exigida en el referido precepto, dado que, una vez aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, el 16 de noviembre de 2000, el Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas, el Director General de Protección Ciudadana, con fecha 20 de noviembre de 2002, emitió informe titulado "Memoria Económica relativa al cálculo de la tarifa correspondiente a la tasa por el establecimiento del servicio contra incendios", incumpliendo la citada disposición y la doctrina recogida en la Sentencia de este Tribunal de 6 de marzo de 1999, que establece que el estudio económico-financiero no es un mero requisito formal sino un instrumento de principal importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria; d) se ha vulnerado el principio de equivalencia impuesto por la propia naturaleza de la tasa y recogido en el art. 91 de la Ley de Tasas y Precios Públicos al desprenderse de la Memoria económica que «los ingresos previstos a obtener de la tasa de cobertura son superiores a los costes reales del mismo» (folio 74); y, d) se ha infringido el art. 31.1 CE al no determinarse la base imponible en función del beneficio derivado de la prestación del servicio sino por el número de habitantes de la población, por lo que el «importe de la tarifa no es indicativo del nivel de riesgo a cubrir por el servicio de extinción de incendios», generando, además, desigualdad respecto de aquellos municipios de más de 100.000 habitantes, que resultarían beneficiados al pagar una cuota inferior a aquellos con población inferior a la indicada (folio 75).

El 5 de febrero de 2002, el Director General de Protección Ciudadana dictó resolución núm. 700/2002 desestimando el recurso interpuesto y denegando la suspensión de la ejecución del acto recurrido. En dicha resolución se señala que «[l]os motivos de impugnación del recurso en modo alguno combaten la adecuación del acto impugnado a la Ley, limitándose a establecer una serie de razones por la que la ley aplicada no es compatible con nuestro marco constitucional», es decir, «no se recurre la aplicación de la Ley a un supuesto concreto, sino la existencia de la Ley misma, lo que evidentemente no es materia que pueda ser enjuiciada en un recurso administrativo»; «[l]a Administración -se dice- actúa con sometimiento pleno a la ley (art. 103.1 de la CE), sin que por tanto sea posible que desconozca, limite o inaplique la ley en sus actuaciones (entre muchas otras STC 61/1984, de 16 de mayo ), máxime cuando en nuestro sistema constitucional el monopolio de la anulación de las leyes por motivos de constitucionalidad lo tiene el Tribunal Constitucional» (FD Segundo).

TERCERO

Contra la anterior resolución, el 27 de febrero de 2002, el Ayuntamiento de Alcobendas interpuso reclamación económico-administrativa (núm. 36/2002), formulando alegaciones en escrito presentado el 7 de mayo de 2002, en el que reitera las expuestas en el recurso de reposición, y solicita la anulación de la liquidación impugnada y la suspensión automática de la ejecución de la liquidación, sin aportación de garantía.

La Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Presidencia y Hacienda de la Comunidad de Madrid, en Acuerdo de fecha 21 de marzo de 2002, inadmitió a trámite la solicitud de suspensión, y en Acuerdo de 25 de julio de 2002 desestimó la reclamación efectuada, confirmando en su totalidad el acto administrativo impugnado al entender, por un lado, que todas las alegaciones formuladas por el reclamante «van dirigidas a declarar la inconstitucionalidad de la norma que creó la tasa, siendo conveniente recordar aquí que la competencia exclusiva para conocer del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley corresponde al Tribunal Constitucional, como se desprende del artículo 161.1.a) de la Constitución Española», correspondiéndole, así mismo, tal como dispone el art. 153 a), «el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en lo relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con rango de ley»; y, por otro, que «igualmente por mandato constitucional (artículo 103.1 ), la Administración está obligada a cumplir lo dispuesto en las leyes, y en el presente caso, aplicar lo dispuesto en la Ley 27/1997, de 26 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid, en su redacción de la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, así como la Ley 14/1994, de 28 de diciembre, reguladora de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid» (FD Cuarto).

CUARTO

Contra el Acuerdo de 25 de julio de 2002, desestimatorio de la reclamación económico-administrativa, la representación procesal del Consistorio interpuso recurso contencioso-administrativo (rec. núm. 1796/2002), formalizando la demanda, tras varios requerimientos a la Administración recurrida para que completase el expediente administrativo -en concreto, para que aportase la documentación que integraba el expediente tramitado para el establecimiento y aprobación de la Tasa de referencia-, mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2004. En el mismo, la parte recurrente con carácter previo, deja constancia «de la situación de indefensión en que [se] encuentra por cuanto que la Administración no ha atendido los sucesivos requerimientos acordados por la Sala en orden a completar el expediente administrativo» que tenía como fin «comprobar el cumplimiento de los trámites legales» durante la tramitación de la disposición general en que descansa la liquidación (págs. 3-4 ). A continuación, para fundamentar la petición de nulidad de la liquidación practicada, vuelve a reiterar los mismos argumentos ya expuestos en vía administrativa, añadiendo un motivo nuevo de impugnación que sostiene su pretensión de que se «proceda a plantear una cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 4.Once y 9 de la Ley 18/2000, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, por violación tanto de los arts. 31.1, 137 y 142 CE como de los arts. 36.2 y 57 de la Ley 7/1985 » en base a «los motivos de inconstitucionalidad en que, a [su] juicio, incurre la reiterada Ley 18/2000 », en concreto, por violación: a) del principio de determinación de la cuantía de la tasa en función de la capacidad económica del sujeto pasivo obligado al pago del tributo; b) del principio de autonomía local pues, «siendo el servicio de prevención y extinción de incendios de competencia de los municipios», «las medidas que arbitraria y unilateralmente se introducen por la Ley 18/2000 (arts. 4 y 9 ) socavan» este principio al establecer una regulación del servicio e implantar obligatoriamente una tasa sin contar con la más mínima participación de los municipios; c) del principio de autonomía financiera, debido a que «el pago del tributo que nos ocupa minora de modo irreversible las disposiciones de tesorería del municipio [...] toda vez que el importe al que asciende la liquidación -una vez satisfecha- no es susceptible de recuperación (reclamando su pago a los auténticos beneficiarios del servicio mediante el establecimiento de una tasa municipal), ya que el municipio no presta efectivamente el servicio»; y, d) del principio de cooperación que «deberá presidir necesariamente las relaciones entre Comunidad Autónoma y municipios» (págs. 25-30). El Ayuntamiento concluía su escrito solicitando el recibimiento del pleito a prueba con el fin de acreditar «que es inadecuado utilizar como único módulo de reparto el número de habitantes de cada población; que el incremento de población desde 100.000 hasta 299.000 habitantes requiere un mayor número de efectivos -materiales y personales- para la adecuada prestación del servicio; así como también para acreditar los fuertes incrementos de población flotante en determinados municipios y los gastos del coste del servicio en distintos municipios». Además aportaba como documento 2 de su demanda dictamen técnico en relación con la Memoria económica elaborada para calcular la tarifa de la tasa del servicio contra incendios, emitido por el Doctor Ingeniero Industrial, D. Felix, en el que concluye que «la fórmula aplicada por la Comunidad de Madrid, consistente en repartir el coste del servicio entre los municipios en razón exclusivamente al número de habitantes, resulta totalmente inadecuada, por cuanto deja al margen y sin ponderar otros parámetros de siniestralidad de gran importancia» (págs. 32-33).

La Letrada de la Comunidad de Madrid, en escrito presentado el 2 de diciembre de 2004, se opuso a la demanda en base a las siguientes alegaciones: 1) la existencia de desviación procesal ya que «no se está impugnando el acto concreto de liquidación de la tasa por el servicio de cobertura de prevención y extinción de incendios y salvamentos correspondiente al primer (sic) semestre de 2001, sino se discute la ley 18/2007, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid»; 2 ) que aunque la competencia de ese servicio le corresponde, en virtud de los arts. 25 y 26 de L.B.R.L., al municipio, salvo que obtuviese dispensa de la Comunidad de Madrid al resultarle difícil o imposible su cumplimiento, al tratarse de un servicio público esencial, «la Comunidad de Madrid, partiendo de la concepción de universalización del servicio, debe asegurar una prestación correcta» del mismo «en toda la Región, tanto en los Municipios que no tienen obligación de prestar el servicio, como -en aquellos a los que sí alcanza legalmente tal obligación-» pero que «no han asumido esta competencia y, en consecuencia, el servicio debe ser prestado por la Comunidad de Madrid»; y, 3) que la tasa discutida tiene como hecho imponible la cobertura de un servicio que deben prestar, según el art. 26 de la L.B.R.L., los municipios, y cuando aquellos no hubieren solicitado su dispensa, la prestación del mismo « afecta y beneficia de modo particular a dicho Ayuntamiento, que no realiza un servicio al que por ley esta obligado, con el ahorro de gasto que eso conlleva», por lo que «es lógico que en la determinación de la cuantía de la tasa se tenga en cuenta el número de habitantes del municipio al que deba prestarse el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, toda vez que, en función del número de habitantes principalmente, se organiza la prestación del Servicio».

Una vez practicada la prueba admitida a las partes y presentados los escritos de conclusiones, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 4 de mayo de 2006, dictó Sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consistorio. En particular, en cuanto a la alegada indefensión por no haberse completado el expediente en los términos solicitados por la recurrente, la Sala concluye que «no cabe entender que se haya producido indefensión [...], ya que sobre tener que ser la indefensión alegada imputable al Tribunal (lo que no es posible al no tratarse de un acto de él dependiente y visto que requirió el complemento del expediente tal y como se solicitaba en cada momento), lo cierto es que lo que se pretendía acreditar era que la Memoria económico-financiera se elaboró después de haberse aprobado el Proyecto de Ley en cuestión, y el recurrente, al exponer en su demanda las razones por las que entiende que la Ley 18/2000, en la que terminó el proyecto referido, es inconstitucional, ha mantenido sin dificultad tal alegación» (FD Primero).

Seguidamente, tras rechazar, en el fundamento de derecho Segundo, la existencia de desviación procesal alegada por la Comunidad de Madrid, pasa a analizar los posibles motivos que se alegan para que la Sala plantee una cuestión de inconstitucionalidad. Para ello, recuerda que, como señala la Exposición de Motivos de la Ley 14/1994, dicha norma parte de que, en virtud de la disposición transitoria cuarta, apartado 2, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, ésta «asumió todas las competencias, medios y recursos que legalmente correspondían a la Diputación Provincial y, en particular, en materia de prevención y extinción de incendios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local, el aseguramiento de la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal y la prestación de los servicios de carácter supramunicipal, garantizando así los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales». El «eje que estructura el sistema -señala la Sala- se recoge» en el art. 2 de la citada Ley 14/1994, que establece un «esquema» que se corresponde con el establecido en el art. 26 LBRL, estableciendo el art. 31 de la citada Ley autonómica, en su redacción dada por la Ley 18/2000, el «régimen jurídico de la dispensa citada» en su art. 2, «el procedimiento de su obtención, los plazos y sus efectos». La regulación que contiene este art. 31 -señala el Tribunal- «permite sentar las bases para resolver el problema planteado y facilitar el juicio de contraste entre la norma cuestionada y la Constitución, ofreciendo elementos que permiten la comprensión de la tasa cuestionada». La Ley 14/1994 «se justifica plenamente en la universalización del servicio, de cuya necesidad y utilidad no se puede dudar». «Los esquemas de actuación e intervención de la Comunidad de Madrid se estructuran sobre puntos de apoyo perfectamente lógicos: el servicio se prestará siempre, ya por ella misma a los municipios de menos de 20.000 habitantes, así como a los municipios de más de 20.000 habitantes que soliciten la dispensa regulada» tanto en el art. 31 de la Ley autonómica como en el art. 26 de la LBRL, «y a los municipios de más de 20.000 habitantes [...] en tanto no manifiesten su voluntad de hacerse cargo del mismo, debiendo en este caso acreditar los medios, forma y plazo a partir del cual asumirá el citado servicio, ya por los municipios que superen esa población y tengan medios suficientes». De tales preceptos «se deduce que el servicio se presta por la Comunidad para evitar "vacios" que a toda colectividad perjudican, pero que los municipios que superen los 20.000 habitantes pueden atender por sí mismos el servicio, siempre que acrediten medios, forma y plazo a partir del cual» los asumirán. «En suma, no se invade -dice la Sentencia- la competencia municipal ni se crea un sujeto pasivo irreal de la tasa, pues basta que el municipio de más de 20.000 habitantes manifieste su decisión y voluntad de hacerse cargo del servicio y acreditar que dispone de los medios adecuados para atenderlo, para que deje de estar sujeto a la tasa en cuestión» (FD Tercero).

En el siguiente fundamento examina los diferentes motivos que se alegan para que la Sala plantee una cuestión de inconstitucionalidad. A este respecto, en primer lugar, la Sala no «aprecia que la tasa pueda vulnerar el principio de igualdad o progresividad regulados en el art. 31.1 CE ». El principio de capacidad económica no resultaría lesionado porque «en la determinación de la tasa se ha tenido en cuenta el número de habitantes de los municipios obligados a su pago y no su capacidad económica», porque «la capacidad económica no puede ser un criterio determinante a la hora de establecer una tasa por un servicio como el de prevención y extinción de incendios donde lo determinante, más que la capacidad económica del sujeto pasivo, va a ser el número de habitantes del municipio que se ve beneficiado por dicho servicio puesto en relación con el costo del mismo». Claro está -señala la Sala- que pueden «añadirse otros criterios, tal como sostiene el recurrente, pero el legislador es libre de considerar y atender al que valore como más adecuado, y desde luego el volumen de población no puede ser entendido como irrazonable y tampoco del dictamen que se aporta se deduce diferencia de coste en razón de uno u otros criterios». La Sala «considera que no es suficiente con ofrecer la posibilidad de que se atienda a criterios más detallados y complementarios»; para «sostener una consecuencia tan importante y grave como tachar a una Ley de incurrir en posible inconstitucionalidad», se exige «algo mucho más definitivo y rotundo, esto es, la prueba clara y contundente de que el criterio recogido por el legislador es arbitrario o caprichoso al tener consecuencias insostenibles en términos económicos y tributarios». En suma, «al no cuantificar esos extremos el dictamen aportado debe entenderse que no se ha probado que el criterio de la Ley al elegir el del número de habitantes incurra en esos defectos» (FD Cuarto ).

Por otro lado -señala la Sala-, en «la memoria económico financiera que justifica el establecimiento de la tasa que nos ocupa se calculan los costes en función del porcentaje que se otorga a cada Ayuntamiento según cuente con menos o más de 20.000 habitantes, llegándose a un coste de 4.101 pesetas por habitante, estableciéndose un límite para la tasa de 100.000 habitantes " habida cuenta que las dotaciones humanas y materiales no se incrementan sustancialmente a partir de ese número de habitantes manteniéndose la prestación del servicio con iguales dotaciones "» (FD Cuarto; énfasis en el original). «Esta Memoria -se puntualiza- consta en el complemento de expediente y es de fecha 20 de noviembre de 2000, por lo tanto anterior a la fecha de publicación de la norma legal, por lo que cabe deducir que formó parte de la documentación que hubo de tener en consideración la Asamblea de la Comunidad de Madrid a la hora de aprobar la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, en la [que] se crea la tasa en cuestión, precisamente en la cuantía que se recoge en la referida Memoria» (FD Cuarto).

En el mismo sentido, después de recordar cómo ha venido recogiendo nuestro ordenamiento la aplicación del principio de capacidad económica en relación con las tasas, la Sala, pese a reconocer el «debido acatamiento del mandato constitucional, que impone la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica» (art. 31.1 CE ), señala que «hay tasas concretas en que tal principio de capacidad económica es de muy difícil o de imposible aplicación», razón por la cual la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, «ha atenuado la vigencia de este principio», al disponer en su art. 8 que «en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas», lo que precisamente sucedería en este caso, «de ahí que dicho principio no pueda predicarse de la tasa que nos ocupa» (FD Cuarto).

En cuanto al principio de progresividad, «predicable en todo caso de los impuestos pero no de las tasas», entiende la Sala que «tampoco puede verse afectado por el hecho de que se haya determinado que la tasa será la misma par todos los municipios de más de 100.000 habitantes ya que las razones que lo justifican son las que constan en la Memoria económico-financiera: " habida cuenta que las dotaciones humanas y materiales no se incrementan sustancialmente a partir de ese número de habitantes manteniéndose la prestación del servicio con iguales dotaciones "». «Precisamente -se afirma en la Sentencia-, si se hubiera incrementado a partir de 100.000 habitantes, dado que el costo del servicio habría sido el mismo, es cuando la tasa hubiese podido ser ilegal» (FD Cuarto; énfasis en el original).

Tampoco aprecia la Sala que con el establecimiento de la tasa se hayan vulnerado «los artículos 137, 140 y 133 CE ya que el sujeto pasivo de la tasa es el Ayuntamiento al que beneficia el servicio público que se va a prestar, con independencia de que, evidentemente, en un servicio de las características de la prevención y extinción de incendios la colectividad y los intereses de todos los ciudadanos se vean satisfechos con la actuación administrativa». Resulta claro -afirma la Sentencia- que los arts. 25.2.c) y 26 c), ambos de la LBRL, «determinan la competencia de los municipios para la prevención y extinción de incendios», si bien se establece en el art. 26.2 «que los municipios de más de 20.000 habitantes podrán solicitar de la Comunidad Autónoma la dispensa de la obligación de prestar ese servicio cuando les resulte imposible o de muy difícil cumplimiento», y según «consta en la Memoria económico financiera, los únicos Ayuntamientos que tienen su propio servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos son el de Madrid, Alcorcón, Fuenlabrada, Leganés, Móstoles y Torrejón de Ardoz». Por otro lado -se añade-, «al haber adquirido la Comunidad de Madrid las competencias de la extinta Diputación Provincial por la Disposición Transitoria Cuarta apartado 2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ha asumido todas las competencias que antes tenían las citadas Diputaciones Provinciales en la Ley de Bases de Régimen Local» (FD Cuarto ).

Señalado lo anterior, entiende la Sala que «si el hecho imponible de la tasa lo constituye la prestación de servicios públicos o la realización de actividades por parte de la Comunidad de Madrid en régimen de derecho público que afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, es evidente que en este caso concurre el presente supuesto y que el sujeto pasivo no puede ser otro que el municipio afectado». Además -continua- «[e]l Ayuntamiento afectado podría haber celebrado con la Comunidad de Madrid un convenio para la prestación y pago del servicio que nos ocupa, circunstancia perfectamente contemplada en la Ley 14/1994 », «lo que lleva al Tribunal a entender que no se produce lesión del principio de cooperación, ya que el sistema ha de ser analizado en su conjunto, no sólo desde el punto de vista de la Ley de Tasas y Precios Públicos. Así pues, al no constar este Convenio ni que el Ayuntamiento recurrente haya asumido directamente la prestación del servicio, la Sala no encuentra impedimento en que la Comunidad de Madrid efectúe el cobro del servicio mediante la imposición de una tasa y ello, aunque el servicio sea competencia del Ayuntamiento y la cesión de la gestión no tenga porqué implicar cesión de la titularidad conforme a lo señalado en el art. 15.4 de la Ley 30/92» (FD Cuarto ).

Todas las razones expuestas, «llevan a la Sala a entender que no procede el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad alguna» (FD Cuarto).

A continuación, la Sala procede a examinar los distintos motivos de impugnación de la liquidación girada al Ayuntamiento recurrente. Y, sobre este particular, comienza señalando que una vez que se ha concluido la validez constitucional de la Ley 18/2000, «la decisión que debe recaer sobre la liquidación impugnada también debe ser desestimatoria». La tasa cuestionada - afirma- «ha sido establecida por una Ley de la Comunidad de Madrid», lo que impide al órgano judicial «anular la liquidación por haberse dictado ésta, a juicio del Ayuntamiento recurrente, al amparo de una norma inconstitucional, ya que ello sería contrario a lo establecido en el art. 163 CE » (se cita la STC 58/2004 ). En suma, una vez que el Tribunal «ha entendido que no existen motivos para plantear cuestión de inconstitucionalidad de la tan citada Ley 18/2000 », «debe proceder a su plena y completa aplicación, si que pueda anular la liquidación que a su exclusivo amparo se ha dictado y cuyas tachas de nulidad son las mismas que las hechas valer respecto de la validez constitucional de la Ley» (FD Quinto )

No obstante lo anterior, la Sala examina brevemente las alegaciones referidas a la nulidad de la tasa «en lo que no se puedan entender embebidas en los motivos de inconstitucionalidad alegados». Y, en este sentido, en cuanto a la «efectividad del servicio», señala el Tribunal de instancia que «existe, frente a lo que cree el recurrente una efectividad del servicio, consistente en la sustitución de la actuación municipal en la actividad de prevención, extinción de incendios y salvamento, que por aplicación de la Ley de Bases de Régimen Local le corresponde, debiéndose tener en cuenta que si el Ayuntamiento decide asumir la prestación directa de este servicio, acreditando que dispone de medios suficientes y adecuados, deja de estar sujeto a la tasa, pero debe asumir el coste del establecimiento y gestión del servicio, que es por tanto lo que ahora se ahorra. En conclusión, el servicio se presta de manera efectiva al Ayuntamiento» (FD Quinto).

En cuanto a la alegación de que «la liquidación impugnada no constituye contraprestación de un beneficio particular, sino que lo que se satisface es un interés propio de la colectividad», entiende la Sala que «vale lo dicho antes, ya que si se pretende trasladar al directamente favorecido» por «la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, resultaría que el Ayuntamiento recurrente, pese a ser el obligado legal a prestar ese servicio, ni lo hace directamente n[i] cubre su coste» (FD Quinto).

Respecto a la afirmación de que la cuantía de la liquidación «da la espalda a los principios de beneficio obtenido y de capacidad económica y autonomía de los entes locales, sobre la base de entender que tomar [como] único criterio el número de habitantes vulnera los referidos principios», la Sala se remite a lo dicho en el fundamento de derecho Cuarto. Y por lo que se refiere a la denuncia de que en la liquidación «no se practica deducción alguna pese a haber cedido a la Comunidad de Madrid un terreno de 3.324 m² para la construcción del parque de bomberos, a diferenta de lo que se ha hecho con los municipios de Getafe y Pozuelo de Alarcón», el Tribunal «considera que se trata de una cuestión extraña al litigio, ya que el efecto de las aportaciones municipales sobre esta tasa debe ser el que se recoja en el convenio que para estas materias se recoge en la Ley 14/1994 », «sin perjuicio del Ayuntamiento recurrente de hacer valer su derecho ante la Comunidad de Madrid por los cauces correspondientes, pero sin que pueda tal hecho ser aducido como causa de una liquidación tributaria» (FD Quinto).

Y, para finalizar, en cuanto a los alegados vicios invalidantes de la Memoria económico-financiera, la Sala se remite a lo expuesto en el fundamento de derecho Cuarto, añadiendo que, aunque «para determinar el coste real del servicio es preciso acudir a la Memoria económico-financiera que debe concretar los costes del servicio y que se exige en el art. 12.1» de la LTPPCM, «cabe el control de la existencia de la memoria económico financiera a efectos de establecer si se ha cumplido el principio de equivalencia en el supuesto de que la tasa haya sido establecida por una Ordenanza, pero no en el caso de que haya sido una norma con rango de ley la que la establezca, más en un caso como el enjuiciado en que el servicio debe prestarse de manera universal y generalizada y en el que la Comunidad de Madrid y municipios actúan de manera complementaria: ya prestando el servicio, ya soportando su coste» (FD Quinto).

QUINTO

Contra la citada Sentencia de 4 de mayo de 2006 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, mediante escrito presentado el 23 de junio de 2006, preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 8 de septiembre de 2006, en el que en el que señala que la citada resolución judicial incurría en infracciones tipificadas en el art. 88.1 LJCA como motivo de casación, y concretamente, en los motivos que enumeran las letras c) y d) del apartado 1 de dicho precepto.

Como primer motivo casacional, al amparo del art. 88.1.c) LJCA, se alega la vulneración del art. 33.1 LJCA, por haber incurrido la Sentencia impugnada en el vicio de incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre las siguientes alegaciones: a) en primer lugar, que «los municipios de Boadilla del Monte y Galapagar rebasaban cada uno los 20.000 habitantes de población» y «sin embargo tal circunstancia no había sido tomada en consideración al momento de determinar la tarifa», error que pondría «en evidencia la incorrecta cuantificación de la tarifa y la consiguiente nulidad de la liquidación girada» al Ayuntamiento recurrente; en segundo lugar, las alegaciones «formuladas en los apartados 2.2 - 2.3 -2.4 y 2.5.4 del fundamento de derecho segundo del escrito de demanda», que «no son objeto de consideración alguna por» el Tribunal Superior de Justicia de Madrid; c) y, finalmente, las alegaciones contenidas «en la conclusión segunda, apartado c)» del escrito de conclusiones de 20 de septiembre de 2005 (págs. 3 y 4).

