STS, 9 de Julio de 1997
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 6160/1991 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Julio de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Sr. Pulgar Arroyo y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 30 de Marzo de 1991, dictada en el recurso ante la misma seguido con el nº 689/89, sobre liquidación de tasa por apertura de establecimiento, en el que ha comparecido, como parte apelada, la entidad "Banco de Sabadell S.A.", representada por la Procuradora Sra. Grande Pesquero y también bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Primera, con fecha 30 de Marzo de 1991 y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimando como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el BANCO DE SABADELL S.A., contra la resolución del AYUNTAMIENTO DE VALENCIA nº 836 de 27 de Enero de 1989 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra liquidación complementaria por tasa de apertura de establecimientos nº AE-88-17-720, debemos declarar y declaramos tal acuerdo contrario a Derecho y lo anulamos y dejamos tal acuerdo sin efecto, sin expresa condena en las costas procesales"
Contra la precedente sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia formuló recurso de apelación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la apelante evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, sustancialmente, que la legalidad de la liquidación se justifica por la mayor actividad administrativa que el Ayuntamiento hubo de desplegar ante la calificación de actividad molesta que mereció de la Comisión Provincial de Calificación de Actividades el local del Banco de Sabadell. Terminó suplicando la revocación de la Sentencia. Conferido el mismo traslado a la parte apelada, Banco de Sabadell S.A., alegó, también en sustancia, la ilegalidad del recargo del 225% sobre la Cuota que la Ordenanza establecía para el caso de que la actividad fuera calificada de molesta por ser materia sometida al principio de reserva de ley. Terminó suplicando la confirmación de la Sentencia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 1º de Julio de 1997, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en el presente recurso la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 30 de Marzo de 1991, que había, a su vez, dado lugar al contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Banco de Sabadell S. A.", contra liquidación por tasa de apertura de establecimiento, practicada por el Ayuntamiento de Valencia con motivo de la instalación de una sucursal bancaria de dicha entidad en la calle de Giorgeta nº 17 de la expresada Capital. La referida Sentencia, de acuerdo con lo alegado por la parte actora, entendió que la liquidación aludida constituía un acto de aplicación del art. 8º de la Ordenanza Municipal reguladora de la tasa, que establecía un recargo del 225% sobre la cuota ordinaria cuando se tratase de establecimientos declarados peligrosos, insalubres o incómodos, situación que era la del caso ahora enjuiciado, puesto que la Comisión Provincial de Actividades de la Consejería Autonómica de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, en su reunión de 29 de Septiembre de 1987, había calificado de "molesta" la actividad a desarrollar en la oficina mencionada. Al no poderse establecer, según se infiere del art. 58 de la Ley General Tributaria, el recargo en cuestión por vía reglamentaria por ser materia sometida al principio de reserva de ley, la Sala de primera instancia entendió que el precepto antes citado de la Ordenanza era nulo y nula, por tanto, también, la liquidación tributaria que lo aplicaba.
Sin embargo, esta apreciación no responde al correcto entendimiento del principio de legalidad tributaria cuando afecta a las entidades locales. Es cierto que la potestad de establecer y exigir tributos de las Corporaciones locales, como derivada que es, ha de realizarse, en todo caso, "de acuerdo con la Constitución y las leyes" -art. 133.2 de aquélla-, a diferencia de la potestad originaria para establecerlos que solo se reconoce al Estado y mediante ley -art. 133.1-, y cierto, igualmente, que la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de Abril de 1985, después de reconocer a las entidades locales las potestades tributaria y financiera -art. 4º.1.b)-, las supedita a cuanto esté "previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas Locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla" -art. 106.1-, pero no es menos cierto que la Ley General Tributaria dejó intactas las facultades que, dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria, la legislación de régimen local atribuía a las Corporaciones locales en relación con las Ordenanzas de exacciones -art. 6º.1-, y que esta potestad tributaria se ejerce a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección -art. 106.2 de la Ley Reguladora de las Bases precitada-. Las Ordenanzas son, pues, claras manifestaciones de la potestad reglamentaria municipal, pero no son Reglamentos absolutamente equiparables a los estatales o autonómicos en materia tributaria, habida cuenta las modulaciones que las propias leyes, fundamentalmente las reguladoras de las Haciendas Locales, establecen respecto del principio de reserva de ley en tal materia. Con arreglo a este principio, establecido, en términos generales en el art. 10 de la mencionada Ley General Tributaria, los elementos esenciales del tributo -el hecho imponible, la base, el sujeto pasivo, el tipo de gravamen y el devengo-, es decir, los que directamente determinan la cuantía de la deuda tributaria, han de estar fijados por la ley, a excepción de los recargos que "podían" ser establecidos reglamentariamente, con arreglo al art. 58 de la propia norma (y se habla en pasado, porque, después de la modificación de 1995 en la L.G.T se ha suprimido la mención a ésa posibilidad de fijación reglamentaria de algunos de ellos). No obstante, en materia de tributos locales, y en lo que afecta a la cuantificación de la deuda tributaria, la formulación del principio ahora considerado es más flexible. Así ocurre concretamente en las tasas municipales por prestación de servicios o realización de actividades en que la Ley -art. 214 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986, aquí aplicable, y art. 24 de la vigente Ley de Haciendas Locales- solo prevé que la fijación de las tarifas de las tasas se efectúe de forma que su rendimiento total cubra el coste de aquellos, entendido no como coste específico de cada servicio prestado, sino como evaluación económica y financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades en general. Incluso en la Ley vigente de Haciendas Locales -art. 24.2- se añade que "la cuota tributaria, consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza Fiscal en: a) la cantidad resultante de aplicar una tarifa; b) una cantidad fija señalada al efecto, o c) la cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos".
