STS, 16 de Marzo de 2004
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 16 Marzo 2004 |
-
PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de dos mil cuatro.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 18 de junio de 1998, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria parcial del recurso de dicho orden jurisdiccional número 167/1996 promovido por CORSAN EMPRESA CONSTRUCTORA S.A. -que ha comparecido en estas actuaciones, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Antonio de Palma Villalón y la dirección técnico jurídica del Letrado Don José Isaac de la Lastra- contra los acuerdos de 22 de junio de 1995 de la Dirección General de Tributos referentes a 94 liquidaciones de la Tasa de Dirección e Inspección de Obra (de las que sólo las números 167/137 y 168/137, notificadas el 24 de julio de 1995, por importes de 7.709.665 y 6.493.493 pesetas, son, por razón de su cuantía, objeto de esta casación), giradas con motivo de las obras consistentes en "Proyecto modificado de construcción del Embalse de Beties número 2 para la S.A.T. 3508 T.M. La Romana (Alicante)".
En la indicada fecha de 18 de junio de 1998, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 167/1996, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de CORSAN, EMPRESA CONSTRUCTORA, S.A. contra las Resoluciones descritas en el Fundamento Primero de esta Sentencia, y en consecuencia la anulamos, y DECLARAMOS: 1) que procede la revisión de las liquidaciones litigiosas giradas con posterioridad al 21 de enero de 1991, cuya revisión se solicitará dentro del plazo de cinco años desde que se giraron; 2) que procede la devolución a la actora de las diferencias correspondientes a lo abonado en exceso por dichas liquidaciones, si no hubieran transcurrido los cinco años previstos en el artículo 64 de la Ley General Tributaria, con los intereses legales. Sin efectuar condena al pago de las costas".
Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la parte recurrida, CORSAN EMPRESA CONSTRUCTORA S.A., su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 9 de marzo de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia, estimatoria parcial del recurso contencioso administrativo número 167/1996 interpuesto por la representación procesal de Corsén Empresa Constructora S.A. contra los acuerdos del Director General de Tributos de 22 de junio de 1995, se basa, en resumen, en los siguientes razonamientos: (a), la entidad recurrente solicita la revisión de las liquidaciones cuestionadas al amparo del artículo 154 de la LGT y de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, entendiendo que, declarándose en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990 que la base imponible de la Tasa de autos es el importe de ejecución material de la obra y no el presupuesto de ejecución por contrata de la misma, deben anularse aquéllas por haberse girado en función de esta segunda base (es decir, con infracción manifiesta del ordenamiento jurídico); (b), si se analiza la sentencia acabada de citar, la base de la Tasa, para el cálculo del porcentaje, debe estar conformada tan sólo por el importe líquido de las obras ejecutadas, que únicamente puede ser incrementado por las adquisiciones y suministros previstos en los propios proyectos y certificaciones expedidas por los Servicios competentes, con exclusión de cualquier tipo de gravamen fiscal (artículo 68 del Reglamento del Contratos del Estado); (c), la doctrina del Tribunal Supremo ha venido señalando que no procede la devolución de ingresos indebidos regulada en el artículo 155 de la LGT cuando se haya producido un error de derecho, en cuyo caso, para obtener el reconocimiento del derecho a la devolución de los ingresos indebidos, el administrado debe acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos, bien por la nulidad o bien por la anulabilidad de los mismos, a tenor de los artículos 153 y 154 de la citada LGT, y, en uno y otro caso, queda a salvo el plazo de prescripción quinquenal de los derechos económicos frente a la Hacienda Pública (Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990); (d), en el caso enjuiciado, se cuestiona si la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1990 no supone sino una interpretación de un concepto, aclarando una interpretación hasta entonces imprecisa, que constituye, si no se aplica, una ilegalidad ordinaria, como sostiene el Abogado del Estado, o si, por el contrario, al fijarse la doctrina complementando el tenor literal de la Ley, su inaplicación por la Administración constituye una infracción manifiesta de la Ley, como propugna la actora, y, siendo así que la antes citada sentencia del Tribunal Supremo fué notificada al Abogado del Estado el 21 de enero de 1991, la Administración debió acomodar su actuación, a partir de dicha fecha, al criterio ya sentado en tal sentencia, por lo que, giradas las liquidaciones de estos autos tomando como base el presupuesto de contrata, en vez del de ejecución material, es claro que las mismas se han girado con ilegalidad manifiesta, sin acatamiento de la doctrina legal fijada en la mencionada resolución; y, (e), la conclusión a que debe llegarse, pues, es que, en virtud de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, procede la revisión de oficio de las liquidaciones litigiosas giradas con posterioridad al 21 de enero de 1991, por haberse practicado con manifiesta infracción de la Ley, revisión que se solicitará dentro del plazo de 5 años previsto en el artículo 154 de la LGT, con la consiguiente devolución de las cantidades indebidamente ingresadas y de sus intereses legales (con la limitación quinquenal del artículo 64 de la LGT).