Al amparo del art. 88.1.c) LCA se denuncia la infracción de «actos y garantías procesales, originando indefensión», al no haberse completado el expediente administrativo. Sobre este particular, se señala lo siguiente: a) que el Ayuntamiento demandante solicitó por dos veces que se completase el expediente administrativo «con toda la documentación habida con motivo de la elaboración de la norma en que descansa la liquidación impugnada», ante el «convencimiento de que no se había dado cumplimiento a los trámites preceptivos establecidos al respecto»; b) que aunque el Tribunal «requirió por dos veces a la Administración demandada a que completase el expediente», ésta no lo hizo, razón por la cual el Ayuntamiento de Alcobendas decidió formalizar la demanda ya que en una ocasión anterior el Tribunal Superior de Justicia de Madrid «nada hizo para vencer la resistencia de la entidad demandada»; c) que al no completarse el expediente administrativo, dicho Ayuntamiento «no pudo acreditar las irregularidades cometidas en la tramitación de la norma que da cobertura a la liquidación impugnada, privándole así de un sustancial medio de prueba y ocasionándole indefensión» imputable al Tribunal; d) que, aunque la Sentencia impugnada señala que «lo que se pretendía acreditar era que la Memoria económico-financiera se elaboró después de haberse aprobado el Proyecto de Ley en cuestión, y el recurrente al exponer en su demanda las razones por las que entiende que la Ley 18/2000, en la que terminó el proyecto referido, es inconstitucional, ha mantenido sin dificultad tal alegación», lo que en realidad se pretendía acreditar era que «la reiterada Memoria no formaba parte -como es obligatorio- de la propuesta elaborada por la Consejería competente para el establecimiento de la tasa que nos ocupa», infringiendo así lo establecido en el art. 12 de la LTPPCM (págs. 4 a 6 ).

En fin, aunque sin imputarle directamente vulneración alguna, la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas pone de manifiesto que la Sentencia impugnada le «atribuye manifestaciones» que no ha realizado («invocación de los arts. 140 y 133 CE », «alegación de inconstitucionalidad» por «razón del criterio utilizado para el reparto del coste del servicio, por ausencia de prestación del servicio y por atribución de la condición de sujeto pasivo») y deja «sin contestar» algunos de los vicios de inconstitucionalidad que se oponían frente a la Ley 18/2000 de la Comunidad de Madrid, «tales como vulneración de los principios de autonomía local y financiera» (arts. 137 y 142 CE ). Además, denuncia que no es del Ayuntamiento recurrente el razonamiento «de que si es acorde con la Constitución la Ley 18/2000, deben decaer los argumentos que se esgrimen frente a la liquidación practicada de acuerdo con aquélla», argumento que, por lo demás, sería «de todo punto rechazable ya que una Ley puede ser constitucional, pero la liquidación que a su amparo se realiza puede ser contraria a derecho» (pág. 6 ).

Ya al amparo del art. 88.1.d) LJCA se invoca en primer lugar la infracción del art. 48, apartados 7 y 10, LJCA, porque, «desatendidos los reiterados requerimientos de que se completase el expediente, ninguna multa coercitiva se impuso al responsable de tales incumplimientos, ni tampoco se dio traslado de tal hecho al Ministerio Fiscal», siendo así que dicho incumplimiento determinó que el Ayuntamiento de Alcobendas «no pudiera acreditar las irregularidades cometidas en la elaboración de la Ley que da cobertura a la liquidación impugnada» (pág. 7 ).

A continuación, la Corporación demandante denuncia la infracción de los arts. 26 de la Ley 230/1963 (L.G.T.) y 7 de la LOFCA, que se habría producido porque la liquidación de la tasa por el servicio de prevención y extinción de incendios le ha sido girada al Municipio demandante «al comienzo del semestre sin tener en cuenta la efectiva prestación de servicio alguno en orden a la extinción de algún incendio o la realización de salvamento alguno en concreto», faltando, por tanto, «el presupuesto de hecho - prestación del servicio- exigido para la configuración del hecho imponible del tributo» (pág. 7). La "cobertura" del servicio -se afirma-, esto es, su mero establecimiento, como habría mantenido este Tribunal en Sentencias de 4 de octubre de 1983 y 7 de junio de 1997, «no implica la realización del hecho imponible previsto en la Ley, por lo que resulta improcedente girar liquidación de la tasa por la mera existencia o establecimiento del servicio» (pág. 8). La Sentencia impugnada considera que existe una efectividad del servicio, consistente en la sustitución de la actuación municipal en la actividad de prevención, extinción de incendios y salvamento. Sin embargo, además de que la tasa se exigió «por el mero establecimiento del servicio», sustituir es «poner una persona o cosa en lugar de otra», por lo que «la relación Comunidad/Municipio es la propia de la ejecución subsidiaria», lo que «debe determinar lógicamente el resarcimiento del gasto que ello pueda suponer para la Comunidad»; y, el Municipio recurrente «nunca se ha negado al pago del mencionado gasto por tal ejecución subsidiaria», lo que rebate es «la figura tributaria -tasa- utilizada para tal fin, ya que no responde a la auténtica relación habida entre ambos entes administrativos e imposibilita además la posterior repercusión del coste habido a los auténticos beneficiarios: los vecinos del municipio» (pág. 9).

Además, se denuncia la vulneración de los arts. 7 LOFCA, 26 LGT y 8 Ley 27/1997 porque cuando «el beneficio no es individualizado sino que participa de él la colectividad» no cabe utilizar la tasa «para allegar los ingresos necesarios para cubrir el coste del servicio» (págs. 9-10), y no cabría duda alguna de que el beneficiario del servicio de prevención, extinción de incendios y salvamentos «es la colectividad de ciudadanos de todos los municipios» que integran la Comunidad de Madrid. La tasa girada al Ayuntamiento de Alcobendas, pues, «no constituye contraprestación de un beneficio particular, sino que lo que satisface es un interés propio de la colectividad», por lo que resulta improcedente (pág. 10). Así lo reconocería la propia Sentencia impugnada cuando señala que el servicio se presta por la Comunidad para evitar "vacíos" que a toda la colectividad perjudican, y que va a ser el número de habitantes del municipio que se ve beneficiado por dicho servicio. En fin, «[da]do que el beneficiario el servicio es la colectividad», forzoso es concluir que al Municipio recurrente «no puede atribuírsele la condición de sujeto pasivo, como contribuyente, del tributo que nos ocupa», sino que lo procedente hubiera sido «asignar al municipio la condición de sujeto pasivo sustituto del contribuyente, lo que hubiera permitido la repercusión a los auténticos beneficiarios del servicio», «a los propietarios de los inmuebles y a las Compañías Aseguradoras, evitando así el quebranto del principio de autonomía financiera» (págs. 11 y 12).

Seguidamente, pone de manifiesto la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas que, en la medida en que, conforme a la Memoria económico-financiera, la tarifa de la tasa «ha sido establecida como resultado de dividir el coste del servicio por el número de habitantes de aquellos municipios que cuentan con más de 20.000 habitantes y no han asumido el servicio», es «evidente que cuanto mayor sea el número de habitantes a computar en el divisor, la cuantía de la tarifa sería menor y, por consecuencia, la cuota de la liquidación a satisfacer» por dicho Ayuntamiento sería igualmente más reducida. Y resultaría que «en el número de habitantes del divisor no se han incluido los que corresponden a los Ayuntamientos de Boadilla del Monte y Galapagar, municipios que en el año 2.000 rebasaban los 20.000 habitantes de población», según consta en un certificado del INE aportado, «y no habían asumido el servicio», por lo que la cuantía de la tarifa es incorrecta y, por ende, la cuota de la liquidación practicada a la Corporación demandante, aspecto sobre el que habría guardado silencio -incurriendo en incongruencia- la Sentencia impugnada (págs. 12 y 13).

Por otro lado, también se denuncia que «de la cuota liquidada a los municipios de Getafe y Pozuelo de Alarcón se descuenta el importe de los medios materiales transferidos a la Comunidad», y, sin embargo, pese a que el Ayuntamiento de Alcobendas «transfirió un valioso solar a la Comunidad para la instalación del Parque de Bomberos», «ninguna deducción se practica a favor del mismo, quebrantando así el principio constitucional de igualdad ante la Ley», no siendo esta, como señala la Sentencia impugnada, una cuestión extraña al litigio (pág. 13 ).

Para la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, la Sentencia impugnada, al señalar que la Memoria económico-financiera sólo es exigible cuando la tasa viene establecida por una Ordenanza municipal, pero no cuando su establecimiento tiene lugar mediante una Ley autonómica -razón por la cual, incurriendo en incongruencia, no entra a analizar algunos de los vicios de los que dicha Memoria adolecería- infringe el mandato imperativo contenido en los arts. 20 LTPP y 12.1 de la LTPPCM, preceptos que establecen que toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa deberá incluir una Memoria económico-financiera. Sentado esto, reproduce los vicios que en el recurso contencioso-administrativo se atribuyeron a la citada Memoria, que son, en síntesis, los que a continuación se enumeran. En primer lugar, en la Memoria se cuantifica el coste del servicio «con referencia a unos capítulos del presupuesto de gastos, sin que queden especificados los conceptos que en concreto tales capítulos contemplan, lo que impide conocer la naturaleza del gasto y su relación con el servicio que da lugar a la tasa» cuestionada, y, por ende, «si es correcta la cuantificación del coste», causando indefensión. En segundo lugar, las amortizaciones «se han cifrado en la Memoria de modo "estimativo"», cuando habría que haberlo hecho «con exactitud, con referencia al valor de cada bien que se amortiza, la fecha de su adquisición, su vida útil y las amortizaciones practicadas hasta el momento». Al hacerlo «de forma globalizada y de modo estimativo» se incurre en «arbitrariedad que quebranta las más elementales reglas y principios contables» (en este sentido, se cita la Sentencia de este Tribunal de 1 de marzo de 1993 ). Además, la «falta de especificación de los elementos amortizados impide conocer si la adquisición de alguno de esos bienes ha sido sufragada mediante contribuciones especiales», supuesto en el que no cabría «computar entre los costes la amortización de tales bienes» (se cita la Sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2003 ). En tercer lugar, no hay «ninguna exclusión por razón de aquellos costes imputables a los bienes que son de la Comunidad», coste que, de este modo, viene «a recaer en los distintos municipios». Ni tampoco se excluyen los costes «de aquellos servicios que son de la exclusiva competencia de la Comunidad», como los de coordinación e inspección de los servicios municipales (art. 3.1 Ley 14/1994 ), que «no son susceptibles de ser repercutidos -vía tasa- a los municipios, ya que es obligado su abono por la propia Comunidad de Madrid». En cuarto lugar y último lugar, se denuncia que la Memoria económico-financiera «está huérfana de toda justificación acerca del módulo o criterio seguido para la fijación de la cuantía de la tasa» (págs. 13 a 16).

Expuesto lo anterior, pone de relieve la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas que aunque la Sentencia recurrida «sí se ha ocupado de rebatir algún otro argumento» que se opuso a la Memoria, «especialmente el relativo al criterio de reparto del coste del servicio en función del número de habitantes de cada municipio», lo ha hecho «con razonamientos equivocados». El primer error consistiría en afirmar que «al atacar el mencionado criterio de reparto se estaba tachando de inconstitucional a la Ley y para ello» hubiera «sido preciso -elevando así el listón- un dictamen más contundente que el aportado» por el Ayuntamiento recurrente; y es que el dictamen aportado y las alegaciones efectuadas «iban dirigidas a analizar en su caso y rebatir única y exclusivamente el criterio de reparto del coste del servicio utilizado en la Memoria económico- financiera, sin que a lo largo de todo el proceso fueran utilizadas para tachar de inconstitucional a la Ley 18/2000». La segunda equivocación consistiría en «tomar partido por el criterio seguido por la Memoria (número de habitantes), sin que en la misma se encuentre la más mínima justificación o explicación de la solvencia de dicho criterio», pese a que así lo exigiría la Sentencia de este Tribunal de 8 de marzo de 2002. Frente a ello, se presentó un dictamen que demostraría que dicho criterio es «totalmente inadecuado» para «repartir el coste el servicio», al haberse dejado de ponderar circunstancias como «la población flotante, el número y naturaleza de las industrias establecidas, la masa forestal y vegetal, la potencialidad de accidentes, así como la siniestralidad real producida», el «valor catastral de cada inmueble», el «tipo de vivienda» unifamiliar o colectiva y la altura de las mismas, la «actividad económica que se ejerce en cada uno de los centros industriales y comerciales establecidos en el municipio», la «extensión y características de las zonas rústicas y forestales», el «beneficio particular que el servicio reporta a las compañías aseguradoras», etc. (págs. 17 a 19).

Para la representación del Ayuntamiento de Alcobendas, es «irracional» el «punto de la Memoria en el que se afirma que las dotaciones materiales y personales no se incrementan en los municipios que superan los 100.000 habitantes y no alcanzan los 300.000, manteniéndose la prestación del servicio con iguales condiciones». Tal afirmación -se dice- «está carente de la más mínima justificación y en la sentencia es aceptada como dogma de fe», cuando lo cierto es que «resulta totalmente irreal y por ello rechazable», y nadie «la admitiría sin que viniera acompañada de un dictamen técnico que la avalase» (pág. 19).

El Ayuntamiento de Alcobendas también atribuye a la Memoria económico-financiera que justifica la cuantía de la tasa cuestionada la vulneración de los arts. 20.1 LTPPP y 12 de la LTPPCM, que establecerían «la obligación de que la reiterada Memoria forme parte de los antecedentes y estudios previos al momento en que se proponga el establecimiento de una nueva tasa». A este respecto, se reputa errónea «la afirmación que se hace en la sentencia recurrida» cuando «da por válido su momento de elaboración (20 de noviembre de 2000 ) por la única razón de ser de fecha anterior a su aprobación por la Asamblea de la Comunidad de Madrid», porque lo que dichos preceptos exigen «es que la Memoria esté elaborada ya en el mismo momento en que se proponga el establecimiento de una nueva tasa» y no -como entiende el Tribunal- «al tiempo de ser sometida para su aprobación a la Asamblea correspondiente». De este modo, como consta «que el Proyecto de Ley fue aprobado por el Consejo de Gobierno el día 16-11-2000, y como quiera que la Memoria económico-financiera es de fecha 20-11- 2000», resultaría «evidente que la reiterada Memoria se redactó tardíamente, con infracción por ello de los preceptos antes citados». Es más, antes de ser aprobado el Proyecto de Ley por el Director General de Protección Ciudadana fue sometido al dictamen del Pleno del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid, que en Informe 18/2000 reiteró la «necesidad de que toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa deberá incluir una Memoria económico-financiera», lo que revelaría «que la Memoria no había sido formulada al tiempo de proponerse por la Consejería competente el establecimiento de la nueva tasa» (págs. 19 a 21).

A continuación la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas denuncia que la tasa cuestionada ha vulnerado el principio de capacidad económica y, por ende, de los arts. 31.1 CE, 3.1 LGT y 24.4 LRHL, así como la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (se citan las Sentencias de 8 de marzo de 2002 y de 11 de julio de 2003 ). En este punto, pone de manifiesto que para medir la capacidad económica de los sujetos pasivos, «existen elementos objetivos perfectamente cuantificables», como «por ejemplo los establecidos» a efectos de participación en tributos del Estado o para la distribución de fondos de compensación territorial», por lo que -se dice- no alcanza «a comprender que no se haya hecho uso de tales parámetros, y prescindiendo de su diferente capacidad económica se trate por igual a municipios como Pozuelo de Alarcón y Parla», infringiéndose, de este modo, el art. 31.1 CE. Además, la Corporación demandante tacha de «indignante» que aunque la Sentencia impugnada «afirma seguir la doctrina sentada por el Tribunal Supremo» en la Sentencia de 20 de febrero de 1998, «lo cierto es que la conclusión a la que llega -no aplicación del principio de capacidad económica- es diametralmente opuesta a la que llega» dicha resolución, «que sí admite la aplicación del principio de capacidad económica» (págs. 21 a 23).

También considera la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas que la Ley 18/2000 -y, por ende, la Sentencia impugnada- vulnera «los principios de autonomía local y cooperación» recogidos en el art. 137 CE y los arts. 2.1, 36.2 y 57 LBRL, y sobre cuya aplicación se han pronunciado el Tribunal Constitucional (se cita la STC 27/1987 ) y el Tribunal Supremo (STS de 10 de mayo de 1999 ). Para explicar las razones de dicha vulneración, se subraya que la Ley 14/1994 era respetuosa con dichos principios porque establecía que los municipios de más de 20.000 habitantes a los que les resultara muy difícil o imposible prestar el servicio de prevención y extinción de incendios podían llegar a «acuerdos con la Comunidad de Madrid» de «cara a la financiación y prestación del mismo». Y aunque esta previsión -la de que en el convenio se fijen los términos de la participación del municipio en la financiación del servicio y las condiciones de la prestación del mismo por la Comunidad- también se recoge en la Exposición de Motivos de la Ley 18/2000, sin embargo, en su parte dispositiva se «contradice abierta y radicalmente» dicho planteamiento y se limita a disponer -en el art. 31.2 - que el convenio a suscribir con los Ayuntamientos que soliciten la dispensa se limitará a recoger «los medios personales y materiales a transferir, así como su cuantificación», eliminando «de su contenido todo posible acuerdo acerca de la financiación y prestación del servicio» cuando se añade que «[n] o será necesaria la tramitación de dicho convenio cuando no existan medios personales y materiales a transferir». De este modo, si el municipio que hubiese solicitado la dispensa del servicio «tuviese medios materiales y personales a transferir», «el convenio a suscribir con la Comunidad de Madrid nunca podría tener por contenido las condiciones de financiación y prestación del servicio», sino que sólo se limitaría a señalar los términos en que tendría lugar la transferencia de dichos medios; y si careciera de tales medios personales y materiales «ni siquiera cabría la posibilidad de llegar a ningún acuerdo, toda vez que entonces queda eliminada la firma de convenio alguno». Todo ello -se concluye- «constituye una imposición unilateral y no un acuerdo», como exigirían los principios constitucionales antes citados, y al no apreciarlo así, la Sentencia impugnada resultaría contraria a Derecho (págs. 24 a 26).

Finalmente, denuncia la Corporación demandante que acerca de la violación del principio de autonomía financiera (art. 142 CE ), «la sentencia recurrida no ha creído conveniente dedicarle» ni «una sola línea de su redacción». Dicho esto, se insiste en que el Ayuntamiento de Alcobendas «no se niega a satisfacer el coste del servicio, sino que lo que impugna es la forma en que se ha articulado su exigencia». Y es que «la relación Comunidad/Municipio cabe encuadrarla ciertamente en un supuesto de ejecución subsidiaria o de encomienda de gestión», en cuyo caso el Municipio recurrente «podría -sin merma de sus ingresos- repercutir el coste soportado sobre los beneficiarios del servicio (propietarios de inmuebles y Cías. Aseguradoras)». Lo que -se dice- no resulta de recibo es «la imposición unilateral de la tasa», con lo que resulta «imposible efectuar cualquier tipo de repercusión a los auténticos beneficiarios del servicio». Aunque la figura de la tasa no era la tasa, si la Comunidad de Madrid no quería socavar la autonomía del Ayuntamiento de Alcobendas le habría bastado con atribuirle «la condición de sujeto pasivo, sustituto del contribuyente». En fin, frente a lo que mantiene la Sentencia impugnada, la postura de la Corporación demandada no es la de quien «ni presta el servicio al que está obligada, ni paga el coste del prestado por la Comunidad, en su sustitución», sino que «aceptando la obligación de satisfacer el coste que todo ello supone para la Comunidad», lo que pretende «es que se haga en la forma procedente en derecho y sin vulnerar los principios constitucionales» a los que se ha hecho referencia.

La representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas concluye su escrito solicitando que este Tribunal: a) declare que la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva; b) declare la nulidad de la liquidación impugnada; c) plantee cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 4.Once y 9 de la Ley 18/2000, por vulnerar los arts. 31.1, 137 y 142 CE, así como los arts. 36.2 y 57 de la LBRL ; y d), subsidiariamente, declare que se le ha originado indefensión y reponga las actuaciones y ordene al Tribunal a quo que agote el procedimiento previsto en el art. 48, apartados 7 y 10, LJCA, hasta que se complete el expediente administrativo en la forma solicitada en su día.

SEXTO

Mediante escrito presentado el 16 de octubre de 2007, la Letrada de la Comunidad de Madrid, formuló oposición, solicitando «se dicte en su día sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto de contrario y confirmando la Sentencia» impugnada. En dicho escrito la representación procesal del Consistorio se opone a los motivos alegados de contrario, en esencia, por las siguientes razones. En primer lugar, por lo que se refiere a la alegada incongruencia que se denuncia la Letrada de la Comunidad Autónoma de Madrid sostiene que «[l]a Sentencia objeto del presente recurso es totalmente congruente con la demanda pues se pronuncia sobre todas» las cuestiones suscitadas en aquella, dado que: a) resuelve «sobre las alegaciones de indefensión por no haberse completado el expediente administrativo»; b) «examina la alegación sobre la posible inconstitucionalidad de la ley, que determinarían el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (Fundamentos Tercero y Cuarto )»; y c) «después resuelve en su Fundamento Quinto sobre la nulidad de la liquidación y los vicios invalidantes de la memoria económico-financiera». Que «la sentencia no se pronuncie expresamente sobre lo alegado en la conclusión segunda, apartado c) del escrito de conclusiones, no supone incongruencia, pues dicha alegación está incluida en un motivo genérico de impugnación: los vicios invalidantes de la memoria económico-financiera, sobre los que sí se pronuncia la Sentencia». En suma, en virtud de la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional (se cita especialmente la STC 15/1999, de 22 de febrero ), considera la Comunidad Autónoma que «puede inferirse razonablemente que el órgano judicial ha tenido en cuenta las pretensiones y los motivos en que se fundamentan y, examinándolos, ha tomado la decisión de desestimarlas en una Sentencia que es congruente con las pretensiones y alegaciones de la demanda presentada» (págs. 2 y 3).

Seguidamente, se rechaza la indefensión alegada por el Ayuntamiento de Alcobendas al no haber completado la Comunidad de Madrid el expediente administrativo tramitado con ocasión de la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos. A juicio de la Letrada de dicha Comunidad Autónoma, el «objeto del presente recurso sólo puede ser la resolución de la Junta Superior de Hacienda de 30 de mayo de 2002 que confirmaba la liquidación (primer semestre de 2001)» de la citada tasa, pero en ningún caso, en virtud del art. 1 LJCA, la Ley 18/2000 por la que se creó la nueva tasa. Además -se añade-, «como bien señala la Sentencia, el recurrente ha podido exponer en su demanda todos los motivos en que se fundamenta su recurso, con lo que no se ha ocasionado indefensión alguna» (pág. 4).

También niega la Letrada de la Comunidad Autónoma que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid haya infringido el art. 48, apartados 7 y 10, de la LJCA, al «no haber impuesto multa coercitiva alguna ni haber dado traslado al Ministerio Fiscal de la exigencia de responsabilidades por el incumplimiento de la obligación de remitir el expediente administrativo completo». En su opinión, «siendo el objeto del presente recurso la resolución de la Junta Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid de 30 de mayo de 2002 que confirma la liquidación (primer semestre de 2001) de la» tasa cuestionada, «el expediente administrativo completo estará constituido por la liquidación impugnada, y todo el procedimiento económico-administrativo tramitado ante la Junta Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid, pero no forma parte de él toda la tramitación previa de la disposición general por la que se establece la tasa», razón por la cual «no es posible hablar del complemento del expediente administrativo, pues dicha documentación no forma parte del expediente». Además, el «12 de mayo de 2003 se remitió al Tribunal la Memoria Económico-Financiera de 6 de octubre de 2000 y la corrección de errores tipográficos de 20 de noviembre del mismo año». Por consiguiente, «no pudiendo ser objeto de impugnación en el presente recurso la Ley 18/2000, no forma parte del expediente administrativo todo el procedimiento de elaboración de dicha ley», por lo que «no cabe imponer sanción alguna o exigir responsabilidades a un funcionario por la falta de remisión de documentos que no forman parte del expediente administrativo» (págs. 4 y 5).

A continuación la Letrada de la Comunidad Autónoma pone de manifiesto que los argumentos alegados por el Ayuntamiento de Alcobendas para fundar la violación de los arts. 26 de la LGT y 7 de la LOFCA deben ser rechazados. Así, por lo que se refiere a la necesidad de la efectiva prestación del servicio, recuerda que «el hecho imponible de la tasa lo constituye la prestación del servicio público consistente en la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos», servicio que «se presta efectivamente, pues no sólo supone la extinción de incendios y salvamentos, sino también la prevención de los mismos (cita, a este respecto, la Exposición de Motivos de la Ley 14/1994 ). Se trata de un servicio público de carácter esencial que debe ser prestado a los ciudadanos en virtud del art. 18 LBRL, y aunque están obligados a prestarlo los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, se trata «de una competencia compartida» toda vez que «las Comunidades Autónomas deben asegurarse de la prestación del servicio por parte de estos Ayuntamientos y prestarlo para aquellos municipios que no están obligados legalmente (menos de 20.000 habitantes) así como para la prestación de servicios de carácter supramunicipal». A este respecto, después de recordar que la Sentencia de este Tribunal de 10 de mayo de 1999 señala que los «supuestos de "financiación concurrente" deben entenderse referidos, como máximo, a aquellas competencias susceptibles de calificarse de "compartidas"», y que «[e]n todo caso, las "aportaciones" municipales al Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios deberían circunscribirse a los municipios que no prestasen o prestasen de forma insuficiente tal servicio pese a estar obligados a ello», la Letrada de la Comunidad de Madrid sostiene que, en virtud de dicha doctrina, la Comunidad de Madrid «sí puede exigir una "aportación municipal", para financiar el coste que supone la prestación del Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos a aquellos municipios que no presten o que presten de forma insuficiente el referido servicio», exigiéndose como único requisito, «si esa aportación municipal adopta la forma de tasa», que «esté prevista en una ley, como sucede en el presente supuesto».

El hecho imponible de la tasa -prosigue- es «la cobertura por la Comunidad de Madrid del servicio», cobertura que «supone la disposición de medios técnicos y humanos suficientes para atender adecuadamente el servicio», de manera que «aunque durante un año no se produjera ningún incendio u otro siniestro, la organización de dichos medios genera gastos y éstos deben ser satisfechos». La Sentencia recurrida «sí considera que ha habido una prestación efectiva del servicio consistente en la sustitución de la actuación municipal en la actividad de prevención, extinción de incendios y salvamento». E incluso el propio Ayuntamiento de Alcobendas reconocería la prestación efectiva del servicio cuando afirma que «con el establecimiento por la Comunidad de Madrid del servicio de prevención, extinción de incendios y salvamentos el beneficiario de todo ello es la colectividad de ciudadanos de todos los municipios que la integran», dado que si «se habla de beneficiarios es que hay una prestación efectiva de un servicio» (págs. 5 a 9).

