STS, 18 de Mayo de 2005
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| ECLI | ES:TS:2005:3178 |
| Número de Recurso | 2790/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el Recurso de Casación interpuesto por la entidad Endesa Energía, S.A., Sociedad Unipersonal, representada por la Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada el 16 de Enero de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 349/2001, en materia de tasa por aprovechamiento especial del dominio público local, en cuya casación aparece como parte recurrida el Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans, representado por la Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, bajo la dirección de Letrado.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 16 de Enero de 2002 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Endesa Energía, S.A., Sociedad Unipersonal, contra la Ordenanza Fiscal núm. 26 del Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 30 de Diciembre de 2000, por la que se regula la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local en favor de empresas o entidades que utilicen el dominio público para prestar los servicios de suministros que no afecten a la generalidad del vecindario, y 1.- Se declara la nulidad de los artículos 5 y 6 de la Ordenanza Fiscal núm. 26 del Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans (publicada en el BOP de Barcelona de 30 de Diciembre de 2000) reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local en favor de empresas o entidades que utilicen el dominio público para prestar los servicios de suministros que no afecten a la generalidad del vecindario, y desestimamos los restantes pedimentos de la demanda. 2.- No se efectúa especial condena en costas. 3.- Ordenamos la publicación de la presente sentencia en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona, en los términos previstos en el artículo 107.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.".
Contra la anterior sentencia, la representación de Endesa Energía, S.A., Sociedad Unipersonal, formuló Recurso de Casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, el recurrente formuló escrito de interposición, que articuló en base a los siguientes motivos de casación: "Primero.- Vulneración del artículo 120.3 de la Constitución. Segundo.- Vulneración de los artículos 20.1 y 23.1, letra a), de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales y de la jurisprudencia aplicable en cuanto a la sujeción al tributo. Tercero.- Vulneración de los artículos 9.3, 31.1, 133.1 y 133.2 de la Constitución.". Terminó suplicando se dicte sentencia, casando y anulando la sentencia recurrida, y que se declare la anulación del artículo 2.2 de la Ordenanza Fiscal número 26 aprobada por el Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 4 de Mayo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de Sala
Se impugna, mediante este Recurso de Casación, interpuesto por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, actuando en nombre y representación de Endesa Energía, S.A., Sociedad Unipersonal, la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 16 de Enero de 2002, por la que se estimó parcialmente el recurso número 349/2001 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado contra la Ordenanza Fiscal número 26 del Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans -y, en particular, los artículos 2.2, 5 y 6 de la misma- publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 30 de Diciembre de 2000, por la que se regula la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local a favor de empresas o entidades que utilicen el dominio público para prestar los servicios de suministros que no afecten a la generalidad del vecindario.
La sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso y anuló los artículos 5 y 6 de la Ordenanza Fiscal número 26, y desestimó el recurso en lo referente a su artículo 2.2.
No conforme con dicha sentencia, e interesando la anulación, también, del artículo segundo de la Ordenanza se formula el recurso de casación que decidimos en el que se alega: "Primero.- Vulneración del artículo 120.3 de la Constitución. Segundo.- Vulneración de los artículos 20.1 y 23.1, letra a), de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales y de la jurisprudencia aplicable en cuanto a la sujeción al tributo. Tercero.- Vulneración de los artículos 9.3, 31.1, 133.1 y 133.2 de la Constitución.".
El primero de los motivos, centrado en la vulneración del artículo 120 de la Constitución ha de ser desestimado.
La motivación de la sentencia contenida en el último apartado del fundamento tercero: "... constituye el hecho imponible de la tasa objeto del presente recurso contencioso administrativo el goce de los aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo y vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas o entidades que utilicen el dominio público para prestar los servicios de suministros que no afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, teniendo lugar el aprovechamiento especial del dominio público siempre que para la prestación del servicio de suministro sea necesario utilizar una red que materialmente ocupe el subsuelo, el suelo y el vuelo de las vías públicas municipales. El hecho imponible, tal y como se configura por la Ordenanza Fiscal número 26, está constituido, pues, no tanto por la utilización privada del dominio público como por el aprovechamiento especial del mismo, aprovechamiento que, indudablemente, lleva a cabo la actora que no sea titular de la red de distribución de la energía eléctrica.".