El presente recurso de casación, promovido por el Abogado del Estado al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa, en síntesis, en los dos siguientes motivos de impugnación:
-
Infracción del artículo 4.b) del Decreto 137/1960, de 4 de febrero, y de la jurisprudencia que lo complementa, PORQUE no ha lugar, como ha hecho la sentencia recurrida, a calificar las liquidaciones de autos como "giradas con ilegalidad manifiesta", por haberlo sido sin acatamiento de lo sentado en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, dado que aquéllas están ajustadas al criterio fijado por la sentencia de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1995, según la cual el hecho imponible de la Tasa en cuestión viene constituído no tanto por la realización de una determinada obra pública como por la prestación por parte de la Administración de los trabajos facultativos precisos para su dirección e inspección, y su medida se determina, en el artículo 4.b) del Decreto 137/1960, atendiendo al importe de las obras ejecutadas, es decir, al presupuesto de ejecución por contrata (y no al de ejecución material), pero añadiendo una doble precisión, la de que en dicho importe se incluirá el de las adquisiciones y suministros previstos en los proyectos y que el mismo es el que reflejen las certificaciones expedidas por el respectivo servicio.
-
Infracción de los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria, LGT, y de la jurisprudencia que los interpreta, PORQUE, contrariamente a lo sustentado por la sentencia de instancia, estamos, en todo caso, ante una ilegalidad ordinaria y no ante una infracción manifiesta de la Ley, y, en consecuencia, como se ha dejado sentado en reiteradas sentencias de esta Sección y Sala, las cuestiones de derecho, y no de hecho, deben de ser combatidas no por la vía de devolución de ingresos indebidos sino por la de los recursos administrativos (reposición y/o reclamación económico administrativa), dentro del plazo hábil para formularlos; de modo y manera que, habiéndose dejado transcurrir por la recurrente en instancia los plazos de impugnación de las correspondientes liquidaciones, éstas son firmes y no puede pretenderse la devolución de ingresos supuestamente indebidos, ni tan siquiera -aunque no es el caso de autos- cuando haya mediado declaración de nulidad de la norma fiscal que sirvió de cobertura a las liquidaciones practicadas (como se ha declarado, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de marzo y 20 de julio de 1993 y, especialmente, de 2 de febrero de 1995).
Por tanto, estribando la cuestión aquí planteada en la disconformidad de la constructora con la interpretación jurídica a que responden las liquidaciones objeto de controversia, la sentencia de instancia debió declarar la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo, conforme tenía suplicado el Abogado del Estado, dado que dicha discrepancia no se había hecho valer ni en tiempo (15 días) ni en forma (reclamación ante el Tribunal Económico Administrativo Regional, órgano, a la sazón, competente): conclusión que se confirma por el hecho de que la interpretación acogida en las liquidaciones en modo alguno puede tenerse por manifiestamente contraria a la Ley.
Procede, a tenor de lo propugnado por el Abogado del Estado (cuyos razonamientos, perfectamente atemperados a derecho, los damos aquí por reproducidos, haciéndolos nuestros), estimar el presente recurso de casación, habida cuenta que, como ya se ha declarado en otros supuestos semejantes al aquí analizado, es obvio que:
-
El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cualesquiera otras circunstancias que dan lugar a tal clase de devolución, sino de devolución indirecta, por error de derecho, imputado al modo de determinar, a tenor del artículo 4 del Decreto 137/1960, la base de la Tasa cuestionada de Dirección e Inspección de Obras, y, en consecuencia, la aplicación o reconocimiento de tal error, presupuesto de la potencial devolución de la deuda tributaria indebidamente girada, debe promoverse dentro del plazo reglamentariamente establecido, que no es el de 5 años sino el correspondiente de 15 días para formular la adecuada petición o para, con más precisión técnico-jurídica, interponer el recurso de reposición o la reclamación económico administrativa (plazo, éste último, que fué sobrepasado con exceso).
-
La sentencia de instancia ha aplicado el artículo 154 de la LGT (en el que funda el derecho de revisión de las Tasas giradas), pero ello es contrario al ordenamiento jurídico, pues tal artículo contiene una facultad revisora reservada a la Administración y no una legitimación para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello (pues la facultad de revisión concedida a la Administración por el artículo 154 de la LGT -dice la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1988- debe limitarse sólo a los actos dictados en vía de gestión tributaria y dejando fuera de su alcance los actos de gestión que adolezcan de ilegalidad ordinaria -concepto en el que tiene cabida cualquier infracción del ordenamiento jurídico llamada a perder eficacia anulatoria mediante la firmeza o consentimiento del acto-, ya que el mencionado artículo 154 queda reservado al ámbito de la denominada ilegalidad manifiesta, que únicamente comprende el quebrantamiento claro y patente de un precepto positivo con categoría de Ley formal y alcance sustantivo -porque es entonces de tal naturaleza la infracción cometida que la convalidación no puede ser ya una consecuencia inseparable de la firmeza del acto-).