Descarta, asimismo, la Letrada de la Comunidad de Madrid, que el beneficiario de la prestación del servicio sea la colectividad y que, al no existir un beneficio individualizado, no se pueda hablar de hecho imponible generador de la tasa y, por ende, el Ayuntamiento demandante no pueda tener la condición de sujeto pasivo de la misma. A su juicio, «aunque indirectamente puedan resultar beneficiados por la prestación del servicio todos los habitantes del municipio, el que resulta beneficiado directamente es este último» que, en virtud de los arts. 25.2.c) y 26.c) de la LBRL, «debe prestar el servicio objeto de la tasa» y «no lo hace, no afrontando gasto alguno». No se trata -se aclara- «de una tasa por el servicio de extinción de incendios, que debe ser satisfecha por el usuario de la finca siniestrada que haya sido objeto de la prestación del servicio, sino que» el «servicio consiste en la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, que debería ser prestado por el Ayuntamiento» (págs. 9 y 10).

Por lo que se refiere a las alegaciones sobre la Memoria económico-financiera, entiende la Letrada de la Comunidad Autónoma que la queja sobre el «número de habitantes de los municipios de más de 20.000 habitantes, no puede considerarse como una infracción del art. 26» de la LGT «que fundamente el presente recurso de casación». «Además -agrega-, los datos que se tomaron para la elaboración de la memoria fueron los correspondientes a 1998, en los que la población existente en la Comunidad de Madrid era de 5.091.336 y los de estos dos municipios, Boadilla del Monte y Galapagar no alcanzaban los 20.000 habitantes». «Todos los datos -se subraya- han atendido a este año, incluido el número de habitantes de Alcobendas: 86.146», y si «se hubiese atendido al censo del año 2000, la cantidad a pagar habría sido mayor» (págs. 10-11).

En relación a los medios materiales transferidos y que no han sido tenidos en cuenta al tiempo de efectuar la liquidación, considera la Letrada del ente autonómico que hay que estar al art. 2 de la Ley 14/1994, en virtud del cual, los municipios de más de 20.000 habitantes a los que les resulte muy difícil o imposible prestar el servicio de prevención y extinción de incendios «podrán llegar a acuerdos con la Comunidad de Madrid» para garantizar la prestación del mismo. «No existe -señala- vulneración del principio de igualdad porque el Ayuntamiento de Alcobendas adoptó un acuerdo de cesión de un solar para la construcción de un parque de Bomberos a la Diputación Provincial de Madrid el 17 de diciembre de 1976, que fue aceptada por ésta en sesión de 24 de febrero de 1977 y que, en 1994, fue necesario complementar y modificar para adecuar su contenido con la realidad a efectos registrales, elevándose a escritura pública dicha cesión el 27 de junio de 1995». En suma, la cesión se produjo antes de la LBRL y a la Ley 14/1994, de manera que «[n]o existe ningún convenio de la Comunidad de Madrid con el Ayuntamiento de Alcobendas que dispense a este Ayuntamiento de la obligación de prestar el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos porque les resulte imposible o muy difícil su cumplimiento, como sí existe con los Ayuntamientos de Getafe y Pozuelo de Alarcón» (págs. 10 a 12).

Respecto a los vicios invalidantes de la Memoria económico-financiera, después de subrayar la importancia de ésta en el establecimiento de las tasas por las Ordenanza municipales, y que el art. 12 de la LTPP declara que la falta de la misma «determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas», la Letrada de la Comunidad Autónoma sostiene que en este caso «se crea la tasa por ley y existe una memoria económico- financiera en la que se estima el coste del servicio de prevención y extinción de incendios y la justificación de la cuantía de la tasa propuesta, quedando perfectamente regulados los elementos esenciales de la prestación» (págs. 12 y 13).

Seguidamente, la Letrada de la Comunidad de Madrid explica las razones por las que entiende que no se ha lesionado el principio de capacidad económica «exigible a todos los tributos, incluidas las tasas», porque, conforme a la Sentencia de este Tribunal de 20 de febrero de 1998, «hay tasas concretas en que tal principio» es «de muy difícil o de imposible aplicación», y, como señala la resolución judicial impugnada, «la capacidad económica no puede ser un criterio determinante a la hora de establecer una tasa por un servicio como el de prevención y extinción de incendios, donde lo determinante, más que la capacidad económica del sujeto pasivo, va a ser el número de habitantes del municipio que se ve beneficiado por dicho servicio puesto en relación con el costo del mismo». Además, los arts. 25 y 26 de la LBRL «no hacen referencia alguna a la capacidad económica de los municipios para prestar estos servicios, sino que atiende al número de habitantes», por lo que «parece lógico que» se «atienda únicamente a la población» (págs. 15 y 16).

Para finalizar, rechaza también la Letrada del ente autonómico que la Sentencia impugnada haya vulnerado los principios de autonomía local y cooperación y autonomía financiera, recordando que la Sentencia de esta Sala de 10 de mayo de 1999 declara que «las "aportaciones" municipales al Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios deberían circunscribirse a los municipios que no prestasen o prestasen de forma insuficiente tal servicio pese a estar obligados a ello» (pág. 14).

SÉPTIMO

Recibidas las actuaciones, por Providencia de 2 de octubre de 2008 se señaló para votación y fallo el día 11 de febrero de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÁNGEL AGUALLO AVILÉS, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación se interpone por el Ayuntamiento de Alcobendas contra la Sentencia de 4 de mayo de 2006, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 1796/2002 instado por dicha Corporación municipal contra el Acuerdo de la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Presidencia y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 25 de julio de 2002, por el que se desestima la reclamación económico-administrativa interpuesta contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la liquidación practicada por la Dirección General de Protección Ciudadana en concepto tasa de cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, segundo semestre de 2001.

Como se ha explicitado en los Antecedentes, la citada Sentencia alcanzó, por lo que a la resolución de este proceso interesa, las conclusiones que a continuación se sintetizan. En primer lugar, que no se ha producido indefensión al Ayuntamiento recurrente por no haberse completado el expediente en los términos que solicitó, porque lo que pretendía acreditar es que la Memoria económico-financiera se elaboró después de haberse aprobado el Proyecto de Ley que creó la referida tasa, y en la demanda «ha mantenido sin dificultad tal alegación» (FD Primero). En segundo lugar, que para contrastar con la Constitución la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, es preciso tener en cuenta: a) que la Comunidad de Madrid, en virtud de su Estatuto de Autonomía (disposición transitoria cuarta, apartado 2 ), sumió las competencias que le correspondían a la Diputación Provincial, entre ellas, la de asegurar la prestación integral y adecuada el territorio provincial de los servicios municipales; y b) que de los arts. 2 y 31 de la Ley 14/1994, de 28 de diciembre, por la que se regulan los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid, y del art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), se deduce que dicho servicio se presta por la Comunidad «para evitar "vacíos"» que perjudican a toda la colectividad, bastando para dejar de estar «sujeto a la tasa» con que el municipio de más de 20.000 habitantes manifieste su voluntad de prestarlo y acredite que dispone de los medios para hacerlo, por lo que no se invade la competencia municipal (FD Tercero). En tercer lugar, la Sala de instancia estima que la Ley 18/2000 no infringe el principio de capacidad económica porque cuantifique la tasa teniendo en cuenta el número de habitantes porque: a) «dicho principio no pued [e] predicarse de la tasa» por la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios, en la que «lo determinante, más que la capacidad económica», es «el número de habitantes del municipio que se ve beneficiado» por dicho servicio «puesto en relación con el costo del mismo» (FD Cuarto); b) el criterio del volumen de población «no puede ser entendido como irrazonable»; c) del dictamen que se aporta no se «deduce diferencia de coste en razón de uno u otros criterios»; d) para tachar a la Ley de inconstitucional es preciso «la prueba clara y contundente de que el criterio recogido por el legislador es arbitrario y caprichoso al tener consecuencias insostenibles en términos económicos y tributarios», lo cual no ha acreditado el dictamen aportado «al no cuantificar esos extremos»; y e) la Memoria económico-financiera «es anterior a la fecha de publicación de la norma legal», por lo que formó parte de la documentación que tuvo en cuenta la Asamblea de la Comunidad de Madrid al aprobar la Ley 18/2000 (FD Cuarto). En cuarto lugar, la Sentencia impugnada señala que no puede entenderse que la Ley 18/2000 lesione el principio de progresividad, «predicable en todo caso de los impuestos pero no de las tasas», porque la tasa sea la misma para todos los municipios de más de 100.000 habitantes, ya que, como señala la Memoria económico-financiera, «las dotaciones humanas y materiales no se incrementan sustancialmente a partir de ese número de habitantes manteniéndose la prestación del servicio con iguales dotaciones» (FD Cuarto). En quinto lugar, la Sala de instancia declara que la Ley 18/2000 tampoco infringe los arts. 137, 140 y 133, todos de la CE, porque: a) «el sujeto pasivo de la tasa es el Ayuntamiento al que beneficia el servicio»; b) aunque la LBRL establece la competencia de los municipios para la prevención y extinción de incendios [arts. 25.2.c) y 26.1.c)], el art. 26.2 de la misma Ley dispone que los municipios de más de 20.000 habitantes podrán solicitar de la Comunidad Autónoma la dispensa en la obligación de prestar dicho servicio; y c) la Comunidad de Madrid ha asumido, en virtud de su Estatuto de Autonomía (disposición transitoria cuarta, apartado 2 ), las competencias de la extinta Diputación Provincial (FD Cuarto). Finalmente, la Sala llega a la conclusión de que la liquidación de la tasa impugnada es también conforme a derecho en atención a los argumentos que siguen: a) el servicio por el que se le exige la tasa al Ayuntamiento de Alcobendas se presta efectivamente, dado que «consiste en la sustitución de la actuación municipal en la actividad de prevención, extinción de incendios y salvamento» que según la LBRL le corresponde, obteniendo el Consistorio un «beneficio particular» al no tener que sufragar el coste del mismo; b) la circunstancia de que no se haya practicado deducción alguna en la liquidación pese a que el municipio cedió 3.324 m² a la Comunidad de Madrid es «extraña al litigio» porque «el efecto de las aportaciones municipales sobre esta tasa debe ser el que se recoja en el convenio que para esta materia se recoge en la Ley 14/1994 »; y c) el control de la Memoria económico-financiera no cabe «en el caso de que haya sido una norma con rango de ley» la que establezca la tasa, «más en un caso como el enjuiciado en que el servicio debe prestarse de manera universal y generalizada» (FD Quinto).

SEGUNDO

Como también hemos expresado en los Antecedentes, la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, al amparo de los arts. 88.1.c) y d), de la LJCA, interpone recurso de casación, en esencia, por las razones que a continuación se sintetizan. Como primer motivo, con base en el art. 88.1.c) LJCA, se alega que la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre cuatro de las alegaciones que dicho Ayuntamiento planteó durante el proceso contencioso-administrativo, a saber: a) que no se tuvo en cuenta al determinar la tarifa que los municipios de Boadilla del Monte y Galapagar rebasaban los 20.000 habitantes; b) la existencia de determinados vicios de la Memoria económico- financiera (imprecisión de los conceptos que se contienen en los capítulos del Presupuesto de gastos a los que se remite; incorrección en la estimación de las amortizaciones; inclusión indebida de determinados costes que sólo corresponderían a la Comunidad Autónoma; y falta de justificación del criterio para fijar la cuantía de la tasa); c) que es contrario a derecho que la Comunidad de Madrid exija una tasa para compensar el coste del servicio de competencia municipal; y d) que los sujetos pasivos de la tasa debieron ser los propietarios de los inmuebles y las compañías aseguradoras. En segundo lugar, al amparo también del art. 88.1.c) LJCA, se denuncia que al no haberse completado el expediente administrativo, tal y como por dos veces solicitó el Ayuntamiento de Alcobendas, éste no habría podido acreditar las irregularidades cometidas en la tramitación de la Ley 18/2000, lo que le habría causado indefensión. En tercer lugar -sin afirmar que se haya producido vulneración alguna-, se señala que la Sentencia atribuye a la Corporación recurrente afirmaciones que no hizo y no responde a vicios de constitucionalidad de la Ley 18/2000 que sí opuso, «tales como la vulneración de los principios de autonomía local y financiera (arts. 137 y 142 )». En tercer lugar, ya al amparo del art. 88.1.d) LJCA, se hacen las siguientes alegaciones: a) se ha violado el art. 48, apartados 7 y 10, LJCA, porque la Sala de instancia no impuso multa coercitiva a la Comunidad Autónoma por no atender los requerimientos para que completase el expediente, ni se dio traslado al Ministerio Fiscal; b) se han infringido el art. 26 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (LGT ) y el art. 7 de Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA ), porque se le ha girado una tasa al Ayuntamiento de Alcobendas por el mero establecimiento del servicio de prevención y extinción de incendios -su cobertura- no por su prestación efectiva, y porque, en todo caso, no cabe establecer una tasa cuando -como aquí sucedería- la relación entre la Comunidad Autónoma y el municipio «es la propia de la ejecución subsidiaria»; c) se han lesionado los arts. 7 LOFCA, 26 LGT y 8 de la Ley 27/1997, de 26 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid (LTPPCM), porque el servicio por el que se exige la tasa no beneficiaría de modo particular al Ayuntamiento recurrente sino a toda la colectividad; d) la cuantía de la tasa es incorrecta al no tenerse en cuenta que en el año 2000 los Ayuntamientos de Boadilla del Monte y Galapagar superaban los 20.000 habitantes; e) se ha vulnerado el principio de igualdad ante la Ley porque -frente a lo que se habría hecho con los municipios de Getafe y Pozuelo de Alarcón- no se ha descontado de la cuota de la tasa girada al Ayuntamiento de Alcobendas el importe del solar que transfirió a la Comunidad de Madrid para instalar un parque de bomberos; f) la Sentencia de instancia infringe el mandato de los arts. 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP) y 12.1 de la LTPPCM, al considerar que no puede examinar los vicios (que se enumeran) de la Memoria económico-financiera al haberse fijado la cuantía de la tasa por una Ley; g) ni la citada Memoria justifica la solvencia para repartir el coste del servicio del criterio del número de habitantes, ni, de todos modos, éste resulta adecuado, al no ponderar determinadas circunstancias (que se citan); h) es «irracional» afirmar -como hace la Memoria- que no es preciso incrementar las dotaciones personales y materiales en los municipios de más de 100.000 habitantes y menos de 300.000; i) la referida Memoria vulnera los arts. 20.1 LTPP y 12 LTPPCM porque se elaboró con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Ley por el Consejo de Gobierno; j) la tasa cuestionada viola el principio de capacidad económica reconocido en los arts. 31.1 CE, 3.1 LGT y 24.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), así como la jurisprudencia de este Tribunal, porque no se ha aplicado pese a que «existen elementos objetivos perfectamente cuantificables»; k) la Ley 18/2000 viola los principios de autonomía local y cooperación que garantizan el art. 137 CE, y los arts. 2.1, 36.2 y 57 LBRL, porque en su art. 31.2 sólo permite que en el convenio a suscribir por los Ayuntamientos que soliciten la dispensa de la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios se recojan los medios personales y materiales a transferir (y su cuantificación), pero no admite un acuerdo acerca de la financiación y prestación del servicio, lo que implica una «imposición unilateral»; l) finalmente, el Ayuntamiento de Alcobendas denuncia la lesión del principio de autonomía financiera (se cita el art. 142 CE ), que se produciría porque, encuadrándose la relación entre dicho municipio y la Comunidad Autónoma «en un supuesto de ejecución subsidiaria o de encomienda de gestión», no resulta de recibo «la imposición unilateral de la tasa». Como consecuencia de lo expuesto, el Ayuntamiento de Alcobendas solicita de esta Sala, entre otras cosas, que plantee cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 4.Once y 9 de la referida Ley 18/2000, por vulnerar los arts. 31.1, 137 y 142 CE, así como los arts. 36.2 y 57 de la LBRL.

La Letrada de la Comunidad de Madrid, por su parte, solicita que se dicte Sentencia que desestime el recurso con fundamento, en síntesis, en los siguientes argumentos. En primer lugar, estima que la Sentencia de instancia no incurre en incongruencia omisiva porque ha examinado todas las cuestiones planteadas en la demanda, incluida la suscitada en la conclusión segunda, apartado c), del escrito de conclusiones, a la que se da respuesta cuando se alude a los vicios invalidantes de la Memoria económico-financiera. En segundo lugar, entiende que no se ha causado indefensión al no completarse el expediente, dado que, amén de que no puede ser objeto del recurso la Ley 18/2000 sino sólo la resolución que confirma la liquidación de la tasa, el Ayuntamiento de Alcobendas pudo exponer en la demanda todos los motivos que fundamentan su recurso. En tercer lugar, no existe tampoco, a su juicio, infracción del art. 48, apartados 7 y 10, LJCA, porque no se impusiera una multa la Comunidad de Madrid por no completar el expediente, ya que, no siendo objeto de impugnación la Ley 18/2000, «no forma parte del expediente administrativo todo el procedimiento de elaboración de dicha ley». En cuarto lugar, niega asimismo la violación de los arts. 26 LGT y 7 LOFCA porque: a) la tasa se exige por un servicio que se presta efectivamente, pues éste «no sólo supone la extinción de incendios y salvamentos», sino también la prevención de los mismos, servicio que es de «competencia compartida»; b) la Sentencia de este Tribunal de 10 de mayo de 1999 señala que las aportaciones municipales al servicio autonómico de prevención y extinción de incendios «deberían circunscribirse a los municipios que -como es el caso- no prestasen o prestasen de forma insuficiente tal servicio pese a estar obligados a ello», lo que permitiría, asimismo, descartar la violación de los principios de autonomía local, cooperación y autonomía financiera; c) el hecho imponible de la tasa es la «cobertura» por la Comunidad de Madrid» del citado servicio, lo que supone la necesidad -se produzcan o no incendios o siniestros- de realizar un gasto en medios técnicos y humanos, siendo el Ayuntamiento recurrente el directamente beneficiado, ya que, estando obligado a prestarlo «no lo hace, no afrontando gasto alguno»; d) todos los datos de población que se tuvieron en cuenta para elaborar la Memoria fueron los de 1998 -cuando Madrid tenía 5.091.336 habitantes y Boadilla del Monte y Galapagar no alcanzaban los 20.000- y «si se hubiese atendido al censo del año 2000, la cantidad a pagar habría sido mayor». En quinto lugar, considera la Letrada de la Comunidad de Madrid que no existe vulneración del principio de igualdad ante la Ley porque, habiéndose producido la cesión del solar a la Comunidad Autónoma antes de la LBRL y la Ley 14/1994, no existe, a diferencia del caso de los Ayuntamientos de Getafe y Pozuelo de Alarcón, el convenio que exige la norma para que dicha transmisión se tenga en cuenta al cuantificar la tasa. En sexto y último lugar, en su opinión, tampoco se infringe el principio de capacidad económica porque éste «no puede ser un criterio determinante a la hora de establecer una tasa por un servicio como el de prevención y extinción de incendios», amén de que los arts. 25 y 26 LBRL no hacen referencia al mismo.

TERCERO

Planteado el proceso, en esencia, en los términos que acabamos de resumir, antes de entrar en el análisis de las cuestiones de fondo que se suscitan en el mismo es preciso examinar las infracciones que, al amparo del art. 88.1.c) LJCA, el Ayuntamiento de Alcobendas achaca a la Sentencia de 10 de febrero de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Como hemos señalado, a juicio de la Corporación local recurrente, dicha resolución judicial incurriría en incongruencia omisiva porque no se ha pronunciado sobre varias de las alegaciones que se hicieron durante el proceso contencioso-administrativo. En particular, en primer lugar, tres afirmaciones que se contenían en el escrito de conclusiones presentado el 21 de septiembre de 2005, a saber: a) que «se ha[bía] excluido indebidamente del cómputo de municipios con más de 20.000 habitantes a los de Boadilla del Monte y Galapagar», lo que determinaría «que la fijación de la tarifa realizada por la Comunidad de Madrid sea incorrecta» (pág. 5); b) que es contrario a derecho que la Comunidad de Madrid se resarza del gasto que conlleva prestar el servicio de competencia municipal mediante «el establecimiento de la tasa que nos ocupa», debiéndose acudir a «la fórmula de ejecución subsidiaria» (pág. 4); y c) que el sujeto pasivo de la tasa debe ser «el auténtico beneficiario del servicio», concretamente, «los propietarios de los inmuebles ubicados en el mismo y las compañías aseguradoras» (pág. 5). En segundo lugar, la Sentencia impugnada tampoco habría contestado sobre determinados vicios de la Memoria económico-financiera de la tasa de la Comunidad de Madrid por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos que se denunciaban en el escrito de formulación de la demanda presentado el 5 de noviembre de 2004, concretamente: a) que cuando en ésta se cuantifica el coste, «ello se hace con referencia a unos capítulos del presupuesto de gastos, sin que queden especificados los conceptos que en concreto tales capítulos contemplan, lo que impide comprobar la naturaleza del gasto al que se refieren y su relación con el servicio que da lugar a la tasa» (págs. 17-18); b) que las amortizaciones «se han cifrado en la Memoria de modo "estimativo", lo que resulta a todas luces incorrecto» (pág. 18); c) que no se han excluido los costes «imputables a los bienes que son propiedad de la Comunidad» de Madrid y los de «aquellos servicios que son de [su] exclusiva competencia» (pág. 19); y d) que la Memoria «está huérfana de toda justificación acerca del módulo o criterio seguido para la fijación de la cuantía de la tasa» (pág. 24).

Para examinar este motivo casacional conviene recordar que, conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, « [e]l vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal » (STC 44/2008, de 10 de marzo, FJ 2 ), o, dicho de otro modo, cuando « por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia » (STC 167/2000, de 18 de julio, FJ 2 ).

Dentro de la incongruencia, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio « se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales » (STC 44/2008, cit., FJ 2 ). De este modo, « es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva » (SSTC 167/2007, cit., FJ 2; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2; y 29/2008, de 20 de febrero, FJ 2 ). En suma, « la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita » (STC 180/2007, de 10 de septiembre, FJ 2; en el mismo sentido, STC 138/2007, de 4 de junio, FJ 2 ). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal Supremo en numerosas Sentencias [entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 2886/2006 ), FD Segundo; y la Sentencia de esta Sección de 30 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 501/2006 ), FD Tercero], así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las Sentencias de 9 de diciembre de 1994 (asunto Hiro Balani c. España ), §§ 27 y 28, y de 9 de diciembre de 1994 (asunto Ruiz Torrija c. España ), §§ 29 y 30.

Pues bien, con arreglo a la doctrina que acabamos de sintetizar, es claro que no se ha producido la incongruencia omisiva que denuncia la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas. En primer lugar, en efecto, no ha existido falta de pronunciamiento vulneradora del art. 24.1 CE -o, como se sostiene en la demanda, de los arts. 20 LTPP y 12.1 LTPPCM- por el hecho de que la Sentencia impugnada guarde silencio sobre la invocación de determinados vicios en que incurriría la Memoria económico-financiera o sobre la alegación de que en la misma no se ha tenido en cuenta que «los municipios de Boadilla del Monte y Galapagar rebasaban cada uno los 20.000 habitantes de población», lo que pondría «en evidencia la incorrecta cuantificación de la tarifa». Con independencia de que el art. 12.1 LTPPCM (que es el que regularía el contenido y alcance de la Memoria cuestionada) está integrado en una norma de la Comunidad de Madrid, por lo que su vulneración no podría ser examinada en sede casacional, no puede apreciarse violación del derecho a la tutela judicial efectiva por la sencilla razón de que, según se afirma expresamente en la resolución judicial recurrida, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no resuelve expresamente sobre tales cuestiones al entender que aunque « cabe el control de la existencia [y contenido] de la memoria económico financiera a efectos de establecer si se ha cumplido el principio de equivalencia en el supuesto de que la tasa haya sido establecida por una Ordenanza », dicho control no es posible cuando -como aquí acontece- « haya sido una norma con rango de ley [la Ley 18/2000 ] la que la establezca, más en un caso como el enjuiciado en que el servicio debe prestarse de manera universal y generalizada »; razonamiento este que, como tendremos oportunidad de señalar en el fundamento de derecho Undécimo, esta Sala, con las matizaciones que después haremos, comparte en gran medida y tiene un fundamento sólido en nuestra Sentencia de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003 ).

No obstante lo anterior, no resulta ocioso añadir dos puntualizaciones que refuerzan nuestra decisión de rechazar en este punto la queja del Ayuntamiento de Alcobendas. De un lado, conviene recalcar que en el fundamento de derecho Cuarto de la Sentencia impugnada se recogen afirmaciones sobre el contenido y aprobación de la referida Memoria que permiten entender que el Tribunal de instancia no comparte los vicios que se achacan a la misma; en particular, se asume como correcta la fórmula para calcular los costes que utiliza, se justifica el límite de 100.000 habitantes para calcular la cuantía de la tasa, y se subraya que dicho documento se elaboró antes de la aprobación de la Ley 18/2000, por lo que debió tenerse en cuenta por la Asamblea de la Comunidad de Madrid. De otro lado, debemos también destacar que, como señala la Letrada de la Comunidad de Madrid, las cifras de población en los municipios que se tuvieron en cuenta en la elaboración de la Memoria económico-financiera fueron las correspondientes al año 1998 (incluidos los de Madrid, que aparece con 5.091.336, y Alcobendas, al que se le atribuyen 86.146 habitantes), período en el que los municipios de Boadilla del Monte y Galapagar no alcanzaban los 20.000 habitantes; y, además de que, al haberse utilizado «los últimos datos oficiales» con que se contaba (pág. 2 de la Memoria) esta decisión del legislador autonómico no puede calificarse como irrazonable, arbitraria o carente de justificación (véase, en un caso similar, la STC 58/2007, de 14 de marzo, FJ 2 ), parece claro que de haberse acudido al censo de población del año 2000 la cantidad a pagar en concepto de la tasa cuestionada por el Ayuntamiento recurrente hubiera sido mayor.