Es evidente que en dicha motivación se ponen de relieve varias circunstancias: 1º.- Que el hecho imponible de la tasa cuestionada no viene constituido, exclusivamente, por la utilización privativa del dominio público, sino que alcanza también el aprovechamiento especial. 2º.- Que a la recurrente se le atribuye ese "aprovechamiento especial". Es verdad que la sentencia no describe en qué consiste ese aprovechamiento especial, pero el mismo es tan obvio que su omisión no puede convertirse en causa estimatoria del motivo. Efectivamente, la recurrente aprovecha la red de distribución de tercero para hacer llegar el suministro a los clientes lo que implica, en el sentir de la sentencia, el "aprovechamiento especial" que configura el hecho imponible.
La cuestión esencial a decidir se centra en si la recurrente realiza o no el hecho imponible. Sobre este extremo hemos declarado, en la sentencia de 10 de Mayo de 2005, en el recurso de casación número 4249/2000, lo siguiente: "la cuestión esencial que se plantea queda centrada en determinar si, antes de la Ley 51/2002, de 27 de Diciembre, que dió nueva redacción a todo el apartado 1 del artículo 24 de la Ley de Haciendas Local, las empresas que no son propietarias de las redes se encontraban sujetas a la tasa municipal por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local.
La solución nos obliga abordar varios aspectos:
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La liberalización del sector eléctrico
El problema debatido es consecuencia del nuevo régimen jurídico del sector eléctrico instaurado por la Ley 54/1997, de 27 de Noviembre, al optar por la plena liberalización, que comporta, entre otros principios, libertad de acceso a las redes de transporte y distribución, hasta el punto que la propiedad de las mismas no garantiza su uso exclusivo.
La nueva regulación distingue provisionalmente dos tipos de consumidores; los que abonan la contraprestación por el suministro siempre a tarifa y los cualificados. Sus conceptos y peculiaridades aparecen en el art. 9.2 de la Ley, señalando "que los consumidores podrán adquirir la energía eléctrica a tarifa regulada o por los procedimientos previstos en la presente ley cuando se trate de consumidores cualificados." La consecuencia de esta tipología es que el consumidor no cualificado recibe el suministro exclusivamente de la empresa distribuidora (arts. 44.1 y 9.2), mientras que el cualificado tiene libertad de elección del suministrador entre las empresas comercializadoras (arts. 2.4 y 44.1).
Esta nueva regulación no alude para nada a la fiscalidad local, sin que tampoco el art. 66 de la Ley 25/1988, que dió nueva redacción a los artículos de la Ley de Haciendas Locales, que regulaban las tasas locales (20 a 27) como consecuencia de la incidencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, recoja las peculiaridades y régimen jurídico de los distintos sectores implicados en el suministro, denominados en unos casos empresas distribuidoras y, en otros, empresas comercializadoras.
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Normativa fiscal local sobre la tasa antes de la Ley 51/2002
El hecho imponible de la tasa discutida es la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, según el art. 20, considerando como sujetos pasivos el art. 23.a) a quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el art. 20.3 de la Ley.
Por su parte el art. 24.1 párrafo tercero señalaba, según la nueva redacción, que "cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1.5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas."
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La nueva regulación de la tasa de la Ley 51/2002
El legislador modificó el art. 24.1 de la Ley 39/1988, por Ley 51/2002, que se refería a la cuantía de la tasa, pasando el primer inciso del párrafo tercero a constituir ahora el primer párrafo de la letra c), donde sigue disponiendo, como regla general, que cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidas en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas, para añadir, a continuación, a la misma letra c) hasta ocho párrafos nuevos.
El primer párrafo nuevo contiene la esencia de la reforma, al establecer que "a estos efectos, se incluirán entre las empresas explotadoras de dichos servicios las empresas distribuidoras y comercializadoras de éstos... Este régimen especial de cuantificación se aplicará a las empresas a que se refiere este párrafo c), tanto si son titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son de derechos de uso, acceso o interconexión a éstas."