-
En el caso examinado se está, pues, ante unas Tasas firmes, no recurridas en tiempo y forma, y, aun cuando la Audiencia Nacional acude reiteradamente al citado artículo 154 de la LGT para razonar que, por la existencia de una infracción manifiesta de la Ley, es procedente la revisión de las liquidaciones, adaptando la Tasa posterior al 21 de enero de 1991 a la base señalada por la doctrina jurisprudencial, es de resaltar que dicho precepto no otorga acción ni facultad al sujeto pasivo para iniciar el procedimiento revisorio, sino que supone un supuesto de revisión de oficio de actos anulables, para la tutela del interés público, con independencia de los recursos que en su día pudieron y debieron utilizarse y no se utilizaron.
-
A mayor abundamiento, en las sentencias de esta Sección y Sala de 16 de noviembre y 19 de diciembre de 2002 y de 28 de enero, 23 de septiembre y 4 de noviembre de 2003, dictadas en los recursos números 10436/1997, 9707/1997, 1021/1998, 8607/1997 y 2149/1998 (en asuntos iguales al de estos autos), se dice, al respecto, que: (a), la cuestión aquí controvertida goza, desde hace tiempo, de una doctrina jurisprudencial sólida, en la que se ha afirmado la compatibilidad de los plazos fijados para la interposición de las reclamaciones económico administrativas con el de prescripción que señala el artículo 3 del Real Decreto 1163/1990, a contar desde el día en que se realizó el ingreso presuntamente indebido; (b), la sentencia de 21 de febrero de 1997, recaída en el recurso de apelación número 9836/1991, señala que "cuando el contribuyente ha consentido formalmente una liquidación tributaria -quedan fuera, por tanto, las autoliquidaciones, sometidas al régimen del Real Decreto 1163/1990-, por no haber utilizado en su momento el derecho a impugnarla, resulta improcedente, frente a la indubitada firmeza del referido acto tributario, pretender, después, la devolución de lo abonado como pago de tal exacción con fundamento en que se trata de un ingreso indebido"; y, (c), en las sentencias de 4 de octubre -tres- y 22 de noviembre de 1991, 2 de febrero y 16 de marzo de 1995 y 3 de noviembre de 1997, se reitera la misma tesis, al declarar que "el plazo de 5 años para la devolución de ingresos indebidos es solamente aplicable para los supuestos de duplicidad del pago o notorio error de hecho -no de derecho-, según al efecto se estableció en el artículo 6 del Reglamento del Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas de 29 de julio de 1924 que, en este punto de los ingresos indebidos, debía considerarse vigente, aun después de la publicación del Reglamento de 26 de noviembre de 1959, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1163/1990, por el que se desarrollaba reglamentariamente el derecho a la devolución de los ingresos indebidos reconocido en el artículo 155 de la LGT, y es, por ello, que resulta, pues, aplicable el plazo de 5 años desde que se dictó el acto tributario supuestamente generador de un ingreso indebido sólo cuando se trate de la rectificación de errores materiales o de hecho y aritméticos, y, por tanto, no es aplicable -tal plazo, se entiende- cuando la petición de devolución del importe de lo satisfecho por una liquidación se base en lo resuelto en una supuesta disconformidad jurídica con la misma -por no haberse realizado el hecho jurídico determinante de su giro-, ya que, para la concreción de si tal hecho imponible existió o no, es necesaria la configuración jurídica del mismo y las circunstancias, también jurídicas, que justificarían la percepción de las Tasas en cuestión, no pudiendo incluirse entre ellas las basadas en la interpretación de una norma jurídica que, si había sido indebidamente aplicada en las liquidaciones cuyo importe se pretende reintegrar por la recurrente, debieron ser objeto de impugnación en el plazo de 15 días señalado para ello -y, al no haberse hecho así, tales liquidaciones devinieron firmes y consentidas-.
Procediendo, por tanto, estimar el recurso de casación (en lo que se refiere, sólo, a las dos liquidaciones de cuota tributaria superior a los seis millones de pesetas), no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en el mismo y en las actuaciones jurisdiccionales de instancia, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 18 de junio de 1998, en el recurso contencioso administrativo número 167/1996, por la Sección Sexta de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, casamos y anulamos dicha sentencia en la exclusiva parte referente a las dos liquidaciones de cuota superior a los seis millones de pesetas, y en su lugar, declaramos la validez, en lo pertinente, de los acuerdos de 22 de junio de 1995 originariamente impugnados, sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas de instancia y de este recurso casacional.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
SAN, 18 de Enero de 2010
...pretendida, ha de considerarse articulada en el sentido señalado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 16 de marzo de 2004 ["El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cua......
-
SAN, 1 de Febrero de 2010
...pretendida, ha de considerarse articulada en el sentido señalado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 16 de marzo de 2004 ["El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cua......
-
SAN, 21 de Diciembre de 2009
...pretendida, ha de considerarse articulada en el sentido señalado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 16 de marzo de 2004 ["El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cua......
-
SAN, 14 de Diciembre de 2009
...pretendida, ha de considerarse articulada en el sentido señalado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 16 de marzo de 2004 ["El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cua......