Por otro lado, en segundo lugar, es evidente que la afirmación, efectivamente contenida en el escrito de conclusiones, de que la tasa cuestionada resulta improcedente al establecerse sobre un servicio de competencia municipal, ha obtenido la oportuna respuesta de la Sala de instancia cuando, en el fundamento de derecho Tercero de la Sentencia de 4 de mayo de 2006, pone de manifiesto que, en virtud de la disposición transitoria cuarta, apartado 2, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, ésta « asumió todas las competencias, medios y recursos que legalmente correspondían a la Diputación Provincial y, en particular, en materia de prevención y extinción de incendios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local, el aseguramiento de la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal ». Y lo mismo puede decirse de la aseveración, también contenida en el escrito de conclusiones, de que los auténticos beneficiarios del servicio son los titulares de los inmuebles y las compañías aseguradoras, a la que la Sentencia impugnada responde en el fundamento de derecho Quinto al señalar que el Ayuntamiento recurrente es el « directamente favorecido » por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, porque « pese a ser el obligado legal a prestar ese servicio, ni lo hace directamente n[i] cubre su coste ». En fin, aunque, como decimos, puede interpretarse sin dificultad que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid contesta expresamente a las citadas alegaciones, de no haberlo hecho tampoco lesionaría el art. 24.1 CE si estimásemos que en ambos casos estábamos ante cuestiones nuevas, dado que, conforme a constante doctrina de esta Sala, el principio de congruencia «supone la obligación de resolver dentro del límite de las pretensiones oportunamente formuladas en el escrito en que las mismas se contienen, y en el que quedan definitivamente planteados los términos de la litis, que es el escrito de demanda, sin que dichas pretensiones puedan plantearse con posterioridad a dicho trámite, y concretamente en el escrito de conclusiones, por no ser el mismo el trámite adecuado para su formulación»; y es que -hemos dicho- el art. 65.1 LJCA no permite que se planteen en el escrito de conclusiones una «cuestión nueva» o una «mutación objetiva del proceso» [Sentencias de 7 de mayo de 2008 (rec. cas. núm. 754/2004), FD Segundo; y de 4 de junio de 2008 (rec. cas. núm. 452/2004 ), FD Segundo; en el mismo sentido, Sentencias de 11 de diciembre de 2003 (rec. cas. núm. 1700/2001), FD Primero; de 3 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 7025/2000), FD Tercero; de 25 de mayo de 2006 (rec. cas. núm. 8266/2003), FD Tercero; y de 12 de septiembre de 2008 (rec. cas. unificación de doctrina núm. 111/2004 ), FD Quinto].

Tampoco puede acogerse, en tercer lugar, la alegación de que la Sentencia impugnada atribuye al Ayuntamiento de Alcobendas manifestaciones que no ha realizado y deja sin contestar algunos vicios de inconstitucionalidad de la Ley 18/2000, como la vulneración de la autonomía local y financiera garantizada en los arts. 137 y 142 CE. Ni la Corporación demandante atribuye a dichos excesos de la Sentencia de 4 de mayo de 2006 el vicio de incongruencia extra petita -esto es, no sostiene que el órgano judicial haya concedido algo no pedido o se haya pronunciado sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, provocando «un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones» (por todas, STC 50/207, de 12 de marzo, FJ 3 )- o, en general, que se le haya causado indefensión (en realidad, en este punto el recurso se limita a plantear una simple queja, sin concretar infracción legal o jurisprudencial alguna), ni, desde luego, es cierto que la resolución judicial impugnada no haya respondido a la denunciada vulneración de los arts. 137 y 142 CE : además de que en el fundamento de derecho Cuarto se expresan los motivos por los que la Sala de instancia no aprecia que la tasa haya vulnerado «los artículos 137, 140 y 133 CE », es evidente que las alusiones que se contienen en el fundamento de derecho Tercero a la competencia de la Comunidad Autónoma, en virtud de su Estatuto de Autonomía y la LBRL, para prestar el servicio de prevención y extinción de incendios en la totalidad de su territorio, y a la posibilidad que siempre tiene el Ayuntamiento recurrente de no satisfacer la tasa manifestando su voluntad de hacerse cargo de dicho servicio, van encaminadas a negar que a Ley 18/2000 vulnere la autonomía local.

CUARTO

No mejor suerte debe correr la vulneración de actos y garantías procesales, causantes de indefensión, que se imputa a la circunstancia de que la Comunidad de Madrid no completara el expediente, pese a que el Tribunal de instancia le requirió dos veces para que lo hiciera. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid impugnada niega la existencia de indefensión porque lo que el Ayuntamiento de Alcobendas «pretendía acreditar era que la Memoria económico-financiera se elaboró después de haberse aprobado el Proyecto de Ley en cuestión, y el recurrente, al exponer en su demanda las razones por las que entiende que la Ley 18/2000, en la que terminó el proyecto referido, es inconstitucional, ha mantenido sin dificultad tal alegación» (FD Primero). La Corporación demandante, sin embargo, sostiene que lo que en realidad pretendía acreditar era que «la reiterada Memoria no formaba parte -como es obligatorio- de la propuesta elaborada por la Consejería competente para el establecimiento de la tasa que nos ocupa».

Para responder cabalmente a esta alegación conviene poner de manifiesto que consta en autos: a) que mediante Providencia de 26 de febrero de 2003 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se reclamó a la Comunidad de Madrid el expediente administrativo; b) que el 22 de abril de 2003 dicha Comunidad Autónoma remitió el expediente de la reclamación económico-administrativa que en su día fue formulada por el Ayuntamiento de Alcobendas y el expediente de gestión; c) que el 2 de julio de 2003 el citado Ayuntamiento presentó escrito en el que solicitaba que se ordenara a la Administración autonómica demanda que remitiera el expediente íntegro tramitado para el establecimiento y aprobación de la tasa ahora cuestionada, « y de modo muy especial la "Memoria Económica relativa al cálculo de la tarifa" y el informe emitido por el Director General de Protección Ciudadana de la CAM con fecha 20 de noviembre de 2000» ; d) que mediante Providencias de 26 de septiembre y 14 de noviembre de 2003 la citada Sección requirió a la Comunidad de Madrid para que completase el expediente administrativo; e) que el 23 de noviembre de 2003 el ente autonómico aportó « original de la documentación remitida por la Dirección General de Protección Ciudadana, informando acerca de las cuestiones requeridas » por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, así como la « Memoria Justificativa de la necesidad y oportunidad de proceder a modificar la Ley 14/94, de 28 de diciembre , por la que se regulan los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid, así como la Ley 27/97, de 26 de diciembre de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de octubre de 2000 », y la « Memoria económica relativa al cálculo de la tarifa correspondiente a la Tasa por el establecimiento del Servicio contra incendios, de fecha de 6 de octubre de 2000 »; f) que mediante Providencia de 16 de abril de 2004 la Sección dio cuenta de que se había «recibido el complemento de expediente administrativo» y requirió al Ayuntamiento recurrente para que formalizara demanda; g) que, mediante escrito presentado el 27 de abril de 2004, el Ayuntamiento de Alcobendas volvió a solicitar que se completara el expediente administrativo, señalando que era «de suma importancia» que «entre tales documentos const[ara] el informe nº 18/2000 emitido al respecto por el Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid el 14-11-2000»; h) que mediante Providencia de 6 de julio de 2004 el órgano judicial reiteró la petición de que se completase el expediente administrativo; i) que el 3 de septiembre de 2004 dicha Comunidad Autónoma envió una copia del Informe 18/2000, de 14 de noviembre, del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid, así como la Memoria relativa al cálculo de la tarifa correspondiente a la tasa por el establecimiento del servicio contra incendios; j) que, mediante Providencia de 29 de septiembre de 2004, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dio cuenta de que se había recibido el complemento del expediente administrativo y requirió nuevamente al Ayuntamiento de Alcobendas para que formalizara la demanda; k) y, en fin, que pese a que en dicha Providencia se hacía constar que «no e[ra] firme y contra la misma podr[ía] formularse recurso de Súplica» en el plazo de cinco días, el Ayuntamiento recurrente no procedió a su impugnación, formalizando la demanda mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2004.

Señalado lo anterior, debemos descartar que haya existido la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales denunciada con fundamento en las siguientes consideraciones. En primer lugar, porque consta que la Comunidad de Madrid ha aportado o, en todo caso, el Ayuntamiento de Alcobendas ha tenido en su poder, el grueso de la documentación solicitada o, al menos, aquélla en la que este último puso énfasis cuando solicitó que se completara el expediente, a saber: la Memoria económico-financiera relativa a la Tasa autonómica cuestionada, el Informe de la Dirección General de Protección Ciudadana y el Informe del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid, a cuyo contenido se hace expresa referencia en el escrito de formulación de la demanda presentado el 5 de noviembre de 2004 (pág. 17), a efectos de probar que la citada Memoria se emitió con posterioridad al Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas por la que se estableció la tasa.

En segundo lugar, debe rechazarse el motivo invocado porque, pese a que la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas lo niega, parece claro que lo que este último pretendía acreditar con la documentación solicitada era que la referida Memoria fue elaborada después de que se aprobara el citado Proyecto de Ley, lo que, como señala la Sentencia de instancia, a la vista del escrito de demanda (págs. 16-17 ), es evidente que pudo fundamentar sin problemas. Y decimos que parece claro que esta era la finalidad perseguida por el Ayuntamiento demandante porque en el escrito de demanda, después de «resaltar la situación de indefensión en que» se encontraba porque «la Administración no ha[bía] atendido los sucesivos requerimientos acordados por la Sala en orden a completar el expediente administrativo» (pág. 3), dicha Corporación afirmaba que su «solicitud relativa a la remisión de la documentación elaborada durante la tramitación de la disposición general en que descansa la liquidación, tenía por objeto comprobar el cumplimiento de los trámites legales establecidos al efecto » (pág. 4). Y tanto en vía administrativa como durante el proceso contencioso-administrativo el trámite legal cuya vulneración ha venido denunciando insistentemente la Corporación municipal recurrente ha sido la elaboración de la Memoria relativa a la tasa cuestionada con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas.

A este respecto, debemos recordar que «cuando se invoca la infracción de las normas que rigen los actos o garantías procesales, constituye requisito esencial para la viabilidad del motivo de casación» que «la infracción haya producido indefensión para la parte, como expresamente establece el art. 88.1.c LJCA, indefensión que «consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias». Dicho de otro modo, «existe indefensión cuando se sitúa a las partes en una posición de desigualdad y se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción, no pudiéndose afirmar que se ha producido dicha indefensión cuando existe una posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, sin importar la limitación ni trascendencia de las facultades de defensa» [Sentencia de 13 de noviembre de 2007 (rec. cas. núm. 9110/2004 ), FD Segundo; en el mismo sentido, entre muchas otras, Sentencia de 28 de junio de 2004 (rec. cas. núm. 7585/2000 ), FD Segundo]. Y esto es, precisamente lo que ha sucedido en este caso en el que, como acertadamente señala la Sentencia impugnada en esta sede, el Ayuntamiento de Alcobendas ha tenido la posibilidad de probar que la Memoria relativa a la tasa autonómica cuestionada se elaboró después de que se aprobara el Proyecto de la Ley por la que se creó el tributo, aunque, finalmente, el órgano judicial no haya dado a dicha circunstancia la trascendencia pretendida por la Corporación municipal.

En tercer lugar, en fin, no puede acogerse la infracción denunciada porque, como hemos señalado, el Ayuntamiento de Alcobendas no recurrió la Providencia de 29 de septiembre de 2004 por la que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid daba cuenta de que se había recibido el complemento del expediente administrativo y requería nuevamente al Ayuntamiento de Alcobendas para que formalizara la demanda, pese a que se hacía constar que dicha «resolución no e[ra] firme y contra la misma podr[ía] formularse recurso de Súplica» en el plazo de cinco días. Pues bien, conforme a constante doctrina de este Tribunal, el motivo casacional previsto en el art. 88.1.c) LJCA, al que la entidad local recurrente se acoge, además de que se haya causado indefensión, «requiere desde el punto de vista procedimental la petición de subsanación de la falta en la instancia, de haber trámite procesal para ello», como indica el art. 88.2 LJCA [Sentencia de 31 de marzo de 2009 (rec. cas. núm. 6431/2005 ), FD Quinto; en el mismo sentido, Sentencias de 30 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 1076/2003), FD Tercero; de 18 de noviembre de 2005 (rec. cas. núm. 5036/2002), FD Cuarto; y de 28 de junio de 2004, cit., FD Segundo]. Prevención que, como hemos señalado, no ha sido observada, pues el Ayuntamiento recurrente consintió y no impugnó la referida Providencia de 29 de septiembre de 2004, tal y como le permitía el art. 79 LJCA y se hacía constar en la propia resolución, como tampoco recurrió la Providencia de 27 de marzo de 2006, por la que se señaló día para la votación y fallo. Y es claro que si el ente local «entendía que la prueba admitida no se había practicado en debida forma, y que esa prueba era relevante y determinante para el correcto enjuiciamiento de la cuestión debatida, debió haber pedido la revisión» de aquellas Providencias (Sentencia de 18 de noviembre de 2005, cit., FD Cuarto), por lo que debe rechazarse el motivo de casación alegado.

Al hilo de lo que acabamos de señalar, debe también decaer la infracción del art. 48, apartados 7 y 10, ambos de la LJCA, que se articula al amparo del art. 88.1.d) LJCA, por no haber impuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ninguna multa coercitiva a la Comunidad de Madrid, pese a que ésta desatendió varias veces los requerimientos de que se completase el expediente. Aparte de que del relato de los acontecimientos que hemos sintetizado anteriormente no cabe deducir un claro incumplimiento de la Comunidad Autónoma (como hemos visto, el ente autonómico remitió, tal y como se le exigió, la « Memoria Justificativa de la necesidad y oportunidad de proceder a modificar la Ley 14/94, de 28 de diciembre , por la que se regulan los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid, así como la Ley 27/97, de 26 de diciembre de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de octubre de 2000 », la « Memoria económica relativa al cálculo de la tarifa correspondiente a la Tasa por el establecimiento del Servicio contra incendios, de fecha de 6 de octubre de 2000 », y una copia del Informe 18/2000, de 14 de noviembre, del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid), lo relevante es que, como acertadamente señala la Letrada de la Comunidad de Madrid, estamos ante una cuestión ajena al presente proceso en el que, en última instancia, se impugna la liquidación al Ayuntamiento de Alcobendas de la tasa de la Comunidad de Madrid de cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, y se pretende el planteamiento por esta Sala de cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley que ha creado el dicho tributo.

QUINTO

Entrando ya en el examen de las cuestiones de fondo que se plantean en el presente recurso, es conveniente, con carácter previo, poner de manifiesto -y, en algún caso, transcribir- cuáles son las normas de la Comunidad Autónoma de Madrid que resultan aplicables. A este respecto, debe señalarse que la norma de cuya constitucionalidad se duda es la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, norma que, en lo que aquí interesa, modifica parcialmente la Ley 27/1997, de 26 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid (LTPPCM), así como la Ley 14/1994, de 28 de diciembre, por la que se regulan los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid.

El Preámbulo de dicha Ley 18/2000, después de señalar que la citada Ley 14/1994, de conformidad con lo previsto en el art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), autoriza a que los municipios con población superior a 20.000 habitantes, obligados a prestar el servicio de prevención y extinción de incendios, soliciten a la Comunidad de Madrid la dispensa de dicha obligación cuando por sus características peculiares les resulte imposible o muy difícil su cumplimiento, supuesto en el que se regulará « la financiación y prestación del servicio así como la posible transferencia de medios personales y materiales a la misma », advierte que « [q]ueda, sin embargo, sin establecer, qué ocurre cuando Municipios de más de 20.000 habitantes no prestan el Servicio y tampoco cuentan con la preceptiva dispensa para ello ». « Este es -prosigue el Preámbulo- el caso de determinados Municipios de la Comunidad de Madrid, donde el Servicio se viene prestando por la Administración Autonómica sin que haya sido formalizada la dispensa para la prestación del Servicio ni el modo de colaborar en la financiación del mismo », situación que « se pretende solucionar mediante el establecimiento de una tasa que grave la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos por la Comunidad de Madrid, lo que obliga a modificar la redacción de los artículos 2, 3 y 31 de la Ley 14/1994, para adecuarlos al nuevo sistema » (núm. VII ).

En particular, limitándonos a los extremos que deben tenerse en cuenta en la resolución del presente recurso, en la nueva redacción por la Ley 18/2000, el art. 2 de la Ley 14/1994 dispone que «[l]os municipios de más de 20.000 habitantes a los que por sus características peculiares les resultare muy difícil o imposible prestar el servicio, podrán llegar a acuerdos con la Comunidad de Madrid», «con el fin de que quede garantizada la prestación del mismo». En este sentido, el art. 3 de la misma Ley 14/1994 establece que «[l]a Comunidad de Madrid prestará el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en el ámbito de la misma, y de forma especial en los municipios que no estén obligados a la prestación de este servicio y en aquellos que estando obligados no pudieren prestarlo y lo encomendaren a la Comunidad de Madrid de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 31 de esta Ley ». Y, en fin, este último precepto, bajo el enunciado «Prestación a los municipios», señala lo que a continuación transcribimos:

1. Los municipios de más de 20.000 habitantes podrán solicitar a la Comunidad de Madrid la dispensa de la obligación de prestar el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos cuando les resulte de imposible o muy difícil cumplimiento, en los términos previstos en la legislación estatal y en la presente Ley.

2. La tramitación de la dispensa se iniciará a instancia del Ayuntamiento interesado, adjuntando a la solicitud, en su caso, la previsión de transferencias de medios personales y materiales a la Comunidad de Madrid.

La Consejería competente en materia de prevención y extinción de incendios y salvamentos, suscribirá con el Ayuntamiento un convenio que recogerá los medios personales y materiales a transferir, así como su cuantificación, como trámite previo a la concesión de la dispensa. No será necesaria la tramitación de dicho convenio cuando no existan medios personales y materiales a transferir.

El Gobierno de la Comunidad de Madrid mediante decreto resolverá el expediente de concesión de la dispensa solicitada.

3. El servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos que actualmente viene prestando la Comunidad de Madrid a aquellos municipios cuya población supera 20.000 habitantes, que no han solicitado la dispensa, se continuará prestando, salvo que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el municipio manifieste su voluntad de hacerse cargo del mismo, debiendo en este caso acreditar los medios, forma y plazo a partir del cual asumirá el citado servicio. La Comunidad de Madrid dejará de prestar el servicio desde el momento en que se haga efectiva la prestación por el municipio.

4. La Comunidad de Madrid prestará el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos a aquellos municipios que alcancen los 20.000 habitantes, en tanto no manifiesten su voluntad de hacerse cargo del mismo, debiendo en este caso acreditar los medios, forma y plazo a partir del cual asumirá el citado servicio.

5. En todos los supuestos en que la Comunidad preste el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, los Ayuntamientos quedarán sometidos a la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid.

6. En el caso de que un Ayuntamiento al que la Comunidad de Madrid presta el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, manifestara su voluntad de recuperarlo para sí, en el convenio que se firme al efecto se estipulará la compensación a la Comunidad de Madrid por los gastos derivados de la reestructuración del servicio

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Como se ha dicho, la Ley 18/2000 modifica también la Ley 27/1997, adicionando un nuevo epígrafe en el Capítulo IX del Título III de esta última, en el que se regula la llamada tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, tributo de cuya regulación interesa destacar los siguientes elementos: a) su hecho imponible está constituido por «la cobertura por la Comunidad de Madrid del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos» [art. 111.4.a)]; b) aunque son sujetos pasivos de la tasa los municipios de dicha Comunidad Autónoma [art. 111.4.b)], están exentos de su pago tanto los municipios «que asumen la prestación» del referido servicio, como los de «hasta 20.000 habitantes» [art. 111.4.c)]; c) la cuota de la tasa «será la resultante de multiplicar la cantidad de 4.100 pesetas (24,64 euros) por el número de habitantes del municipio, con un límite de 100.000 habitantes», aunque de la cantidad resultante «se deducirán las compensaciones pactadas en los convenios de transferencia de medios personales y materiales», a los que se refiere la mencionada Ley 14/1994 [art. 111.4.d)]; d) el devengo del tributo se producirá con «la iniciación de la cobertura del servicio», aunque «[c]uando la cobertura del servicio no se inicie con el año natural, la fecha del devengo coincidirá con el primer día del mes siguiente al de la asunción efectiva del servicio por la Comunidad de Madrid»; e) a los efectos de la aplicación de la tasa «se tomará como referencia el número de habitantes que se recoja en los censos municipales en vigor el 1 de enero del año correspondiente» [art. 111.4.f)]; f) y, finalmente, el pago de la tasa «será semestral, debiendo realizarse antes del día 31 de los meses de enero y julio, previa liquidación efectuada por el Centro Directivo correspondiente».

SEXTO

Una vez fijadas las normas autonómicas relevantes para la resolución del presente proceso podemos ya examinar cada una de las quejas que plantea el Ayuntamiento de Alcobendas. A este respecto, desde una perspectiva lógica, parece oportuno comenzar resolviendo si la imposición por la Comunidad Autónoma de Madrid a determinados Ayuntamientos de una tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios vulnera los principios de autonomía local y -se dice en la demanda- autonomía financiera que reconocerían los arts. 137, 140 y 142 de la CE a los municipios.

Y para esta tarea se hace absolutamente imprescindible recordar la doctrina que ha sentado el Tribunal Constitucional sobre la autonomía de los entes locales en general y de los municipios en particular, acerca de la aplicación de los principios de autonomía financiera y suficiencia a dichas Corporaciones y, en fin, en la medida en que la cita la entidad recurrente, en relación con el papel que en este ámbito juega la Ley de Bases de Régimen Local. Pues bien, esta doctrina, por lo que a este proceso interesa, puede resumirse en los siguientes puntos:

1) La autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la CE -ha dicho el máximo intérprete de nuestra Constitución- «se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente», en el «derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8; en términos similares, STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4 ). En el mismo sentido, pero con más precisión, se ha afirmado que «la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno» (SSTC 159/2001, cit., FJ 4; y 240/2006, cit., FJ 8 ). Se trata -ha apuntado el Tribunal Constitucional- de una noción «muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 ("Concepto de la autonomía local") establece que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes"» (SSTC 159/2001, cit., FJ 4; 240/2006, cit., FJ 8 ).

2) Más allá de este límite del contenido mínimo que protege la garantía institucional la autonomía local «es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» (SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9; 240/2006, cit., FJ 8 ). En efecto, los arts. 137, 140 y 141 CE recogen una garantía institucional de las autonomías provincial y municipal, en el sentido de que no prejuzgan «su configuración institucional concreta, que se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza» (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3; y 159/2001, cit., FJ 4 ). Ello significa que «la Constitución no precisa cuáles sean esos intereses respectivos del art. 137 CE, ni tampoco cuál el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, el legislador debe atribuir a los entes locales» (STC 159/2001, cit., FJ 4 ). De modo que la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, «sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar», de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía «cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre» (SSTC 32/1981, cit. FJ 3; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2; y 159/2001, cit., FJ 4 ). En definitiva, «[e]n la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE »; «[s]o pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno» (SSTC 159/2001, cit., FJ 4; 51/2004, de 13 de abril, FJ 9; 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4; y 240/2006, cit., FJ 8 ).

3) El Tribunal Constitucional ha afirmado «la conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE ) y la competencia que ostenta el Estado sobre "las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" (art. 149.1.18 CE ), de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE, siendo esa la doctrina que ha inspirado el sistema que articula la Ley reguladora de las bases del régimen local» (STC 240/2006, cit., FJ 8; véanse las SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2 ). En este sentido, el Tribunal ha sostenido que el «cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional» de la autonomía local es la Ley estatal de Régimen Local (STC 159/2001, cit., FJ 4 ), norma que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico» (SSTC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2; y 159/2001, cit., FJ 4 ). Y, con independencia de que la LBRL se integre o no en el llamado "bloque de la constitucionalidad" (aunque esto fue lo que sostuvieron las SSTC 27/1987, cit., FJ 5, 109/1998, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 12, y 159/2001, cit., FJ 4, parece que se ha abandonado esta tesis en la STC 240/2006, cit., FJ 8 ), interesa subrayar que en sus últimos pronunciamientos el Tribunal Constitucional viene afirmando que «[d]e la ley autonómica sólo podría ser canon de validez la Ley de las bases del régimen local en aquellos aspectos enraizables directamente en los arts. 137, 140 y 141 CE» (STC 240/2006, cit., FJ 8 ), dado que «[s]ólo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la garantía institucional, que son mayoría en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18ª CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional y ordinamental» (SSTC 159/2001, cit., FJ 4; y 240/2006, cit., FJ 8 ).