Quiérese decir con esto que, en el supuesto contemplado, no es la ley la que concreta pormenorizadamente los elementos cuantificadores de la deuda tributaria, sino la Ordenanza la que hace y podía hacer cumpliendo estrictamente las previsiones genéricamente establecidas por aquella. Obsérvese la libertad que en el precepto últimamente citado deja el legislador a la competencia municipal para determinar la cuantía de las tasas por medio de la Ordenanza. En resumen, cabe decir que el principio de legalidad tributaria, en materia de Haciendas Locales y en cuanto afecta a tasas, significa que las tarifas exigibles por la prestación de servicios a que algunas, como la de autos, responde, estén sometidas a una doble exigencia: en cuanto a la forma, a la necesidad de aprobar una Ordenanza con todos los requisitos legales; y, en cuanto al fondo, al límite que establecían y establecen los arts. 214 y 24, respectivamente, del Texto Refundido del Régimen Local de 1986 y de la Ley de Haciendas Locales en la actualidad.
Sentado lo anterior, fácilmente se comprende que lo que el art. 8º de la Ordenanza Municipal aquí cuestionada llama recargo del 225% en la cuota para el supuesto de estarse ante licencias de apertura relativas a establecimientos molestos, insalubres o peligrosos no es un recargo sobre un tributo en sentido técnico, sino una previsión de la tarifa tendente a su determinación, pero relacionada con la actividad administrativa o el servicio de control que la petición de una licencia de apertura implica. Es decir, no es que el Ayuntamiento de la imposición, en la Ordenanza mencionada, haya fijado un recargo sobre un tributo para el que, con arreglo al art. 58.2.a) de la Ley General Tributaria, se exige previsión legal, sino que, en función de las distintas hipótesis de actividad municipal a desplegar ante una petición de licencia de apertura de establecimiento, el tipo o la tarifa será una cantidad porcentual mayor si la actividad a desarrollar en el local supuesto resulta administrativamente calificada de molesta, nociva o peligrosa con arreglo al Reglamento de 30 de Noviembre de 1961. No se trata, por tanto, de un recargo sobre un tributo, como podría ser el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el que, como ya tuvo ocasión de declarar el Tribunal Constitucional en Sentencia de 19 de Noviembre de 1985, no cabe reconocer el establecimiento del tipo del recargo libremente en la Ordenanza Municipal, sino de una forma de cuantificar, en función, como se ha dicho, de las peculiaridades que presente el establecimiento y de la actividad de control que se precise para autorizar su apertura, el importe de la tasa.
Llegados a este punto, resulta claro que la impugnación de la liquidación inicial debió discurrir no por la vía de la ilegalidad del recargo -que no era tal- y del acto de aplicación, sino por la de falta de actividad administrativa o prestación del servicio que había de legitimar, en todo caso, la viabilidad de una tasa, según su mismo concepto. Nada de esto se hizo por la parte actora. Las alegaciones no se centraron en ausencia alguna de actividad administrativa, o de mayor actividad por la calificación de molesto del establecimiento según la resolución de la Comisión al principio mencionada. Es más, ni siquiera se solicitó la aportación del expediente de calificación de actividad y de otorgamiento de la licencia, ni tampoco se adujo la falta de intervención en él de la entidad bancaria afectada. Se pretendió, tanto en la primera como en la segunda instancia, la impugnación, por improcedente, de la resolución de la Comisión de referencia, pero no en su propio procedimiento sino mediante el recurso de reposición contra la liquidación municipal y luego mediante el contencioso-administrativo que decidió la sentencia apelada. Ni siquiera, como base de la impugnación, se alegó la falta de intervención o de audiencia en el expediente en que se resolvió calificar de molesta la actividad pretendida. Es obvio que todos estos datos no ya no fueron acreditados, sino tan siquiera alegados por la parte actora, que centró su impugnación en el aspecto, netamente jurídico, de la ilegalidad de la Ordenanza y, consecuentemente, del acto de aplicación en cuanto estableció, según su criterio, un recargo sin la suficiente cobertura legal, y en la improcedencia de la calificación, aunque sin aducir si tuvo o no alguna intervención en el expediente en que la misma se produjo y si se dio o no una mayor actividad administrativa de control con motivo de la tan repetida calificación.
Por último, también se echa de menos no ya solo prueba, sino tan siquiera alegación de que el rendimiento total de la recaudación por tasas de la naturaleza de la aquí cuestionada, es decir, por prestación de servicios y realización de actividades, exceda desproporcionadamente del coste de aquellos, como se ha visto establecen como límite máximo los arts. 214 del Texto Refundido de 1986 y 24.1 de la Ley de Haciendas Locales. Aunque la tarifa de estas tasas no es necesario que responda al coste exacto del servicio, sí que es obligado que sea razonablemente representativa del mismo. Por eso, la ley - arts. 214, párrafo 2º y 25.1, respectivamente, del Texto Refundido y de la Ley de Haciendas Locales- exige que los acuerdos municipales de establecimiento de tasas para financiar nuevos servicios o para modificar las tarifas de los existentes, se adopten a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquellos. Son estos, elementos que no tiene que acreditar o aportar la Corporación demandada cuando la parte recurrente en la instancia no denuncia su inexistencia ni basa su impugnación en la irrealidad de actividad administrativa o de cálculo razonado de los costes.
Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, sin que, sin embargo, puedan apreciarse méritos suficientes para un particular pronunciamiento sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, estimando, como estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 30 de Marzo de 1991, recaída en el recurso al principio reseñado, debemos declarar, y declaramos, dicha Sentencia no ajustada a Derecho y, consecuentemente, la revocamos. Todo ello con desestimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió yconfirmación de la liquidación inicialmente impugnada y sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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