4) En lo que al ámbito económico se refiere, esa autonomía de que gozan los entes locales tiene dos aspectos: la vertiente de los ingresos y la de los gastos. Por lo que a la primera de ellas respecta, el Tribunal Constitucional ha señalado que el art. 142 CE, al señalar que las «Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas», no «garantiza a las Corporaciones locales autonomía económico-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios -patrimoniales y tributarios- suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino que lo que dispone es únicamente la suficiencia de aquellos medios» (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; y 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3, y 166/1998, de 15 de julio, FJ 10 ). En definitiva, es «el principio de suficiencia de ingresos y no el de autonomía financiera el que garantiza la Constitución española en relación con las haciendas locales», suficiencia de medios que constituye el presupuesto indispensable «para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada» (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; y 48/2004, cit., FJ 10 ). En efecto, el principio de autonomía que preside la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137 CE ) «ofrece una vertiente económica importantísima, ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines» (SSTC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; y 48/2004, cit., FJ 10 ). «La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas» (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4; y 48/2004, cit., FJ 10 ); es decir, «para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido» en los arts. 137, 140 y 141 CE [SSTC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 b); y 48/2004, cit., FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 96/1990, cit., FJ 7; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 b) y 22; y 104/2000, cit., FJ 4 ].

5) Pero el art. 142 CE, «en conexión con el art. 137 de la Norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias referidas» (SSTC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10; y 48/2004, cit., FJ 10 ). Autonomía local en la vertiente del gasto que entraña, al menos, dos exigencias. De una lado, «la plena disponibilidad» por las corporaciones locales de sus ingresos «sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias» (SSTC 109/1998, cit., FJ 10; y 48/2004, cit., FJ 10; véase también la STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6 ). Y, de otro lado, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionamientos indebidos; «[s]olamente así, en rigor, asegurando prima facie la posibilidad de decidir libremente sobre el destino de los recursos -ha dicho el Tribunal Constitucional-, adquiere pleno sentido la garantía de la suficiencia de ingresos "para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas", según la dicción literal del mencionado art. 142 CE » (SSTC 109/1998, cit., FJ 10; y 48/2004, cit., FJ 10 ).

6) Ahora bien, dado que, como se ha dicho, en relación con la autonomía local «lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente», el Tribunal Constitucional ha señalado que la autonomía en el ámbito económico, y, concretamente, en la vertiente del gasto, de la que gozan los entes locales, «puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas», pero siempre que dicha restricción se lleve a cabo «dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad» (SSTC 109/1998, cit., FJ 10; y 48/2004, cit., FJ 10 ). A este respecto, el máximo interprete de la Constitución ha hecho dos precisiones que conviene que pongamos de manifiesto. En primer lugar, que, de igual manera que el art. 156 CE vincula la autonomía de las Comunidades Autónomas «al desarrollo y ejecución de sus competencias», de modo que «dichos entes territoriales solo pueden financiar o subvencionar actividades de su competencia» (véanse, sobre este particular, las SSTC 14/1989, de 26 de enero, FJ 2; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3 ), «el art. 142 CE garantiza la suficiencia de los medios de las haciendas locales estrictamente para "el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas", por lo que debe llegarse a la misma conclusión necesariamente en relación con los entes locales»; es decir, que las Corporaciones locales, «en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por [una] Comunidad Autónoma, en la medida en que care[zca] de competencia alguna sobre los mismos» (STC 48/2004, cit., FJ 11 ). Y, en segundo lugar, que, «en la medida en que cualquier transferencia de recursos de una hacienda territorial a otra -en este caso, de un municipio a una Comunidad Autónoma-, impuesta unilateralmente por una de ellas, implica una alteración de los ingresos o recursos financieros de la hacienda propia del ente territorial al que se impone la transferencia de fondos, incidiendo así en el instrumento indispensable para el ejercicio de sus competencias propias o, lo que es igual, en el ámbito de su autonomía, hemos de considerar que dicha transferencia forzosa de recursos, como fuente de financiación, debe encontrar expresa habilitación en el bloque de la constitucionalidad», en definitiva, en el art. 157 CE, en el art. 4 LOFCA o, en fin, en el Estatuto de autonomía de la Comunidad Autónoma (STC 48/2004, cit., FJ 12 ).

En virtud de esta doctrina, en la STC 48/2004, de 25 de marzo, varias veces citada, el Tribunal Constitucional estimó las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas planteadas contra el art. 12 de la Ley 5/1987, precepto que, en los supuestos de traspaso a la Comunidad Autónoma de Cataluña de servicios que, en virtud de competencias propias, venían desarrollando las Diputaciones provinciales catalanas (como eran la atención sanitaria y los servicios de asistencia social), imponía a estas corporaciones locales «una detracción de fondos a favor de la Generalidad, consistente en un porcentaje sobre los ingresos corrientes de dichas Diputaciones, destinado a costear o financiar aquellos servicios, que ya había asumido el ente autonómico como de su plena titularidad y, por tanto, con entera responsabilidad sobre la gestión de los mismos » (FJ 11; la cursiva es nuestra). En síntesis, el máximo intérprete de la Constitución llegó a la conclusión de que la citada detracción forzosa de fondos provinciales al «limita[r] directamente la plena disponibilidad por las Diputaciones provinciales de sus ingresos, mermándolos», y condicionar «indirectamente, la capacidad de aquéllas de decidir libremente sobre el destino de sus recursos o ingresos», vulneraba la autonomía local porque tales limitaciones o condicionamientos no estaban autorizadas por el bloque de la constitucionalidad, dado que, por una parte, «el artículo 142 CE vincula, en principio, la suficiencia de ingresos de las haciendas locales al ejercicio, por los correspondientes entes locales, de las funciones o competencias legalmente atribuidas», y, por otra parte, «los preceptos del mencionado bloque de constitucionalidad [arts. 157.1 CE, 4 LOFCA y 44 EAC], reguladores de los recursos de las Comunidades Autónomas, no permiten a éstas el establecimiento, como recurso propio ordinario, de una participación en los ingresos corrientes de las Diputaciones provinciales» (FJ 11).

Y a una conclusión semejante llegó esta Sala en la Sentencia de 10 de mayo de 1999 (rec. apel. núm. 9070/1992 ), en relación con las llamadas «aportaciones municipales obligatorias al Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios» exigidas por la Generalitat de Cataluña en base a lo previsto en el art. 253.2 de la Ley de Régimen Local de 1955. En particular, en lo que ahora interesa, después de recordar que, en virtud del art. 71 del Real Decreto Legislativo 781/1996 (que consideramos norma básica), «[s]in perjuicio de los supuestos de financiación concurrente previstos en la Ley, las Corporaciones locales no costearán servicios del Estado o de las Comunidades Autónomas, salvo las fórmulas de colaboración voluntaria a la prestación de los mismos», advertíamos que «[l]os citados supuestos de "financiación concurrente" deben entenderse referidos, como máximo, a aquellas competencias susceptibles de calificarse de "compartidas", cosa que no ocurr[ía] con el Servicio autonómico de Prevención y Extinción de Incendios en relación al municipio » concernido « que, por no tener más de 20.000 habitantes, no esta[ba] obligado su Ayuntamiento a prestar tal Servicio »; y que « admitir lo contrario implicaría permitir que las Leyes sectoriales -estatales y autonómicas- privaran de contenido a la garantía constitucional de la "autonomía local" (preservada por la Ley 7/1985 ), mediante el método de repercutir en los municipios el coste, total o parcial, de sus exclusivas y no concurrentes (con la Administración Local) obligaciones competenciales, con lo cual también se difuminaría el principio constitucional de la suficiencia financiera de las Haciendas Locales » (FD Tercero, D)].

SÉPTIMO

Expuesta, en apretada síntesis, la doctrina constitucional acerca de los principios constitucionales de autonomía y de suficiencia financiera -que no autonomía financiera, como erróneamente sostiene el Ayuntamiento de Alcobendas- de los municipios, nos hallamos en condiciones de abordar el análisis de uno de los motivos principales que fundamentan el presente recurso de casación: la pretendida vulneración por la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid de los arts. 137, 140 y 142 CE. Pues bien, la claridad expositiva aconseja que, adelantándonos a las conclusiones que después alcanzaremos, comencemos por afirmar que el presente motivo casacional debe ser desestimado porque, frente a lo que se deduce de la demanda, la Ley 18/2000 de la Comunidad Autónoma de Madrid no lesiona la Constitución ni las previsiones contenidas en la LBRL.

Y es que, como en seguida comprobaremos, ni puede decirse que, al establecer la tasa cuestionada, la Comunidad de Madrid haya vulnerado la autonomía municipal de la Corporación recurrente porque, al impedirle su participación en un asunto que indudablemente le atañe -la prestación y financiación de un servicio de su competencia-, ha desconocido el núcleo indisponible de dicha garantía institucional; ni puede afirmarse que la referida tasa constituya una transferencia de ingresos del Ayuntamiento de Alcobendas a la Comunidad Autónoma de Madrid, impuesta unilateralmente por esta última, que implique una verdadera alteración de los recursos financieros de la hacienda municipal; ni, por ende, puede sostenerse fundadamente que el tributo examinado condicione, bien la plena disponibilidad por el municipio de sus ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, bien la capacidad de decidir sobre el destino de sus fondos ; ni, en fin, en todo caso, podría aseverarse que el bloque de la constitucionalidad no otorga a la Comunidad Autónoma de Madrid competencia para establecer la tasa autonómica por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios, o que dicho tributo suponga una detracción coactiva de los fondos del Ayuntamiento de Alcobendas para financiar actividades que en absoluto son de su competencia.

Como explicaremos con más detenimiento, a diferencia del supuesto enjuiciado por el Tribunal Constitucional en la STC 48/2004, o el que tuvo oportunidad de examinar esta Sección en la mencionada Sentencia de 10 de mayo de 1999, ambas citadas en el fundamento de derecho anterior, la Comunidad Autónoma de Madrid no exige al Ayuntamiento recurrente un gravamen no autorizado por el bloque de la constitucionalidad, imponiéndole el abono de una parte de los recursos municipales para que aquélla financie servicios que son de su exclusiva competencia. Dicha Comunidad Autónoma, en el ámbito de sus atribuciones, reclama del Ayuntamiento de Alcobendas una tasa para financiar un servicio que siendo, en principio, de competencia municipal, el ente autonómico, en virtud de la Ley (la LBRL), está obligado a satisfacer en aquellos casos en los que el ente local incumpla el deber de prestarlo. Puede pues, hablarse, en este sentido, como hace la representación procesal de la Comunidad de Madrid, de una " competencia compartida " o, al menos, de una competencia autonómica " subsidiaria " o " supletoria ".

  1. La fundamentación de las proposiciones que acabamos de hacer deben partir de la constatación de que conforme a la LBRL, dictada -como hemos dicho- por el Estado al amparo del art. 149.1.18ª CE, los municipios con población superior a 20.000 habitantes «deberán prestar, en todo caso » el servicio de «prevención y extinción de incendios» (art. 26 ). No cabe duda, pues, de que, como hemos señalado, en principio, la competencia para suministrar dicho servicio corresponde a la Corporación municipal recurrente, competencia que -es conveniente subrayarlo- la Comunidad Autónoma de Madrid no ha pretendido recabar para sí mediante la cuestionada Ley 18/2000 o a través de cualquier otra norma.

  2. En segundo lugar, y conectado con lo anterior, a diferencia de lo que sucedía en el supuesto examinado en la citada STC 48/2004 -o en nuestra Sentencia de 10 de mayo de 1999 -, debemos subrayar que la Comunidad Autónoma de Madrid no ha establecido un gravamen que los municipios con población superior a 20.000 habitantes deban satisfacer cualquiera que sea su voluntad y su comportamiento en el ejercicio de las competencias que les son propias. En todo caso, como acertadamente advierte la Sentencia de instancia, dichos municipios pueden no abonar la tasa que ahora examinamos mediante el simple expediente de prestar el servicio de prevención y extinción de incendios que -insistimos-, de acuerdo con la Ley, están obligados a suministrar « en todo caso ». El Ayuntamiento de Alcobendas siempre puede, si ese es su deseo y tiene capacidad para hacerlo, cumplir con su deber y prestar el citado servicio, en cuyo caso no tiene que satisfacer a la Comunidad Autónoma de Madrid un ingreso de naturaleza tributaria o de cualquier otro tipo.

    Desde la perspectiva anterior, aunque, desde luego, cuando no prestan el servicio de prevención y extinción de incendios los municipios de más de 20.000 habitantes de la Comunidad de Madrid están constreñidos a pagar una tasa que, como cualquier tributo, tiene carácter coactivo, dicho pago no es, en absoluto inexorable, en la medida en que existe una alternativa clara, que depende de su libre voluntad: la prestación del servicio de su competencia. Que -insistimos-, en cierta medida, puede afirmarse que la Comunidad Autónoma no obliga en todo caso a dichos municipios a someterse a la tasa es algo que se desprende de varios preceptos normativos: del art. 111.4.c) de la LTPPCM (modificada por la Ley 18/2000 ), que declara exentos -en realidad debería decir no sujetos - de la tasa por la cobertura del servicio por la Comunidad de Madrid a los «municipios que asumen la prestación de este servicio» [letra a)] y los «municipios de hasta 20.000 habitantes», que, como es sabido, no están obligados a prestarlo, de acuerdo con el art. 26 LBRL ; del mencionado art. 31, apartado 3, de la Ley 14/1994 (modificado por la Ley 18/2000 ), que establece que la Comunidad de Madrid seguirá prestando el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos a los municipios de más de 20.000 habitantes que no hayan solicitado la dispensa a que alude el apartado 1, salvo que en el plazo de tres meses desde la entada en vigor de la Ley « el municipio manifieste su voluntad de hacerse cargo del mismo », y que la Comunidad « dejará de prestar el servicio desde el momento en que se haga efectiva la prestación por el municipio »; del citado art. 31, apartado 4, de la Ley 14/1994, en virtud del cual, la Comunidad de Madrid prestará el referido servicio a « aquellos municipios que alcancen los 20.000 habitantes, en tanto no manifiesten su voluntad de hacerse cargo del mismo »; y, por último, del referido art. 31, apartado 6, que prevé la posibilidad de que un Ayuntamiento al que la Comunidad de Madrid le presta el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, « manifestara su voluntad de recuperarlo para sí ». Es claro, pues, que la Ley autonómica no modifica la competencia municipal sobre el servicio de prevención y extinción de incendios que establece la LBRL, y respeta la voluntad de aquellos Ayuntamientos que, en cumplimiento del deber establecido en dicha Ley, decidan prestarlo en su ámbito territorial.

  3. Debiendo y, en cualquier caso, desde un punto de vista puramente normativo, pudiendo prestar el servicio de prevención y extinción de incendios, es posible, sin embargo, que, tal y como sucede en este caso, el municipio de más 20.000 habitantes no lo haga. Si la razón es porque « por sus características peculiares les resultare muy difícil o imposible prestar el servicio », entonces, de conformidad con el art. 2 de la Ley 14/1994, «podrán llegar a acuerdos con la Comunidad de Madrid», «con el fin de que quede garantizada la prestación del mismo». En este sentido, el art. 31 de la misma Ley -reiterando la previsión recogida en el art. 26.2 LBRL - establece que tales municipios « podrán solicitar a la Comunidad de Madrid la dispensa de la obligación de prestar el servicio » (apartado 1), dispensa cuya tramitación « se iniciará a instancia del Ayuntamiento interesado, adjuntando a la solicitud, en su caso, la previsión de transferencias de medios personales y materiales a la Comunidad de Madrid » (apartado 2, párrafo primero), suscribiendo, en tales casos, la Consejería competente con el Ayuntamiento « un convenio que recogerá los medios personales y materiales a transferir, así como su cuantificación, como trámite previo a la concesión de la dispensa » (apartado 2, párrafo segundo). En caso de que se transfieran dichos medios personales y materiales - que no la competencia - el art. 111.4.d) de la LTPPCM especifica que de la cuota de la tasa a satisfacer por los municipios (que será la resultante de multiplicar la cantidad de 24,64 euros por el número de habitantes del municipio, con un límite de 100.000 habitantes) «se deducirán las compensaciones pactadas» en los referidos convenios. Una vez más se aprecia en la Ley autonómica un respeto por las competencias de los municipios -que, en cualquier momento, pueden ejercer- y por el derecho de estos de participar -si lo desean- en los asuntos que le atañen mediante la suscripción de acuerdos o convenios.

    Hay que reconocer que, como advierte la representación procesal del Ayuntamiento de Alcobendas, la Ley sólo prevé que los «convenios» que voluntariamente pueden prestar los municipios contengan la fijación de los medios materiales y personales que el Ayuntamiento desea transferir a la Comunidad Autónoma de Madrid; en este sentido, el art. 31.2, párrafo segundo, in fine, señala que « [n]o será necesaria la tramitación de dicho convenio cuando no existan medios personales y materiales a transferir ». Esta circunstancia, empero, frente a lo que plantea el ente local demandante, no permite afirmar que no existe la posibilidad real de los municipios de pactar libremente con la Comunidad Autónoma acerca de la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos -algo que, por cierto, no consta que haya intentado el Ayuntamiento de Alcobendas-, salvo que por libertad se interprete la obligación de esta última de negociar con los Ayuntamientos -o, aún peor, simplemente, de aceptar, irremediablemente, de estos- la cantidad que abonarán para que el ente autonómico preste un servicio que es -insistimos-, en virtud de la LBRL, de competencia municipal.

  4. Es posible, no obstante, que el municipio obligado a prestar el servicio de prevención y extinción de incendios, por cualesquiera razones, no lo haga, y no pueda o decida no llegar a acuerdos con la Comunidad de Madrid. En este caso, ciertamente, conforme a la Ley 14/1994, la Comunidad de Madrid prestará el referido servicio (art. 3 ) y «los Ayuntamientos quedarán sometidos a la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid» (art. 31.5 ). Pero, frente a lo que mantiene el Ayuntamiento recurrente, la correspondiente tasa, de la que la corporación municipal que no presta el servicio es el sujeto pasivo [art. 111.4.b) de la Ley 27/1997 ] no se establece de espaldas a la Ley básica aprobada por el Estado ni al bloque de la constitucionalidad, por las razones que se exponen a continuación.

OCTAVO

Antes de nada, debe aclararse que la Comunidad Autónoma de Madrid establece la tasa cuestionada para financiar un servicio público sobre el que, en virtud de la LBRL, indudablemente tiene una competencia que, como hemos señalado anteriormente, podríamos calificar como subsidiaria.

  1. A este respecto, debe recordarse que la Comunidad Autónoma de Madrid asumió la competencia de la Diputación provincial en virtud de su Estatuto de Autonomía -aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero (modificada por la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio )-, cuya Disposición Transitoria Cuarta, apartado 2, inmediatamente después de señalar que « [u]na vez constituidos los órganos de autogobierno comunitario, quedarán disueltos de pleno derecho los órganos políticos de la Diputación Provincial de Madrid, la cual cesará en sus funciones », disponía: « [l]a Comunidad de Madrid asumirá todas las competencias, medios y recursos que según la Ley correspondan a la Diputación Provincial de Madrid, y se subrogará en las relaciones jurídicas que se deriven de las actividades desarrolladas por aquélla ».

    Pues bien, como es sabido, las competencias de las Diputaciones vienen establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que, por lo que ahora interesa, señala en su art. 31, apartado 2, que, en particular, «[s]on fines propios y específicos» de la Provincia « [a]segurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal » [letra a)]; en su art. 36, apartado 1, que es «competenci[a] propi[a] de la Diputación, «en todo caso», « [l]a coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del articulo 31 » [letra a)]; y, por último, en el mismo art. 36, apartado 2, que, a los efectos de la letra a) del número anterior, la Diputación « [a]segura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economicidad en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación con los Municipios » [letra b)].

    A la luz de los preceptos transcritos, queda claro que no puede afirmarse, de ningún modo, que la Comunidad de Madrid -que, insistimos, ha asumido estatutariamente las competencias de la Diputación- carezca de atribución alguna en la prestación del servicio obligatorio de prevención y extinción de incendios, en la medida en que, como hemos visto, debe asegurar o garantizar en todo caso que dicho servicio se preste de manera integral, adecuada y eficaz en la totalidad del territorio autonómico, en el que, obviamente, se encuentra la corporación municipal recurrente [en este sentido, véase nuestra Sentencia de 23 de julio de 2001 (rec. cas. núm. 762/1995 ), FD Segundo, I].

  2. El Ayuntamiento de Alcobendas parece considerar que en el cumplimiento de la tarea que pudiera corresponder a la Comunidad Autónoma de Madrid, en virtud de la Constitución y de la normativa básica, aquélla debe garantizar siempre la participación o colaboración voluntaria de los Ayuntamientos, mediante instrumentos de cooperación, lo que resultaría incompatible con la imposición de una tasa -instrumento coactivo- al municipio para financiar el servicio de prevención y extinción de incendios.

    Basta, sin embargo, la mera lectura de la LBRL -cuyos arts. 2.1, 36.2 y 57 se citan en la demanda- para constatar que, para alcanzar el objetivo de la prestación integral del servicio obligatorio en el seno de la Diputación -y, por ende, de la Comunidad Autónoma de Madrid- la norma reclama de dicho ente la creación de dos tipos de fórmulas de colaboración, orientadas ambas a «flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias» [STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f)]: la coordinación y la cooperación. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado desde muy temprano que, «[l]a diferencia existente entre las técnicas de cooperación y las de coordinación encuentra, en efecto, una adecuada expresión en la L. R. B. R. L., dado que, junto a los arts. 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, ya sea funcional u orgánicamente, en los arts. 10.2, 59 y 62, se concretan facultades de coordinación de las Administraciones Públicas» [STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f); en el mismo sentido, STC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 5 A)]. «La Administración local y las demás Administraciones públicas -señala con carácter general el art. 10.1 LBRL - ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos».

    En particular, el art. 10.2 de la LBRL dispone que « [p]rocederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones públicas, cuando -como sería el caso- las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas »; el art. 31.2.b) LBRL establece como un fin propio es específico de la Provincia el de «[p]articipar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma »; y, como ya hemos señalado, el art. 36.1.a) LBRL señala como competencia propia de la Diputación la « coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada » en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal a que alude el art. 31.2.a) LBRL.

    Y, de los caracteres más sobresalientes que el Tribunal Constitucional ha identificado en la figura de la coordinación -en una doctrina que, aunque dictada en ocasiones en relación con la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, resulta trasladable aquí mutatis mutandi -, merece la pena ahora destacar cuatro. En primer lugar, que la coordinación «persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema» [entre las últimas, SSTC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8; y 13/2007, de 18 de enero, FJ 7 ]. En segundo lugar, que la coordinación tiene lugar en aquellas materias en las que existen competencias de la Comunidad Autónoma y los municipios [del Estado y las Comunidades Autónomas] que deben ser coordinadas (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8 ). En tercer lugar, que esa coordinación corresponde hacerla a la Comunidad Autónoma [el Estado] (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8 ), de manera que puede afirmarse que en este ámbito la Comunidad de Madrid impone fórmulas de coordinación que los municipios tienen necesariamente que asumir, razón por la cual el Tribunal Constitucional ha conectado la coordinación con la idea de «imposición» (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9 ). Y, finalmente, que la Comunidad Autónoma, al coordinar las competencias de los municipios debe, obviamente, respetarlas (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8 ) o, dicho de otro modo, que la coordinación no puede determinar que la Comunidad Autónoma de Madrid asuma competencias que no le corresponden. Así lo dejan claro tanto el art. 10.3 LBRL, al disponer que « [l]as funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales », como el art. 55 LBRL, que señala que para « la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas», las Comunidades Autónomas y las entidades locales « deberán en sus relaciones recíprocas» respetar «el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias ».

    Es verdad que la LBRL no alude sólo a la que podríamos llamar colaboración "forzosa" o coordinación, sino que, como indica el Ayuntamiento de Alcobendas, también se refiere en algunos de sus preceptos a la cooperación de la Provincia -así pues, la Comunidad Autónoma de Madrid- con los municipios. Así, con carácter general, el art. 36.1.b) LBRL establece entre las competencias propias de la Diputación (léase Comunidad de Madrid) la « asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica de los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión »; y, en particular, como ya hemos reflejado, el art. 36.2.b) LBRL dispone que la Diputación (Comunidad de Madrid) asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal, como el de prevención y extinción de incendios, y la mayor eficacia y economicidad en la prestación de los mismos «mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación con los Municipios». Y la cooperación, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, se define, entre otros, por los siguientes rasgos: a) en primer lugar, obliga a establecer fórmulas de colaboración en aquellos casos en los que en una misma materia la Comunidad Autónoma y los municipios [el Estado y las Comunidades Autónomas] tienen competencias compartidas o concurrentes (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 66; y 13/2007, de 18 de enero, FFJJ 7 y 8 ); b) en segundo lugar, en la cooperación todas las partes implicadas, en principio, parten de una situación de equilibrio, de donde se infiere que la cooperación, a diferencia de la coordinación, tiene carácter voluntario, no puede ser impuesta (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 31 ); c) en tercer lugar, que «su instrumentación y puesta en práctica no permite alterar las competencias de los sujetos llamados a cooperar» (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9 ). Esto último es algo que especifica el art. 57 LBRL (precepto que cita la Corporación local demandante), en virtud del cual, la « cooperación económica, técnica y administrativa» entre la Administración local y la de las Comunidades Autónomas «se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban ».

    Dentro de las fórmulas de cooperación puede incluirse la llamada encomienda de gestión regulada en el art. 15 de la Ley 30/1992, precepto que, entre otras cosas, establece que la «realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia» de las entidades de derecho público podrá ser encomendada a otras Entidades «por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño» (apartado 1); que la «encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio» (apartado 2); y, en fin, que, con carácter general, cuando «la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas» (apartado 3).

NOVENO

Como hemos señalado, la Ley autonómica ha establecido fórmulas de cooperación voluntaria para aquellos municipios con población superior a 20.000 habitantes que, teniendo dificultad o imposibilidad de prestar un servicio público de su competencia -la prevención y extinción de incendios-, deseen que la Comunidad Autónoma de Madrid se haga cargo del mismo. La Ley 14/1994, en efecto, permite a los Ayuntamientos llegar a «acuerdos» con la Comunidad (art. 2 ), en particular, mediante la solicitud por aquellos de una «dispensa de la obligación de prestación del servicio» (art. 31.1, en conexión con el art. 26.2 LBRL ) y la suscripción de un «convenio» por el cual transfieran al ente autonómico medios personales y materiales para la prestación del servicio (art. 31.2 ). Lo razonable es, no obstante, que tales traspasos no sean suficientes para cubrir el coste del servicio, y que, por tanto, la Comunidad Autónoma se vea obligada a dedicar recursos para asegurar -como le impone la LBRL [arts. 31.2.a), 36.1.a) y 36.2.b)]- que el servicio de competencia municipal se preste de manera satisfactoria. Y lo mismo sucederá en aquellos casos en que los municipios de más de 20.000 habitantes ni presten el servicio de prevención o extinción de incendios ni deseen o puedan (por carecer de medios personales o patrimoniales que traspasar) llegar a convenios con la Comunidad Autónoma.

En estas situaciones no es irrazonable que, para financiar la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios, la Comunidad Autónoma utilice fórmulas que, como la tasa cuestionada, no sean inocuas para las arcas de los municipios que, teniendo la obligación legal de prestarlo, no lo hacen. Ni es irrazonable ni, desde luego, es contrario al ordenamiento jurídico por el hecho de que implique la detracción forzosa de ingresos de tales municipios, por las razones que exponemos a continuación.

  1. Por un lado, nada obliga a la Comunidad Autónoma a sufragar la prestación de un servicio de clara competencia municipal sin coste alguno para el Ayuntamiento beneficiado. Dicho de otro modo, aunque la falta de prestación del servicio se produjera por una evidente carencia de medios del municipio para desempeñar sus funciones, no existe un deber de la Comunidad Autónoma de financiar con su propio Presupuesto un servicio que, según la Ley básica estatal, debe prestar el Ayuntamiento, allegando, de modo indirecto, recursos a las arcas municipales. Y es que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, «sin perjuicio de la contribución que las Comunidades Autónomas puedan tener en la financiación de las haciendas locales (éstas, en virtud del art. 142 CE, se nutrirán también de la participación en tributos de las Comunidades Autónomas)», «es al Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14 CE, a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales» [STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 b); 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4].

    Es verdad que, en la medida en que la Comunidad Autónoma exige al Ayuntamiento una tasa para financiar un servicio que, siendo de la competencia del municipio, éste no puede o no quiere cubrir, y pudiendo afirmarse, como veremos, que la tasa constituye la contraprestación por el servicio o actividad prestado, si la cuantía del tributo excediese manifiestamente de lo que cuesta a la Comunidad Autónoma la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios -eso sí, en las condiciones que se ve obligada a prestarlo ex lege, de forma universal y generalizada, como consecuencia del incumplimiento de su deber de suministrarlo por varios municipios integrados en el territorio autonómico-, podría concluirse que el exceso constituiría una limitación o condicionamiento a la disponibilidad de los ingresos o a la libre decisión sobre el destino de los gastos del ente local que vulnera los arts. 137 y 142 CE. Pero, como después diremos, el municipio no ha demostrado claramente, en términos que no dejen margen para la duda, que esto último ha sucedido.

  2. Por otro lado, la alusión que la LBRL hace a las fórmulas de cooperación tampoco constituye un obstáculo para que la Comunidad Autónoma exija a los Ayuntamientos una tasa para financiar la prestación de un servicio de competencia municipal. Ciertamente, como ya hemos señalado, la cooperación, a diferencia de la coordinación, se caracteriza por su voluntariedad [véanse las ya citadas SSTC 214/1989, FJ 20 f); y 331/1993, FJ 5 A)]. Ahora bien, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a la que venimos aludiendo (en particular, las SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30, y 13/2007, de 18 de enero, FJ 9 ), la circunstancia de que la cooperación sea voluntaria sólo implica que si alguno de los municipios no desea participar en los órganos o fórmulas de colaboración -esto es, suscribir convenios- no se le puede obligar, pero no significa -no puede significar- en absoluto que la Comunidad Autónoma de Madrid no pueda tomar decisiones sin que aquéllos lo autoricen : cuando, como aquí acontece, la situación de que se trata -la no prestación del servicio mínimo de prevención y extinción de incendios por quien tiene la competencia y el deber de prestarlo: el municipio con más de 20.000 habitantes- exija una decisión o actuación -la prestación efectiva del servicio mínimo de competencia municipal-, en el caso en que ésta no pueda llevarse a cabo mediante las fórmulas de cooperación, cabe que el órgano que tenga la competencia " prevalente " -la Comunidad Autónoma de Madrid, que tiene el deber de asegurar la prestación integral y adecuada del servicio [arts. 31.2.a) y 36.2.b) de la LBRL, ya citados]- adopte la decisión que estime conveniente, siempre, naturalmente, en el ámbito de sus competencias y respetando la competencia de los otros entes. En este sentido, seguramente, señalamos en la -varias veces citada- Sentencia de 10 de mayo de 1999 que las aportaciones municipales obligatorias a un servicio autonómico de prevención y extinción de incendios « deberían circunscribirse a los municipios que no prestasen o prestasen de forma insuficiente tal servicio pese a estar obligados a ello » [FD Tercero, D)].

    Y así ha sucedido en este caso, en el que la Comunidad Autónoma de Madrid, ante la falta de voluntad del Ayuntamiento de Alcobendas o la imposibilidad de éste de llegar a fórmulas de cooperación, cumpliendo -no se olvide- con el mandato de la LBRL, ha adoptado la decisión de prestar el servicio por sí misma, exigiendo como contraprestación una tasa que, frente a lo que mantiene la Corporación recurrente, como a continuación explicaremos, respeta perfectamente las normas que integran el bloque de la constitucionalidad.

DÉCIMO

De acuerdo con el art. 157.1 CE, los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otros, por sus «propios impuestos, tasas y contribuciones especiales». Las características esenciales de las tasas autonómicas, como es sabido, se recogen en el art. 7 de la de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre ). El apartado 1 de dicho precepto define su hecho imponible al señalar que las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas «por la utilización de su dominio público, por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de Derecho público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes»: a) que « no sean de solicitud voluntaria para los administrados », lo que sucederá cuando «venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias» o cuando «los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante»; y b) que «no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente». El apartado 2 del citado precepto establece un límite cuantitativo máximo en la recaudación de las tasas al disponer que el «rendimiento previsto para cada tasa por la prestación de servicios o realización de actividades no podrá sobrepasar el coste de dichos servicios o actividades». Y, finalmente, el apartado 3 señala que para «la fijación de las tarifas de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica, siempre que la naturaleza de aquélla se lo permita».

Pues bien, no puede compartirse con el Ayuntamiento recurrente que la tasa autonómica impugnada no respete los elementos que, desde el punto de vista legal -esto es, conforme a la definición de su hecho imponible que se contiene en los arts. 7.1 LOFCA, 26 LGT y 8 LTPPCM (todos ellos citados por el Ayuntamiento de Alcobendas), así como en los arts. 6.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos (en la redacción dada, primero, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; después, por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las Tasas; y, finalmente, y en lo que ahora interesa, por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social) y 20.1 de la LRHL- y, seguramente, como después explicaremos, constitucional, configuran a dicha figura tributaria.

  1. En efecto, por lo que a los elementos definitorios del hecho imponible se refiere, en primer lugar, como hemos indicado en el fundamento de derecho Octavo, no cabe sostener que la Comunidad Autónoma de Madrid haya establecido una tasa por un servicio que no es de su competencia. Y es que, aunque es verdad que la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios en los municipios de más de 20.000 habitantes corresponde, en principio, a estos últimos [art. 26.1.c) LBRL ], no es menos cierto que la Comunidad Autónoma de Madrid, en virtud de su Estatuto de Autonomía (Disposición transitoria Cuarta, apartado 2 ) asumió las competencias de la Diputación Provincial, y, conforme a la Ley básica del Estado, corresponde a las Provincias garantizar «en todo caso» la prestación «integral y adecuada» en la totalidad de su territorio de los servicios de competencia municipal [arts. 31.2.a), 36.1.a) y 36.2.b), todos ellos de la LBRL]. Así pues, debe reconocerse necesariamente que la Comunidad Autónoma de Madrid tiene sobre el referido servicio, al menos, una competencia subsidiaria, y, por consiguiente, la facultad para exigir una tasa por la prestación del mismo.

  2. En segundo lugar, tampoco es dudoso que la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios que da lugar a la exigencia de la tasa cuestionada es de solicitud o recepción obligatoria para todos los municipios de más de 20.000 habitantes que, por cualesquiera razones, no presten el referido servicio. En particular, es de recepción obligatoria -este es, sin duda, el dato determinante- porque así viene impuesta por una disposición legal, en particular, por una Ley de la Comunidad Autónoma [concretamente, el art. 31.5 de la Ley 14/1994, y el art. 111.4.b), en conexión con el art. 111.4.c), de la Ley 27/1997]. Y ello, naturalmente, con independencia de que, como hemos subrayado en el fundamento de derecho Séptimo, el Ayuntamiento de que se trate siempre pueda llegar a acuerdos y suscribir convenios con la Comunidad de Madrid (arts. 2 y 31 de la Ley 14/1994 ), y, en última instancia, siempre tenga la posibilidad de sustraerse al pago de la tasa mediante el simple expediente de hacerse cargo efectivamente del servicio, prestándolo por primera vez -si hasta entonces no alcanzaba la cifra de 20.000 habitantes- o recuperándolo para sí -si lo venía prestando la Comunidad Autónoma- (art. 31, apartados 3, 4 y 6 de la Ley 14/1994 ). La propia Corporación recurrente viene indirectamente a reconocer el carácter obligatorio del servicio cuando achaca a la tasa cuestionada la vulneración del principio de autonomía local.

  3. En tercer lugar, vinculándose en todo caso las tasas a «una actividad o servicio de la Administración pública» (SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4; y 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y ATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4 ), tampoco puede negarse que la Comunidad Autónoma, tal y como exige el art. 7.1 LOFCA, preste efectivamente el servicio público, incluso en el hipotético supuesto de que durante el período impositivo no se produjese ningún incidente que obligase a la intervención del cuerpo de bomberos. Es cierto que esta Sala ha venido manteniendo que, porque el hecho imponible de la tasa viene constituido por la efectiva prestación de un servicio o la realización de una actividad «que beneficia o afecta de modo particular al sujeto pasivo», «la mera existencia de un servicio» no «es suficiente para constituir a una persona en sujeto pasivo de la tasa establecida para su financiación», si el servicio no llega a prestarse [Sentencias de 19 de septiembre de 1992 (rec. apel. núm. 1621/1988), FD Segundo; de 24 de septiembre de 1996 (rec. apel. núm. 3495/1991), FD Segundo; y de 7 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 12362/1991 ), FD Primero]. Pero, como con razón aclara el Letrado del ente autonómico, de un lado, la tasa cuestionada también se satisface por la «prevención», esto es, por la «preparación y disposición que se hace anticipadamente para evitar un riesgo» (acepción segunda en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua), en este caso, el de incendios; y, de otro lado, el hecho imponible del tributo está constituido por la «cobertura» del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, cobertura que implica necesariamente la disposición de medios técnicos y humanos suficientes para atender de manera adecuada el servicio, y, por consiguiente, la realización de un gasto que es preciso sufragar.

  4. En cuarto lugar, no cabiendo duda de que, como señaló el ATC 407/2007, de 6 de noviembre, el art. 7 LOFCA vincula el hecho imponible de las tasas a «una actividad o servicio de la Administración pública» que «se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos» (FJ 4), debe coincidirse también con la Sentencia impugnada en que el servicio de cobertura de prevención y extinción de incendios y salvamentos genera un beneficio particular individualizable a los municipios que constituyen sujetos pasivos de la tasa cuestionada, que legitima el establecimiento e imposición de la tasa por la Comunidad Autónoma. En efecto, siendo, como hemos dicho, el hecho imponible de la tasa, no la prestación efectiva del servicio, sino la «cobertura» del mismo, es evidente que resultan directa e inmediatamente beneficiados aquellos que, estando obligados por la Ley a la prestación del servicio de protección civil y de prevención y extinción de incendios «en todo caso» -esto es, los municipios que tienen más de 20.000 habitantes [art. 26.1.c) LBRL ], no los ciudadanos en general, ni propietarios de inmuebles o las aseguradoras en particular-, no lo hacen y, por ende, se ahorran el coste de la financiación. Y ello con independencia de que, obviamente, la cobertura del referido servicio acabe beneficiando indirectamente a todos y cada uno de los habitantes del municipio.

En definitiva, hay que concluir necesariamente que la configuración del hecho imponible de la tasa autonómica creada por la Ley 18/2000, respeta escrupulosamente los elementos que configuran a esta clase de tributos, de acuerdo con el art. 7.1 de la LOFCA.

En atención a todo lo expuesto, debe descartarse que la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid lesione los principios de autonomía local o suficiencia financiera de los entes locales.

UNDÉCIMO

En otro orden de cosas, el Ayuntamiento de Alcobendas considera que existen graves defectos en el procedimiento de aprobación y en el contenido de la «Memoria de la Tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid», de fecha 20 de noviembre de 2000, que determinarían la nulidad del citado tributo. En particular, se subraya como un vicio insubsanable que la Memoria de referencia fue emitida con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma el 16 de noviembre de 2000, y a la reunión del Pleno del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid (órgano que en su Informe 18/2000, recomendación Cuarta, Epígrafe 2.2, puso de manifiesto la ausencia de la Memoria exigida por el art. 12 de la Ley 27/1997 ); y también se pone de relieve el deficiente método de elaboración de dicho documento, así como sus omisiones, imprecisiones e incorrecciones, defectos todos ellos que vulnerarían los arts. 20 LTPP y 12.1 LTPPCM.

Ya hemos dicho en el fundamento de derecho Tercero que, en todo caso, el precepto aplicable sería el art. 12.1 LTPPCM (la LTPP, como señala su art. 9.2, sólo se aplica a las tasas de las Comunidades Autónomas «supletoriamente», esto es, a falta de regulación específica, que en este caso existe), y que la infracción de dicha norma, en la medida en que es autonómica, no puede ser examinada en vía casacional. No obstante, dado que, como después recordaremos, la Memoria económico-financiera tiene como finalidad, en gran medida, la de acreditar que se cumple con el llamado principio de equivalencia, esto es, que el coste del servicio público por el que se exige la tasa no sobrepasa -en los términos que después especificaremos- el ingreso total que se pretende recaudar por la misma, puede entenderse razonablemente que con los defectos que el Ayuntamiento de Alcobendas atribuye a la Memoria relativa a la tasa de cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid, en última instancia está manteniendo que esta última no ha probado que se respeta el referido principio. Es por esto que el Ayuntamiento se quejaría de que la citada Memoria cuantifica el coste del servicio «con referencia a unos capítulos del presupuesto de gastos, sin que queden especificados los conceptos que en concreto tales capítulos contemplan, lo que impide conocer la naturaleza del gasto y su relación con el servicio de la tasa» cuestionada, y, por tanto, «si es correcta la cuantificación del coste»; o de que las amortizaciones «se han cifrado en la Memoria de modo "estimativo"»; o, en fin, de que no «hay ninguna exclusión por razón de aquellos costes imputables a los bienes que son de la Comunidad», ni tampoco se excluyen los costes «de aquellos servicios que son de la exclusiva competencia de la Comunidad» (págs. 13 a 16 del recurso).

Así planteada, para resolver la citada cuestión, parece conveniente comenzar recordando las normas que establecen en relación con las tasas el principio de equivalencia y la exigencia de aprobación de una Memoria económico-financiera, algunas de las cuales han sido citadas por el Ayuntamiento recurrente. La regla en virtud de la cual las tasas no pueden superar el coste del servicio se contiene para las tasas autonómicas en el art. 7.3 LOFCA, que dispone que «[e]l rendimiento previsto para cada tasa por la prestación de servicios o realización de actividades no podrá sobrepasar el coste de dichos servicios o actividades»; también se establece para las tasas estatales en el art. 19 LTPP -norma aplicable supletoriamente a las tasas de las Comunidades Autónomas en virtud de su art. 9.2 -, precepto que señala que «en general», «el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida» (apartado 2), y que para «la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan» [en idénticos términos se expresa el art. 24.2 de la LRHL ].

Por lo que a la Memoria se refiere, ésta, como subraya el Ayuntamiento de Alcobendas, viene exigida específicamente para la Comunidad de Madrid en el art. 12.1 de su Ley 27/1997, en virtud del cual, «[t]oda propuesta por parte de la Consejería competente de establecimiento de una nueva tasa o de modificación de la cuantía de una preexistente», «deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos, una Memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta»; prácticamente la misma dicción tiene el art. 20.1 LTPP, aunque en su párrafo segundo añade que «[l]a falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas»; y, por último, para las tasas locales, el art. 25 LRHL señala, en la línea de las normas mencionadas, que «[l]os acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente».

Conviene también señalar que esta Sección ha tenido la oportunidad de subrayar en muchas ocasiones que el citado principio de equivalencia -también se le ha denominado de «autofinanciación de las tasas» [Sentencia de 18 de septiembre de 2007 (rec. cas. en interés de la ley núm. 42/2006 ), FD Quinto]- es connatural a las tasas [Sentencia de 21 de marzo de 2007 (rec. cas. núm. 492/2002 ), FD Tercero]; que del mismo deriva únicamente que el importe total estimado de la tasa no debería superar el coste real o previsible global o en su conjunto del servicio público o actividad de que se trate [Sentencias de 19 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 10175/1991), FD Segundo; de 7 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 9258/1992), FD Tercero; de 22 de mayo de 1998 (rec. apel. núm. 6694/1992), FD Tercero; de 21 de marzo de 1998 (rec. apel. núm. 8243/1992), FD Quinto; de 6 de marzo de 1999 (rec. cas. núm. 950/1994), FD Tercero; de 11 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 3225/1998), FD Cuarto A); de 18 de diciembre de 2000 (rec. cas. núm. 3114/995), FD Quinto; de 30 de noviembre de 2002 (rec. cas. núm. 3848/1998), FD Tercero; de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003 ), FD Tercero; de 23 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 66/2003), FD Primero; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]; y, por último, que la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una «pieza clave para la exacción de las tasas» [Sentencia de 8 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 8793/1996 ), FD Cuarto; en sentido similar, Sentencia de 6 de marzo de 1999, cit., FD Cuarto], un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias [entre muchas otras, Sentencias de 15 de junio de 1994 (rec. cas. núm. 1360/1991), FD Segundo; de 19 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 8236/1994), FD Tercero; de 10 de febrero de 2003 (rec. cas. núm. 1245/1998), FD Cuarto; de 1 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 8493/1998), FD Tercero A); de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero; de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 3164/2002 ), FD Cuarto]; documento -la Memoria- al que aluden las normas vigentes, antes citadas, pero que también exigía la normativa anterior (art. 21 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre ; art. 18 del Real Decreto Ley 11/1979, de 20 de julio ; y art. 214 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ; véanse nuestras Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero; y de 19 de diciembre de 2007, cit., FD Cuarto).

Pues bien, la resolución del presente motivo debe partir necesariamente de la circunstancia -relevante, por más que el Ayuntamiento recurrente parezca obviarla- de que el importe de la referida tasa autonómica se encuentra previsto en una norma con rango legal, en particular, en el art. 111.4.d) de la Ley 27/1997, en virtud del cual la cuota « será la resultante de multiplicar la cantidad de 4.100 pesetas (24,64 euros) por el número de habitantes del municipio, con un límite de 100.000 habitantes », tomando, a estos efectos, « como referencia el número de habitantes que se recoja en los censos municipales en vigor el 1 de enero del año correspondiente » [art. 111.4.f) de la citada Ley]. Y es este rango legal el que, en principio, por razones obvias, como acertadamente señalaba la Sentencia impugnada en esta sede, nos impide controlar el contenido del citado precepto y, por ende, la cuantía de la tasa impugnada.

Así lo ha puesto ya de manifiesto esta Sala en un supuesto similar en su Sentencia de 14 de febrero de 2004 (rec. cas. en interés de ley núm. 41/2003 ), en la que declaramos como doctrina legal que « la tarifa de la tasa establecida en el art. 28 de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, por la prestación del servicio de control sanitario de carnes y productos de origen animal procedentes de terceros países ajenos a la Comunidad Europea no es controlable por los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, por consiguiente, no puede determinar la nulidad de las liquidaciones practicadas a su amparo en cuanto supongan aplicación de dicha tarifa », con fundamento, entre otros, en los siguientes razonamientos:

[L]a Administración no hizo otra cosa que aplicar a una tarifa expresa y directamente señalada en la ley de creación del gravamen, es decir, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social de 30 de Diciembre de 1996 , concretamente en su art. 28 . En consecuencia, decir apodícticamente, como hace la sentencia recurrida, que esa tarifa, que está referida a un tanto por Kg., vulnera el expresado principio de equivalencia y que, por eso mismo, no puede ser aplicada, significa tanto como que, simplemente, ese precepto de una ley que así lo establece deviene, sin más, inoperante. Una cosa es que tal principio tenga que ser respetado en el establecimiento y ordenación de una tasa, porque así lo prescriben las disposiciones legales que las regulan, y otra bien diferente que sea la propia Ley la que determina, de modo directo e insoslayable, tanto para la Administración como para un Tribunal de Justicia, la tarifa a aplicar a una de ellas. Esto es, así como, vgr. el establecimiento de una tasa por prestación de servicios en el ámbito local tiene previsto en la LHL -art. 24, aps. 2 y 3 - tanto el respeto al principio de equivalencia como la forma de determinar el coste del servicio y, lo que a efectos del problema aquí suscitado es más importante, las distintas modalidades que puede adoptar la cuota tributaria, que la Ley no fija pero que permite la fije la Ordenanza, y así como una cuota -que puede consistir en "la cantidad resultante de aplicar una tarifa"- que estuviera señalada sin respeto al tan repetido principio de equivalencia podría ser determinante de la nulidad de la liquidación que a su amparo se practicase, en el supuesto en que esté fijada directamente por la ley, la nulidad de la liquidación solo podría ser consecuencia de la inconstitucionalidad de dicha Ley.- Con ello, quiere significarse lo erróneo de la resolución de instancia, que, partiendo de la expuesta realidad, llega a la conclusión de ser nulas de las liquidaciones de tasa practicadas sobre la base de que a la tasa en cuestión resultan aplicables no solo los preceptos de la Ley de su creación, sino los generales atinentes a todas las tasas, olvidando que, al razonar así, está inaplicando un precepto legal, como se ha dicho antes, de insoslayable observancia

(FD Tercero ).

Sentado lo anterior, resulta palmario que únicamente en el caso de que esta Sala considerara que dicho art. 111.4.d) es contrario a la Constitución (lo que, desde luego, el Ayuntamiento de Alcobendas no alega) podría, no -resulta ocioso decirlo- decidir su inaplicación, sino, en todo caso, aunque la Corporación demandante no lo solicita expresamente, plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el único órgano competente para, si procediera, anularlo: el Tribunal Constitucional (art. 35.1 LOTC ). Ahora bien, siendo la inconstitucionalidad el defecto más grave que puede predicarse de una ley, gozando las normas con rango de ley de presunción de constitucionalidad por resultar emanada de un legislador democrático (entre las últimas, SSTC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 19; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1; 49/2008, de 9 de abril, FJ 4; y 101/2008, de 24 de julio, FJ 9 ), y, en fin, provocando el planteamiento de la cuestión la inmediata paralización del proceso, por razones de prudencia, esta Sala sólo debe acudir a la vía prevista en los arts. 163 CE y 35 a 37 de la LOTC en aquellos supuestos en los que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la contradicción de la norma con la Constitución se muestre de forma evidente, palmaria. Y, desde luego, estando en juego la depuración del ordenamiento jurídico, sería carga de la Corporación municipal recurrente desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la Ley autonómica mediante una prueba suficiente (véanse las Sentencias anteriormente citadas).

DUODÉCIMO

En efecto, vaya por delante que para examinar si el art. 111.4.d) de la Ley 27/1997 es contradictorio con la Norma Suprema, habría que comenzar por afirmar que el llamado principio de equivalencia que, indudablemente, como acabamos de reflejar, conforme a la Ley y a nuestra jurisprudencia, deben cumplir las tasas, constituye, al menos en cierta medida, una exigencia constitucional. Y pese a que esta Sección ha llegado a calificar dicho principio como «de inspiración hacendista y sin reflejo constitucional directo » [Sentencia de 31 de enero de 2005 (rec. ordinario núm. 181/2003 ), FD Segundo; el énfasis es nuestro], que la Constitución reclama una cierta correlación entre los ingresos que se obtengan de la tasa y los costes del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la misma es una convicción que, en la actualidad, podría alcanzarse sin dificultad en virtud, al menos, de tres argumentos.

En primer lugar, hay que llamar la atención sobre el hecho de que la exigencia de que el «rendimiento previsto para cada tasa por la prestación de servicios o realización de actividades» no sobrepase «el coste de dichos servicios o actividades», viene prevista expressis verbis en el art. 7 de la LOFCA, norma que, como es sobradamente conocido, está integrada dentro del llamado «bloque de la constitucionalidad» (entre muchas otras, véanse las SSTC 68/1996, de 4 de abril, FJ 9; y 192/2000, de 13 de julio, FJ 10 ). Este dato, permitiría ya, sin mayor argumentación, plantear la cuestión en el supuesto de que se apreciase que el coste que supone a la Comunidad de Madrid la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y de salvamento - insistimos, en las condiciones que se ve constreñida a prestarlo y con los medios personales y materiales que ha estimado oportuno emplear en el ejercicio de su propia competencia- viene superando, de forma clara y manifiesta, la cuantía de la tasa autonómica exigida a los municipios.

Pero, en segundo lugar, existen argumentos sólidos para sostener que el principio de equivalencia constituye un elemento configurador de todas las tasas, incluidas las no autonómicas, desde una perspectiva constitucional. Efectivamente, no parece irrazonable mantener que, de igual modo que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, hay un concepto constitucional de tributo (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 5; y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 4 ), existe asimismo un concepto constitucional de tasa -esto es, una noción de tasa que se deriva directamente de la Constitución (y que, aunque no sea idéntico, bien podría asemejarse al que tradicionalmente se ha dado a estas figuras en las normas tributarias como, en la actualidad, el art. 2.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, o en el art. 7.1 de la LOFCA ; así parece deducirse de los AATC 381/2005, 382/2005 y 383/2005, todos ellos de 25 de octubre, FD 4)-; noción constitucional de tasa entre cuyos rasgos debe incluirse la regla -como después diremos, flexible- en virtud de la cual, en principio, la cuantía total de lo recaudado en concepto de tasa debería tender a acercarse, sin llegar a superarlo, al coste total del servicio prestado.

La existencia de un concepto material-constitucional de "tasa", así como de "impuesto" y "contribución especial", es una conclusión que puede extraerse fundadamente, al menos, de dos datos. En primer lugar, de la circunstancia de que nuestra Norma suprema hace referencia expresa a estas tradicionales figuras tributarias en su art. 157.1, tanto en su apartado a) (que establece como uno de los recursos de las Comunidades Autónomas los «[i]mpuestos cedidos total o parcialmente por el Estado» y los «recargos sobre impuestos estatales»), como en su apartado b) (que incluye entre tales recursos «[sus] propios impuestos, tasas y contribuciones especiales»). En particular, en la medida en que el art. 157.1.a) CE sólo autoriza a las Comunidades Autónomas para establecer recargos sobre « impuestos » estatales, es evidente que para enjuiciar si dichos entes han respetado esta previsión a la hora de establecer sus recursos propios es preciso delimitar previamente -positiva y negativamente- el concepto constitucional de impuesto, labor esta que realizó el Tribunal Constitucional por primera vez en la STC 296/1994, de 10 de noviembre, en la que se llegó a la conclusión de que el recargo del 20 por 100 establecido por la Ley del Parlamento catalán 2/1987 sobre la denominada «tasa fiscal que grava la autorización, organización o celebración de juegos de azar mediante máquinas y aparatos automáticos, regulada en el Real Decreto-ley 16/1977», no contradecía el art. 157.1.a) CE, porque, aunque éste «solamente autoriza a las Comunidades Autónomas a establecer recargos sobre "impuestos estatales"» (FJ 3), pese al nomen iuris empleado por el legislador la verdadera naturaleza del citado gravamen es la de un "impuesto". Más recientemente, en la STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 3, el máximo intérprete de nuestra Constitución, tras el oportuno examen, ha llegado a la conclusión de que, desde un punto de vista constitucional, el llamado Impuesto Especial sobre Determinados medios de Transporte constituye efectivamente un impuesto y no una tasa, como afirmaba el Abogado del Estado; y, en fin, en los AATC 381/2005, 382/2005 y 383/3005, todos ellos de 25 de octubre, FJ 4, ha afirmado que, pese a su denominación legal, la Tasa por Emisión de Informes de Auditoria de Cuentas es en realidad un impuesto.

En segundo lugar, permite defender la existencia de un concepto constitucional de tasa el hecho de que, pese a que es cierto que el régimen que se anuda a esta figura tributaria y al impuesto «es sustancialmente el mismo, en tanto que a ambas les resulta aplicable tanto la reserva de ley del art. 31.3 CE », «como los principios tributarios del art. 31.1 CE» (AATC 381/2005, 382/2005 y 383/2005, todos ellos de 25 de octubre, FJ 4), también es verdad que el Tribunal Constitucional ha atribuido un diferente alcance o intensidad, según se trate de "impuestos" o de otras figuras tributarias como las "tasas", no sólo al principio de reserva de ley tributaria reconocido en los arts. 31.3 y 133, apartados 1 y 2, todos ellos de la CE (véanse las SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 4; y 150/2003, de 15 de julio, FJ 3 ), sino también a principios de justicia material de los tributos como el de capacidad económica contemplado en el art. 31.1 CE (que, como después diremos, en principio, no se aplica necesariamente como criterio de imposición a las tasas: ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5 ); siendo esto así, parece necesario atribuir un contenido constitucional a las "tasas", "impuestos" y "contribuciones especiales", porque, de otro modo, verbi gratia, el legislador podría evitar la aplicación a un gravamen que tiene todas las características de un "impuesto" de los principios de reserva de ley y de capacidad económica con el rigor que viene exigiendo el Tribunal Constitucional cuando de dicha figura tributaria se trata, mediante el simple expediente de calificarlo con el nomen iuris de "tasa".

En fin, parece que el máximo intérprete de nuestra Constitución ha mantenido que existe un concepto constitucional de tasa en el que debe incluirse como elemento esencial el principio de equivalencia, cuando ha afirmado, en varias ocasiones, que con la tasas «se pretende la contraprestación proporcional, más o menos aproximada, del coste de un servicio o realización de actividades en régimen de Derecho público» (SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4, y 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y AATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4, y 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5 ); cuando, en el mismo sentido, ha sostenido que «el hecho imponible de la tasas se vincula a una actividad o servicio de la Administración pública», lo que determina que «el importe de la cuota se fije, esencialmente, atendiendo al coste de la actividad o servicio prestado por la Administración, con los que tiene una relación, más o menos intensa, de contraprestación» (SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4, y 16/2003, de 30 de enero, FJ 3; y ATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4 ; la cursiva es nuestra); o, por último, cuando ha afirmado que, pese a que el legislador calificaba el tributo como «tasa», «en la medida en que no se exige -como es esencial a las tasas- por un servicio o actividad de un ente público que se refiera, afecte o beneficie de modo particular a los sujetos pasivos», «y que, por ende, la cuantía de la contraprestación exigida no tiene conexión alguna con la prestación efectiva de un servicio público o la realización de una actividad administrativa», lo que en realidad establecía y regulaba la Ley era un «impuesto» (AATC 381/2005, 382/2005 y 383/2005, todos ellos de 25 de octubre, FJ 4 ).

Y aún hay un tercer razonamiento, al que ya hemos hecho alusión anteriormente, que conduce derechamente a considerar, en el específico caso que ahora examinamos, que la cuantía de la tasa impugnada puede tener relevancia constitucional. Así es, dado que, como hemos subrayado, la cuantía total recaudada de algunos municipios en concepto de tasa por la prestación del servicio de extinción de incendios y salvamentos no debería ser superior al coste integral del citado servicio, parece claro que si en el supuesto que ahora examinamos se incumpliera -de forma grave, diáfana e incontrovertible- este límite, la Comunidad Autónoma de Madrid estaría, por vía indirecta -al menos en relación con el exceso respecto del coste-, estableciendo una limitación o condicionamiento a la «plena disponibilidad» de los ingresos de los Ayuntamientos o a la «libre decisión sobre el destino» de sus recursos que, no estando autorizadas en el bloque de la constitucionalidad, vulnerarían la autonomía local en la vertiente del gasto, sin la cual perdería su sentido la garantía de la suficiencia de ingresos (arts. 137 y 142 CE ).

DECIMOTERCERO

Una vez que hemos concluido que existen argumentos para sostener que el principio de equivalencia - con todas las matizaciones a las que hemos hecho referencia y en las que ahora abundaremos - forma parte esencial del concepto constitucional de tasa, para plantear la cuestión de inconstitucionalidad deberíamos, seguidamente, llegar a la firme convicción de que éste resulta conculcado de forma manifiesta por la tasa de la Comunidad de Madrid que grava la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios; labor ésta que, como es obvio, sólo puede acometerse mediante el examen de la Memoria económico-financiera presentada por la Comunidad Autónoma de Madrid, y, sobre todo, de la prueba aportada por quien afirmara que la tasa creada por la Ley 18/2000, que goza de presunción de constitucionalidad, es contraria a nuestra Norma suprema. Y, a este respecto, debemos hacer varias precisiones.

Por un lado, debe indicarse que, con carácter general, del mismo modo que hemos visto que hace el Tribunal Constitucional, esta Sección viene rechazando con carácter general que el principio de equivalencia propio de las tasas deba aplicarse de una manera rígida o rigurosa. En este sentido, hemos afirmado que la «equivalencia entre el coste del servicio y la tasa», «no tiene necesariamente que ser total en cada ejercicio, sino razonablemente fundado en el conjunto de lo previsible» (Sentencia de 12 de marzo de 1998 (rec. cas. núm. 3161/1992 ), FD Cuarto); que en las normas actuales «se flexibiliza la aplicación del principio de equivalencia que inspiraba las leyes anteriores», aunque se «continúa manteniendo el criterio de que el importe de las Tasas se ajuste lo más posible, sin superarlo injustificadamente, al coste de los servicios» [Sentencia de 11 de marzo de 2003, cit., FD A); la cursiva es nuestra]; que «notorio es la dificultad que entraña ajustar exactamente los dos términos de la ecuación indicada [recaudación por la tasa y coste el servicio] por lo que sólo la prueba de una demasía arbitraria y carente de justificación podría dar lugar» a la lesión del principio de equivalencia [Sentencia de 15 de marzo de 2003 (rec. cas. núm. 3114/1998 ), FD Tercero]; que hay que tener en cuenta el «carácter relativo del citado principio», de manera que el recurrente «part[ía] del erróneo planteamiento de exigir una exacta equivalencia entre el coste del servicio y lo presupuestado» [Sentencia de 25 de enero de 2006 (rec. ordinario núm. 64/2003 ), FD Segundo; en casi idénticos términos, Sentencia de 23 de enero de 2006, cit., FD Primero, in fine ]; que lo que exige el principio de equivalencia es la existencia de un «razonable equilibrio» entre ingresos y costes (Sentencias de 19 de junio de 1997, cit., FD Segundo; y de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto); que no se vulnera el principio de equivalencia porque, si bien para un determinado ejercicio «las previsiones recaudatorias excedieron notablemente del coste del servicio, de la propia constatación documental aportada» se «desprend[ía], también, que para el ejercicio siguiente» la «relación se invertía» (Sentencia de 19 de junio de 1997, cit., FD Segundo); y, en fin, que para «un examen crítico de correlación entre el coste global de los servicios y la liquidación de las tasas es preciso atenerse a series históricas» (Sentencia de 10 de febrero de 2003, cit., FD Séptimo).

De otro lado, hay que tener presente que, incluso en aquellos supuestos en los que hemos examinado tasas aprobadas, no - como en este caso- por una Ley, sino por reglamento u Ordenanza municipal, hemos matizado mucho la precisión con la que debe elaborarse la Memoria económico-financiera. Así, hemos llegado a afirmar que no es misión de esta Sala elaborar un determinado modelo de dicha Memoria, y que el contenido que habíamos apuntado que debía tener la misma era un «desideratum, y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente», de manera que únicamente «exhort[ábamos] sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria» (Sentencia de 8 de marzo de 2002, cit., FD Quinto; reiteran esta doctrina las Sentencias de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero; y de 19 de diciembre de 2007, cit., FD Cuarto).

Finalmente, también es preciso advertir que nuestro examen de la Memoria económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Madrid no puede desarrollarse con los mismos parámetros que esta Sección ha empleado cuando ha tenido que enjuiciar la conformidad con la Ley de la cuantía de una tasa regulada en una Ordenanza municipal o un reglamento (por ejemplo, Sentencias de 8 de marzo de 2002, cit., FD Quinto; y de 21 de marzo de 2007, cit., FD Tercero). En particular, en estos últimos casos, es evidente que, como hemos dicho, la Memoria económico-financiera es un trámite esencial, una pieza clave, que debe ser elaborada con el contenido establecido en la Ley, y, en fin, debe tener una precisión tal que, no sólo permita al órgano competente para establecer la tasa acreditar que se cumple con el principio de equivalencia [Sentencias de 22 de febrero de 1999 (rec. cas. núm. 4065/1996), FD Tercero; de 27 de febrero de 1999 (rec. cas. núm. 9236/1996), FD Cuarto; y de 4 de julio de 2001 (rec. cas. núm. 4064/1996 ), FD Cuarto; en relación con los precios públicos véase la Sentencia de 30 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 7095/2002 ), FD Quinto], sino también al sujeto pasivo conocer los «motivos y cálculos de las Administraciones para la imposición» del tributo para, si lo desea, proceder a su impugnación (Sentencia de 19 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto; la cursiva es nuestra). En cambio, en los supuestos en los que, como el presente, la cuantía de la tasa impugnada ha sido establecida por una Ley, no sólo pierde trascendencia los defectos que puedan achacarse a la citada Memoria, sino que, como ya hemos recalcado, corresponde al recurrente acreditar, de manera indubitada, que la tasa que se le exige es superior al coste del servicio en términos tales que se ha vulnerado clara y directamente el principio de equivalencia e, indirectamente, el derecho a la autonomía local. Y esto es algo que, como en seguida explicaremos, no ha hecho -ni siquiera ha intentado- el Ayuntamiento que interpone el presente recurso de casación.

DECIMOCUARTO

De entrada hay que señalar que, como apuntamos en el fundamento de derecho Tercero, aunque de forma lacónica, se recogen en la Sentencia impugnada afirmaciones sobre el contenido de la referida Memoria que permiten entender que el Tribunal de instancia, una vez examinada la prueba aportada por la Comunidad de Madrid, no comparte los vicios que se achacan a la misma; en particular, se asume como correcta la fórmula para calcular los costes que utiliza y se justifica el límite de 100.000 habitantes para calcular la cuantía de la tasa (FD Cuarto). Y ya hemos tenido ocasión de señalar que en estos casos nos hallamos ante una cuestión de valoración probatoria que, en principio, salvo en los supuestos tasados señalados por este Tribunal (ninguno de los cuales se ha invocado), no podría ser objeto de revisión en vía casacional [entre muchas otras, Sentencias de esta Sala de 25 de marzo de 2002 (rec. cas. núm. 9171/1996), FD Primero; de 9 de julio de 2007 (rec. cas. núm. 4449/2004), FD Cuarto; de 14 de marzo de 2008 (rec. cas. núm. 1629/2007), FD Tercero; de 21 de mayo de 2008 (rec. cas. núm. 8380/2004), FD Cuarto; de 18 de junio de 2008 (rec. cas. núm. 11399/2004), FD Cuarto; de 9 de julio de 2008 (rec. cas. núm. 4341/2004); y de 8 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 6220/2004 ), FD Cuarto]. Concretamente, hemos afirmado que es esta una «cuestión relativa a la prueba de esa correlación entre coste del servicio e importe de las tasas cuya valoración es de la exclusiva competencia de la Sala de instancia, sin que, por tanto, pueda ser combatida en casación» [Sentencia de 15 de noviembre de 1999 (rec. cas. núm. 476/1994 ), FD Segundo, in fine ; en el mismo sentido, entre otras, todas ellas en relación al examen de la Memoria efectuada por el Tribunal de instancia, Sentencias de 19 de mayo de 2000, cit., FD Tercero; de 14 de abril de 2001 (rec. cas. núm. 126/1996), FD Tercero; de 27 de noviembre de 2001 (rec. cas. núm. 4100/1006), FD Cuarto B); de 9 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 7180/1997), FD Tercero D); de 11 de marzo de 2003, cit., FD Cuarto C); de 1 de julio de 2003, cit., FD Tercero A); de 19 de diciembre de 2007 (rec. cas. núm. 600/2003 ), FD Quinto, in fine ; véase también la Sentencia de 10 de abril de 2001 (rec. cas. núm. 9505/1995 ), FD Sexto B), en relación con precios públicos].

Pero es que, además, sucede que tampoco el examen de dicha Memoria permite afirmar, con ciertas dosis de certeza, que la cantidad total que se recauda de los Ayuntamientos por la referida tasa no se acerca de forma « más o menos aproximada », « más o menos intensa » -que así es, recordemos, como, en todo caso, el Tribunal Constitucional ha definido el principio de equivalencia, al menos a efectos constitucionales- al coste integral de la prestación del servicio de cobertura de prevención y extinción de incendios y salvamentos por la Comunidad de Madrid. O, dicho de otro modo -utilizando expresiones de esta Sala-, «no puede considerarse acreditada la absoluta falta de equivalencia entre el coste del servicio y la tasa» (Sentencia de 12 de marzo de 1998, cit., FD Cuarto; el énfasis es nuestro); que se haya roto « ostensiblemente tal equivalencia» (Sentencia de 14 de febrero de 2004, cit., FD Tercero); que exista un claro « exceso o desproporción entre la Tasa girada y la actividad» desplegada [Sentencia de 11 de marzo de 2003, cit., FD Cuarto C)]. Todo lo contrario, la mera lectura de la Memoria y de los Capítulos del Presupuesto de Gastos anual a los que expresamente se remite no permite sostener que la tasa autonómica cuestionada no constituya -insistimos, de forma grosera, evidente, incuestionable- más o menos un do ut des o contraprestación por el servicio prestado por el ente autonómico.

En este sentido, no resulta ocioso recordar que la llamada «Memoria económica relativa al cálculo de la tarifa correspondiente a la tasa por el establecimiento del servicio contra incendios», de fecha 20 de noviembre de 2000, contiene una referencia a los costes del servicio al que va a dar cobertura la tasa y a los ingresos previsibles, tal y como, con mayor o menor rigor, según los casos, viene exigiendo este Tribunal [entre muchas otras, Sentencia de 18 de septiembre de 2007, cit., FD Quinto]. Se especifica en la misma que se han tomado como «parámetros básicos» el «importe del coste del servicio que hay que repercutir» así como el número «de habitantes de los municipios de la Comunidad de Madrid que teniendo más de 20.000 habitantes no prestan el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, siendo éste prestado por el Cuerpo de Bomberos de la Comunidad de Madrid»; y consta que se han elegido tales parámetros porque «ofrecen la información más objetiva permitiendo individualizar el coste que debe ser repercutido en cada Ayuntamiento de los anteriormente citados».

En cuanto al cálculo de los costes (en miles de pesetas), como se ha dicho, la citada Memoria tiene como punto de partida el coste del servicio de prevención y extinción de incendios recogido en el presupuesto de gastos anual -programa 605- referido al año 2000. En particular, se tienen en cuenta los importes de los Capítulos I (5.271.632), II (527.950) y VI (100.000), aunque, en relación con este último se advierte que «se ha tomado un importe estimado correspondiente a la amortización técnica del patrimonio del que dispone el Cuerpo de Bomberos». Además, se especifica que «se han excluido los importes correspondientes al Capítulo IV y VII del presupuesto de gastos por entender que no son costes ocasionados por el funcionamiento del servicio de prevención y extinción de incendios, sino más bien gastos que asume la Comunidad de Madrid en aras de colaborar con los servicios contra incendios municipales existentes en la actualidad así como con aquellas entidades sin ánimo de lucro que colaboran en las intervenciones del Cuerpo de Bomberos». En total, se llega a la conclusión de que el coste total del referido servicio es de 5.899.502 ptas. (en miles de pesetas).

En relación al número de habitantes, en primer lugar, la cifra de 5.091.336 que, según los «últimos datos oficiales», tenía la Comunidad de Madrid, se minora en aquellos correspondientes a los municipios que cuentan con servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos; en segundo lugar, del número de habitantes resultante -1.438.742- se distingue cuántos pertenecen a municipios de menos de 20.000 habitantes -una cifra de 416.333- y cuántos a municipios de más de 20.000 que no prestan el servicio de prevención y extinción de incendios -un total 1.022.409-.

Finalmente, del importe total de gastos obtenidos -5.899.582 ptas.- se calcula cuál es porcentaje que corresponde a cada grupo de los anteriores en función de que se trate de ayuntamientos con más de 20.000 habitantes -dando un resultado de 4.192.402,258- o hasta 20.000 habitantes -1.707.179,742-. El primer dato se corresponde con los gastos imputables a los ayuntamientos con más de 20.000 habitantes y que se consideran repercutibles a dichas corporaciones por medio de la tasa. Finalmente, la tarifa de la tasa -4.101- se determina dividiendo el mencionado coste -4.192.402,258- por el número de habitantes de los municipios que tienen más de 20.000 habitantes y no han asumido el servicio -1.022.409-.

No obstante dichas cifras, la propia Memoria señala que «en aquellos Municipios que superan los 100.000 y no alcanzan los 300.000 habitantes se ha considerado más oportuno realizar el cálculo sobre 100.000 habitantes habida cuenta de que las dotaciones humanas y materiales no se incrementan sustancialmente a partir de ese número de habitantes, manteniéndose la prestación del servicio con iguales dotaciones». Además, especifica que en el supuesto de que se superaran los 300.000 habitantes, «sería necesaria la puesta en servicio de un nuevo Parque de Bomberos dotado de los medios materiales y humanos necesarios». Y finalmente, después de señalar el número de habitantes de cada ayuntamiento concernido y la cuantía total de la tasa a recaudar en cada uno de ellos, la Memoria advierte que de esta cifra «debe ser minorad[a] el Importe por compensación de bienes transferidos por los Ayuntamientos [los de Getafe y Pozuelo de Alarcón] que obtienen la dispensa para prestar el servicio de prevención y extinción de incendios y donde mediante Convenio con la Comunidad de Madrid, se fija la transferencia de medios materiales y su importe estimado».

El descrito es, a grandes rasgos, el contenido de la Memoria correspondiente a la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid. Insistimos, los defectos que pudieran achacarse a dicha Memoria, y que se pueden o no compartir -como los que ha puesto de manifiesto el Ayuntamiento de Alcobendas-, sólo podrían tener trascendencia a efectos constitucionales y, por tanto, nos obligarían a plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad, si pusieran de manifiesto una grosera lesión del principio de equivalencia en los términos que hemos señalado. Pero tal lesión no ha sido alegada -mucho menos demostrada- en términos convincentes por la entidad local recurrente mediante un adecuado, suficiente e incontrovertible dictamen pericial, circunstancia que ya de por sí permitiría desestimar el motivo [Sentencia de 21 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 7199/2000 ), FD Séptimo]. De hecho, el propio Ayuntamiento de Alcobendas reconoce que el dictamen aportado en fase probatoria y las alegaciones efectuadas «iban dirigidas a analizar en su caso y rebatir única y exclusivamente el criterio de reparto del coste del servicio utilizado en la Memoria económico-financiera» (pág. 17); y, efectivamente, el citado dictamen, elaborado por un Doctor Ingeniero Industrial, sólo concluía que « la fórmula aplicada por la Comunidad de Madrid, consistente en repartir el coste del servicio entre los municipios en razón exclusivamente al número de habitantes, resulta totalmente inadecuada, por cuanto deja al margen y sin ponderar otros parámetro de siniestralidad de gran importancia ». Con independencia de lo anterior, de todos modos, como ya hemos señalado, tampoco puede deducirse, sin que quepa lugar a dudas, de la Memoria presentada y de los Capítulos del Presupuesto de gastos a los que se remite que, tal y como prohíbe el art. 7.3 LOFCA, el «rendimiento previsto» para la tasa «sobrepas[e]» el coste del servicio prestado por la Comunidad Autónoma a los Ayuntamientos que incumplen el deber legal de cubrirlo en su territorio.

Tampoco podemos enjuiciar en esta sede la circunstancia, subrayada por el Ayuntamiento de Alcobendas, de que el Parlamento autonómico haya tenido en consideración para fijar la cuantía de la tasa cuestionada en el art. 111.4.d) de la Ley 27/1997 una Memoria económico-financiera que, frente a lo que exigiría el 20.1 LTPP, el art. 25 LRHL, y el propio art. 12 de la LTPPCM, se emitió con posterioridad a la presentación del Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas. A este respecto, conviene puntualizar, antes que nada, que esta Sección sólo ha considerado no ajustada a Derecho disposiciones de carácter general (en el caso concreto, una Ordenanza) por no haberse aprobado en plazo el estudio económico-financiero, en supuestos en los que éste se había elaborado con posterioridad a la entrada en vigor -a la exigencia- de la tasa, algo que aquí, claramente, no ha sucedido. Así, en la Sentencia de 10 de febrero de 2003, ya citada, poníamos de manifiesto que «los "informes técnico-económicos" deben ser anteriores al acuerdo de establecimiento o de modificación de la tasa» (FD Cuarto; en el mismo sentido, Sentencia de 6 de marzo de 1999, FD Cuarto).

Apuntado lo anterior, y prescindiendo del hecho de que, como acertadamente subraya el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, el art. 20.1 LTPP atribuye a la falta de presentación de la «memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta» la «nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas» [así, declaramos la nulidad, en relación con precios públicos que materialmente eran tasas, por falta, insuficiencia o defecto grave de la Memoria en las Sentencias de 15 de junio de 1994, cit., FD Segundo; de 7 de febrero de 2000 (rec. cas. núm. 3373/1995), FD Tercero; de 22 de abril de 2000 (rec. cas. núm. 6371/1994), FD Segundo; de 30 de junio de 2001 (rec. cas. núm. 4204/1996), FFDD Tercero y Cuarto; y de 12 de noviembre de 2004 (rec. cas. núm. 626/1999 ), FFDD Tercero y Cuarto; en relación con las tasas, véase la Sentencia de 19 de junio de 2008 (rec. cas. núm. 1841/2006 ), FD Cuarto] -y, recordemos, lo que está en cuestión es una norma de rango legal-, lo cierto es que no parece dudoso que la aceptación de tal Memoria constituye una decisión del Parlamento autonómico de carácter interno, esto es, forma parte de lo que se conoce como interna corporis acta que, por su propia naturaleza, como ha tenido ocasión de afirmar en numerosas ocasiones el Tribunal Constitucional, en principio, están excluidos del conocimiento, verificación y control por parte de de los Tribunales ordinarios (sobre este particular, véanse, entre otras, SSTC 118/1988, de 20 de junio, FJ 2; 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 3; 23/1990, de 15 de febrero, FJ 4; 214/1990, de 20 de diciembre, FJ 2; 220/1991, de 25 de noviembre, FJ 4; 15/1992, de 10 de febrero, FJ 2; 52/1994, de 16 de febrero, FJ 2; 118/1995, de 17 de julio, FFJJ 1 y 4; 121/1997, de 1 de julio, FJ 3; 15/2003, de 20 de enero, FJ 2; 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 1; y 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 1 ). En el mismo sentido, esta Sala ha tenido ocasión de señalar, en relación con otras cuestiones, que «los " interna corporis " de las disposiciones administrativas no son susceptibles de fiscalización con ocasión de un recurso indirecto, si se repara en que su nulidad de pleno derecho -a salvo la falta absoluta de procedimiento- sólo puede producirse por vulneración de sus límites sustanciales -infracción de los principios de jerarquía normativa o de reserva de ley-, como se infiere de lo que estatuye el art. 47.2 de la LPA» [FD Cuarto C )].

DECIMOQUINTO

El Ayuntamiento de Alcobendas considera que la tasa cuestionada vulnera el principio de capacidad económica recogido específicamente para dicho tipo de tributos en los arts. 7.4 LOFCA (que no cita), 24.4 LRHL y 8 LTPP (que tampoco menciona), y, con carácter general, en el art. 31.1 CE, precepto que, como es sabido, señala que « [t]odos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio ». Desde luego, si esta Sección estimara que la tasa autonómica que grava la cobertura del servicio de prevención y extinción lesiona el art. 31.1 CE, forzosamente debería plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en virtud de los arts. 163 CE y 35 a 37 LOTC, algo que solicita expresamente en el escrito de interposición del recurso de casación el ente local demandante. Pero, por las razones que a continuación expondremos, no es el caso.

Para explicar por qué estimamos que la tasa cuestionada no desconoce el criterio de la capacidad económica es preciso comenzar recordando la doctrina que sobre el citado principio ha establecido el máximo intérprete de nuestra Constitución. En particular, debemos subrayar que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, el principio de capacidad económica tiene dos manifestaciones o proyecciones: como fundamento de la imposición y como criterio o medida de la imposición.

En virtud del principio de capacidad económica como fundamento de la imposición, el legislador no puede establecer tributos si no es tomando como presupuesto circunstancias que sean reveladoras de riqueza, de manera que a falta de riqueza real o potencial no es posible exigir un tributo. En este sentido, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que recogen la STC 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5, y el ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5, el tributo -cualquier tributo- «grava un presupuesto de hecho o "hecho imponible" (art. 28 de la Ley general tributaria: LGT) revelador de capacidad económica (art. 31.1 CE ) fijado en la Ley» (STC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4 ), por lo que «el hecho imponible tiene que constituir una manifestación de riqueza» (por todas, SSTC 194/2000, de 19 de julio, FJ 8, y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4 ), de modo que la «prestación tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica» (STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 4 ). Y aunque el Tribunal Constitucional ha señalado que «basta que dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador» para que el principio constitucional de capacidad económica quede a salvo [SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13; 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 4; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 b); y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 14; en parecidos términos, STC 186/1993, de 7 de junio, FJ 4 a)], también ha precisado que no cabe soslayar que «la libertad de configuración del legislador deberá, en todo caso, respetar los límites que derivan de dicho principio constitucional, que quebraría en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente o ficticia» (SSTC 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 4, y 194/2000, de 19 de julio, FJ 9; en el mismo sentido, 295/2006, de 11 de octubre, FJ 5 ).

En definitiva, el principio de capacidad económica establecido en el art. 31.1 CE, en su manifestación de fundamento de la imposición, impide en todo caso «que el legislador establezca tributos -sea cual fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema tributario, de su naturaleza real o personal, e incluso de su fin fiscal o extrafiscal (por todas, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 194/2000, de 19 de julio, FJ 8 )- cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, esto es, no le autoriza a gravar riquezas meramente virtuales o ficticias y, en consecuencia, inexpresivas de capacidad económica» (STC 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5 ). La regla en este caso -insistimos- alcanza a todos los tributos, esto es, «incluidas las tasas», como ha tenido la oportunidad de señalar expresamente el ATC 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4, y se desprende claramente del más reciente ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5. En este sentido, es incorrecto afirmar, como hace la Sentencia impugnada, sin mayor precisión, que el principio de capacidad económica «no pued[e] predicarse de la tasa que nos ocupa» (FD Cuarto).

Pero, en segundo lugar, además de afirmar que el principio de capacidad económica exige que el hecho imponible constituya una manifestación de riqueza, el Tribunal Constitucional ha venido señalando también que dicho principio obliga a que la contribución de solidaridad en que consiste el tributo «sea configurada en cada caso por el legislador según aquella capacidad» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6 ); dicho de otro modo, le obliga a modular la carga tributaria de cada contribuyente «en la medida -en función- de la capacidad económica» (STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 8; y AATC 381/2005, de 25 de octubre, FJ 5; 382/2005, 25 de octubre, FJ 5; 383/2005, de 25 de octubre, FJ 5; 117/2006, de 28 de marzo, FJ 4, y 118/2006, de 28 de marzo, FJ 4; en el mismo sentido, AATC 197/2003, de 16 de junio, FJ 3, y 212/2003, de 30 de junio, FJ 3 ). Es lo que hemos calificado como principio de capacidad económica como criterio o medida de la de imposición. Ahora bien, también ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional que la Constitución conecta el deber de contribuir establecido en el art. 31.1 CE con el criterio de la capacidad económica «y lo relaciona, a su vez, claramente, no con cualquier figura tributaria en particular, sino con el conjunto del sistema tributario» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 5 ); y que el principio de capacidad económica «debe inspirar el sistema tributario en su conjunto» [STC 134/1996, de 22 de julio, FJ 6 B)], que opera como «criterio inspirador del sistema tributario» [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 3, y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5; AATC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 3, y 24/2005, de 18 de enero, FJ 3; 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4] o «principio ordenador de dicho sistema» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6, y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5, y ATC 24/2005, de 18 de enero, FJ 3 ).

El alcance -y convivencia- de estas dos manifestaciones del principio de capacidad económica ha sido recientemente explicado por el ATC 71/2008, de 26 de febrero, que señala que «[d]e la jurisprudencia expuesta se infiere claramente que, aun cuando el principio de capacidad económica implica que cualquier tributo debe gravar un presupuesto de hecho revelador de riqueza, la concreta exigencia de que la carga tributaria se module en la medida de dicha capacidad sólo resulta predicable del "sistema tributario" en su conjunto», de manera que puede afirmarse «que sólo cabe exigir que la carga tributaria de cada contribuyente varíe en función de la intensidad en la realización del hecho imponible en aquellos tributos que por su naturaleza y caracteres resulten determinantes en la concreción del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE ». Este sería, claramente, según viene sosteniendo el Tribunal Constitucional, el caso del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que «por su carácter general y personal, y figura central de la imposición directa, constituye una de las piezas básicas de nuestro sistema tributario», dado que se trata «de un tributo en el que el principio de capacidad económica y su correlato, el de igualdad y progresividad tributarias, encuentran una más cabal proyección, de manera que es, tal vez, el instrumento más idóneo para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta (art. 131.1 CE ) y de solidaridad (art. 138.1 CE ) que la Constitución española propugna» y «que dotan de contenido al Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9; en el mismo sentido, SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 6; 46/2000, de 17 de febrero, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 7; 108/2004, de 30 de junio, FJ 8, y 189/2005, de 7 de julio, FJ 8 ); pero, en principio, por razones obvias, no el de otros tributos como las tasas.

Pues bien, a la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, no puede afirmarse que la tasa cuestionada vulnere el principio constitucional de capacidad económica. En primer lugar, es evidente que respeta dicho principio en su proyección como fundamento de la imposición, en la medida en que indudablemente se exige por un hecho revelador de riqueza. En particular, como hemos puesto de manifiesto en el fundamento de derecho Décimo, la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios por la Comunidad de Madrid, que constituye el hecho imponible de la tasa cuestionada, aunque en última instancia beneficia a todos los habitantes de los municipios sujetos pasivos, beneficia especialmente a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, dado que, teniendo estos la obligación legal -LBRL- de prestar dicho servicio -lo que, claramente, implicaría un coste-, no afrontan gasto alguno. Beneficio «perfectamente individualizable» que, como ha señalado el ATC 407/2007, de 6 de noviembre, indudablemente es «manifestativo de una capacidad económica susceptible de ser sometida a imposición» (FD 4).

Ciertamente, tiene razón el Ayuntamiento de Alcobendas en que la tasa autonómica por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos no obedece al principio de capacidad económica como criterio de imposición (aunque no emplea esta expresión), en la medida en que no se cuantifica teniendo en cuenta directamente los ingresos percibidos por los Ayuntamientos sujetos pasivos de la misma. Pero, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional que hemos extractado, es claro que a la tasa enjuiciada no le alcanza la exigencia de que se module su cuantía de acuerdo con la capacidad económica, dado que no puede afirmarse que estemos ante un tributo « que por su naturaleza y caracteres result[e] determinant[e] en la concreción del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el art. 31.1 CE », en la medida en que - empleamos los parámetros que viene utilizando el Tribunal Constitucional (por todos, ATC 71/2008, FJ 5 )- ni tiene carácter general (esto es, no grava la renta global de personas físicas o jurídicas, sino una específica manifestación de capacidad económica : el ahorro -beneficio- que les supone a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes que sea la Comunidad Autónoma la que cubra un servicio -el de prevención y extinción de incendios- que a ellos les corresponde prestar por Ley), ni, por sus características, puede afirmarse que constituya uno de los pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario, ni, en fin, por su estructura y su hecho imponible puede considerarse como instrumento idóneo para alcanzar los objetivos constitucionales de redistribución de la renta y solidaridad a que hemos aludido.

La conclusión no sería distinta si, como se sostiene en el voto particular al citado ATC 71/2008 (que formulan los Magistrados don Ramón Rodríguez Arribas y don Manuel Aragón Reyes, al que se adhiere el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo), se entendiera que resulta más correcto entender que «dicho principio de justicia material reclama que la Ley establezca el gravamen en función de la riqueza siempre que la naturaleza, estructura y hecho imponible del tributo -en definitiva, la manifestación de riqueza que se pretende gravar- lo permitan y no exista ninguna circunstancia que lo impida u obstaculice gravemente». Y es que los propios Magistrados discrepantes advierten que, aunque, desde luego, «se ajustaría más al principio de capacidad económica como criterio inspirador del sistema tributario que todas las tasas se cuantificaran en función de la capacidad económica, dada la naturaleza y estructura de esta clase de tributos, estima[n] que no vulnera el art. 31.1 CE la circunstancia de que, en la actualidad, en algunas tasas, la Ley fije la misma cuota tributaria con independencia de que la magnitud de la riqueza que manifiesta en cada caso el hecho imponible pueda ser diferente». «[M]atización para las tasas del principio de capacidad económica como criterio -que no fundamento- de la imposición» que -concluyen- «es, seguramente, la que se quiere poner de manifiesto en la STC 296/1994, de 10 de noviembre, cuando se afirma que mientras que "el hecho imponible de la tasa se vincula a una actividad o servicio de la Administración pública", de manera que no existe inconveniente en que "el importe de la cuota se fije, esencialmente, atendiendo al coste de la actividad o servicio prestado por la Administración", "el hecho imponible del impuesto se relaciona con negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del sujeto pasivo", razón por la cual "el gravamen se obtiene sobre una base imponible que es expresiva de una capacidad económica, que no opera como elemento configurador en las tasas o, si lo hace, es de manera muy indirecta y remota" (FJ 4)».

En fin, precisamente, consciente de que, en principio, no existe, conforme a la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, una exigencia constitucional de que la cuantía de las tasas se module en función de la capacidad económica, el legislador ordinario al regular este tipo de tributos ha acogido dicho principio con manifiesta tibieza. Así, dispone el art. 24.4 LRHL que «[p]ara la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas»; señala el art. 8 LTPP que «[e]n la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deban satisfacerlas»; y, por último, establece el art. 7.4 LOFCA, que es el que resulta aquí concernido, que «[p]ara la fijación de las tarifas de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica, siempre que la naturaleza de aquélla se lo permita » (la cursiva es nuestra).

Y, seguramente porque era conocedora de la escasa o nula operatividad del principio de capacidad económica como criterio de imposición en las tasas [lo que, obviamente, no significa que no se pueda aplicar: véase, entre otras, nuestra Sentencia de 28 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 1866/2000), FD Cuarto], esta Sala ha venido haciendo afirmaciones del siguiente tenor: que «hay tasas concretas en que tal principio de capacidad económica es de muy difícil o de imposible aplicación» [Sentencia de 20 de febrero de 1998 (apelación núm. 8240/1992 ), FD Tercero]; que «en las tasas, prevalece el carácter de contraprestación del servicio o actividad recibidos por el sujeto pasivo, frente a los impuestos», que «son tributos exigidos sin contraprestación y cuyo hecho imponible» pone «de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo» (Sentencia de 22 de mayo de 1998, cit., FD Cuarto); que así como «en los impuestos, y en términos generales, el hecho imponible pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad contributiva», «en cambio, ello no ocurre así, al menos de forma directa, en las tasas, donde la adecuación de la carga tributaria a la capacidad económica del sujeto pasivo ha de conseguirse mediante otros mecanismos "complementarios" de carácter indirecto» (Sentencia de 6 de marzo de 1999, cit., FD Tercero); que mientras que los impuestos «están basados en la capacidad económica o de pago de los contribuyentes», las tasas se fundan «en el beneficio que los ciudadanos reciben por razón de los servicios públicos que les prestan los entes públicos, cuya cuantía máxima viene determinada por el coste del servicio», de manera que «la inclusión de la capacidad económica en la cuantificación de las tasas, desnaturaliza las mismas, y aumenta la dificultad de su cuantificación» (Sentencia de 8 de marzo de 2002, cit., FD Quinto); que es la «necesaria existencia de una actividad administrativa en el presupuesto de hecho de la tasa la que coloca en ella, en una posición secundaria, el principio de capacidad económica, habida cuenta que», «a diferencia del impuesto, la prestación tributaria no se satisface porque se realice un hecho que manifieste mayor o menor capacidad económica», sino porque «se recibe un servicio de la Administración» (Sentencia de 30 de noviembre de 2002, cit., FD Segundo); y, por último, que el principio de capacidad económica es «esencial en el impuesto y meramente modulador en el caso de la tasa» (Sentencia de 31 de enero de 2005, cit., FD Segundo).

Hay que reconocer que, tal y como señala el Ayuntamiento de Alcobendas, no son inimaginables otros criterios que podría haber tenido en cuenta el legislador autonómico para atemperar la cuantía de la tasa enjuiciada a la verdadera capacidad económica de los Ayuntamientos a los que va destinada. Pero no puede afirmarse que el número de habitantes -que, por cierto, como advierte la Letrada de la Comunidad de Madrid, es el único parámetro que tiene en cuenta la LBRL [art. 26.1.c)] para determinar qué municipios están obligados a prestar el servicio de prevención y extinción de incendios- constituya un criterio contrario o completamente ajeno a la riqueza de los Ayuntamientos. De entrada, porque, como es sabido, el número de habitantes es uno de los criterios que se tienen en cuenta en la financiación de las haciendas municipales (véase, a este respecto, por ejemplo, en relación con la participación de los municipios en los tributos del Estado, el art. 124 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales); pero, además, parece razonable pensar que a mayor número de habitantes mayor es la posibilidad que tienen los municipios de obtener ingresos en concepto de tributos (tasas, impuestos, contribuciones especiales) o de otros recursos como los precios públicos o las multas y sanciones que impongan en el ámbito de sus competencias. Esto aclarado, lo relevante es, sin embargo, que, en principio, no constituye una exigencia constitucional para esta suerte de tributos fijar su cuantía en función de la verdadera riqueza, de manera que, en este ámbito, como en tantos otros, la Constitución, como marco normativo, deja al legislador un «márge[n] más o menos ampli[o] dentro [del] cual puede convertir en ley sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas y sus juicios de oportunidad» (STC 194/1989, de 16 de noviembre, FJ 2 ), en los que, obviamente, este Tribunal no puede entrar.

DECIMOSEXTO

Sentado lo anterior, parece claro que la cuantía de la tasa autonómica establecida en la Ley sólo podría ser discutida, bien desde la perspectiva del principio de equivalencia, bien desde la del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE ). Ya hemos explicado que no se ha probado que la tasa por la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid vulnerara el primero. En cuanto al segundo, debemos recordar que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el examen de una ley desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad -análisis en el que hay que extremar las cautelas porque «el pluralismo político y la libertad de configuración del legislador también son bienes constitucionales» dignos de protección (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 5 )- debe centrarse en verificar si la norma «establece una discriminación» o, «si aún no estableciéndola, carece de toda explicación racional», «sin que sea pertinente realizar un análisis de fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 4; reiteran dicha doctrina, entre las más recientes las SSTC 45/2007, de 1 de marzo, FJ 4; y 49/2008, cit., FJ 5 ).

Precisamente, como hemos puesto de manifiesto en los Antecedentes, el Ayuntamiento de Alcobendas califica como «irracional» el punto de la Memoria económico-financiera «en el que se afirma que las dotaciones materiales y personales no se incrementan en los municipios que superan los 100.000 habitantes y no alcanzan los 300.000, manteniéndose la prestación del servicio con iguales condiciones»; afirmación ésta que se ha venido a plasmar en el art. 111.4.d) LTPPCM, en virtud del cual, la cuota de la tasa cuestionada será la resultante de multiplicar la cantidad de 4.100 ptas. « por el número de habitantes del municipio, con un límite de 100.000 habitantes». A juicio del ente local recurrente, esta tesis «está carente de la más mínima justificación y en la sentencia es aceptada como dogma de fe», cuando lo cierto es que «resulta totalmente irreal y por ello rechazable», y nadie «la admitiría sin que viniera acompañada de un dictamen técnico que la avalase» (pág. 19 del recurso). Y denuncia, asimismo, que «de la cuota liquidada a los municipios de Getafe y Pozuelo de Alarcón se descuenta el importe de los medios materiales transferidos a la Comunidad», y, sin embargo, aunque el Ayuntamiento de Alcobendas «transfirió un valioso solar a la Comunidad para la instalación del Parque de Bomberos», pese a que así lo exigiría el art. 111.4.d) de la LTPPCM, «ninguna deducción se practica a favor del mismo, quebrantando así el principio constitucional de igualdad ante la Ley» (pág. 13 ).

Pues bien, frente a lo que se sostiene en la demanda, ni la Ley autonómica incurre en arbitrariedad o discriminación al determinar la cuantía de la tasa en función de los habitantes del municipio hasta un límite de 100.000 habitantes, ni la circunstancia de que la Comunidad de Madrid no haya reducido la cuota a satisfacer por el Ayuntamiento de Alcobendas pese a que éste le cedió un solar para que instalase un parque de bomberos lesiona el principio de igualdad en la aplicación de la ley (no ante la ley, dado que, como veremos, la norma no establece distingo alguno), que es, en definitiva, lo que se viene a plantear.

Desde luego, no resultará ocioso aclarar que no cabría apreciar la existencia de arbitrariedad por el simple hecho -que denuncia el Ayuntamiento de Alcobendas- de que no se haya explicado el criterio empleado para cuantificar la tasa en la Exposición de motivos de la norma o en la Memoria económico financiera, porque no debe olvidarse que «las Leyes son expresión de la voluntad general y no ejecución de la Constitución» (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 6 ), «y que el legislador democrático no tiene el deber de expresar los motivos que le llevan a adoptar una determinada decisión en ejercicio de su libertad de configuración» (STC 49/2008, cit., FJ 5 ). Sentado lo anterior, con independencia de lo que ya hemos señalado con anterioridad al examinar la tasa autonómica cuestionada desde la perspectiva de la capacidad económica, aunque -insistimos- sin duda existen otros criterios de cuantificación posibles, no puede afirmarse que el coste de la cobertura del servicio de prevención y extinción de incendios esté absolutamente desconectado del número de habitantes de un municipio, dado que, de un lado, dichos habitantes son potenciales creadores del riesgo y los daños que el servicio pretende evitar, y, de otro lado, es innegable que, junto con los inmuebles, tales ciudadanos son, al mismo tiempo, potenciales víctimas de los incendios.

Además, debe coincidirse con la Sala de instancia en que tampoco puede considerarse carente de toda lógica o discriminatoria, por más que así lo afirme apodícticamente el Ayuntamiento recurrente -obviando que, quien alega la arbitrariedad de la Ley debe razonarlo «en detalle, ofreciendo una justificación en principio convincente para destruir la presunción de constitucionalidad de la Ley» (STC 49/2008, cit, FJ 5; en el mismo sentido, entre muchas otras, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, cit., FJ 11; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3; y 13/2007, cit., FJ 4 )-, la premisa de que a partir de cierto número de habitantes, es posible cubrir el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos de manera adecuada y satisfactoria con el mismo número de medios materiales y personales.

En conclusión, no siendo el criterio empleado por el legislador autonómico arbitrario o contrario al principio de capacidad económica, no puede ser objeto de censura constitucional, aunque, como hemos dicho, se concluyera que existen otros más idóneos (véase la Sentencia de 30 de noviembre de 2002, cit., FD Tercero, in fine ). Como señala la Sentencia impugnada en esta sede, para «sostener una consecuencia tan importante y grave como tachar a una Ley de incurrir en posible inconstitucionalidad», se exige «algo mucho más definitivo y rotundo, esto es, la prueba clara y contundente de que el criterio recogido por el legislador es arbitrario o caprichoso al tener consecuencias insostenibles en términos económicos y tributarios» (FD Cuarto), algo que el Ayuntamiento de Alcobendas no ha acreditado, como pone de manifiesto la Sala de instancia al afirmar que «el volumen de población no puede ser entendido como irrazonable y tampoco del dictamen que se aporta se deduce diferencia de coste en razón de uno u otros criterios», y que «al no cuantificar esos extremos el dictamen aportado debe entenderse que no se ha probado que el criterio de la Ley al elegir el del número de habitantes incurra en esos defectos» (FD Cuarto ). Y es que -añadimos nosotros-, «si el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del Ordenamiento no es suficiente la mera discrepancia política para tachar a la norma de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o distorsión en los efectos legales» (entre muchas otras, SSTC 233/1999, cit., FJ 12; 73/2000, cit., FJ 4; 13/2007, cit., FJ 4; y 45/2007, cit., FJ 4 ).

Finalmente, tampoco puede considerarse que la Comunidad de Madrid haya tratado al Ayuntamiento de Alcobendas de forma diferente a los de Getafe y Pozuelo de Alarcón « injustificadamente », único supuesto en el que, efectivamente, podría considerarse que ha existido la discriminación denunciada. Como acertadamente señala la Letrada de la Comunidad de Madrid, el art. 111.4 d) LTPPCM ordena que de la cuota resultante de la tasa se deduzcan « las compensaciones pactadas en los convenios de transferencia de medios personales y materiales, a los que se refiere la Ley 14/1994, de 28 de diciembre , por la que se regulan los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid, modificada por la Ley 19/1999, de 29 de abril »; Ley 14/1994, que en su art. 31.2 señala que en la solicitud de dispensa de prestación del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos el Ayuntamiento interesado deberá adjuntar « en su caso, la previsión de transferencias de medios personales y materiales a la Comunidad de Madrid », y que « [l]a Consejería competente en materia de prevención y extinción de incendios y salvamentos, suscribirá con el Ayuntamiento un convenio que recogerá los medios personales y materiales a transferir, así como su cuantificación, como trámite previo a la concesión de la dispensa ». Partiendo de esta base legal, baste decir que mientras que consta en autos que a los Ayuntamientos de Getafe y Pozuelo de Alarcón (también aparece el de Torrejón de Ardoz desde 2003) se les ha reducido la cuota de la tasa a satisfacer en 2001 (a ambos) y 2002 y 2003 (a Pozuelo de Alarcón) como consecuencia del convenio suscrito con la Comunidad de Madrid con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 18/2000, convenio en el que figuran los bienes materiales objeto de transmisión cuyo valor se ha tenido en consideración para reducir la cuantía del tributo, como señala la Letrada de la Comunidad, el Ayuntamiento de Alcobendas acordó la cesión del mencionado solar a la Diputación Provincial de Madrid en 1976, que fue aceptada por ésta en 1977 y elevada a escritura pública en 1995, no habiendo suscrito convenio alguno con la Comunidad Autónoma al amparo de las normas citadas, por lo que no cumple con los requisitos legalmente establecidos para tener derecho a la reducción de la tasa y, por consiguiente, no puede alegar un trato discriminatorio en la aplicación de la Ley ; como tampoco ante la Ley, dado que el legislador dispensa un mismo trato a los municipios de la Comunidad.

DECIMOSÉPTIMO

En atención a los razonamientos expuestos, procede declarar la desestimación del recurso de casación, lo que determina la imposición de las costas a la entidad recurrente en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 139 LJCA.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA, señala 1.500 euros como cuantía máxima de los honorarios del Letrado, a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS contra la Sentencia de 4 de mayo de 2006, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 1796/2002, con expresa imposición de costas a la parte recurrente con el límite cuantitativo expresado en el último de los Fundamentos Jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Ángel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ángel Aguallo Avilés, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.

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