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Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público a favor de empresas o entidades que utilizan el dominio público para prestar servicios de suministros que no afecten a la generalidad del vecindario.
En este contexto y antes de la Ley 51/2002 se aprueba la Ordenanza impugnada, que ha sido parcialmente confirmadapor la Sala de instancia.
En contra de la tesis de la parte recurrente, puede llegarse a la conclusión de sujeción a la tasa de las empresas comercializadoras por estas razones.
1) La Ley de Haciendas Locales no exige entre los elementos del hecho imponible de la tasa que concurra la condición de propietario del elemento por cuya virtud se obtiene el disfrute, la utilización o el aprovechamiento especial del dominio publico local.
Es cierto que la propiedad de las redes de distribución está asignada a las empresas distribuidoras por la Ley 54/1997, pero de ellas también se sirven, para prestar suministros a consumidores cualificados, las empresas comercializadoras, conforme a lo prevenido en el art. 42 de la referida Ley, dado que ahora la propiedad de la red no garantiza su uso exclusivo.
2) En los supuestos del art. 20.3 de la Ley de Haciendas Locales, que se refieren a la ocupación del subsuelo, suelo y o vuelo, no se hace depender el hecho imponible del título de propiedad del elemento que ocupa el dominio público local.
3) Concurre la ocupación del dominio público local, y aunque se considere que no implica utilización privativa en este caso singular, es lo cierto que el hecho imponible no exige la concurrencia de la utilización y el aprovechamiento, al utilizar del legislador no la conjunción copulativa "y", sino la disyuntiva "o", bastando que concurra uno de los presupuestos para que el hecho imponible se produzca.
4) La utilidad del uso o aprovechamiento del dominio público local afecta a todo el sector eléctrico, independientemente de como esté organizado, y la condición de sujeto pasivo, regulada en el art. 23.1.a) de la Ley de Haciendas Locales, sólo exige que disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, por lo que cualquiera que sea la forma en que se conciban las relaciones entre los titulares de las redes y quienes ostentan derechos de acceso con el dominio público se produce la sujeción a la tasa.
5) Las sentencias de esta Sala, en que se apoya la recurrente, parten de una situación de hecho totalmente distinta a la que se plantea en ese caso, sin que contemple la incidencia de la Ley de 1997, del sector eléctrico.
6) La regulación de la base imponible del art. 24.1 párrafo tercero de la Ley se refiere al sistema porcentual para fijar el importe de la tasa tratándose de suministros que afecten a la generalidad o una parte importante del vecindario. Esta regulación resultaba coherente antes de la liberalización de los suministros, habiendo incurrido el legislador de 1998 en el olvido de que en esa fecha existía otro marco jurídico en el sector eléctrico, por lo que se podrá discutir la base imponible a aplicar a las nuevas empresas comercializadoras pero no la sujeción.
7) La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Abril de 2000 rechaza simplemente la cuantificación con arreglo al tipo porcentual en suministro prestado a un polígono industrial, a tres empresas situadas fuera del mismo y a la estación ferroviaria.
Por lo expuesto procede la desestimación del segundo motivo de impugnación.".
El rechazo de los anteriores motivos impide considerar la infracción del principio de jerarquía normativa, no siendo posible acoger tampoco la infracción del principio de legalidad, pues ante la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en relación con la reserva de Ley en el ámbito tributario local, a que se refiere la parte recurrida, nada impedía al Ayuntamiento para recurrir a la Ordenanza para regular supuestos de suministros eléctricos que no afecten a la generalidad del vecindario.
En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional viene repitiendo desde hace años que la reserva de ley es menos intensa cuando se trata de una tasa que cuando se trata de un impuesto; sentencias 37/1981, de 16 de Noviembre y 19/1987, de 17 de Febrero, por lo que es posible que la ley autorice qué tasas se pueden establecer y regule sucintamente sus elementos estructurales, y deje en manos de reglamentos la concreción de lo no regulado por ley.
Los criterios sentados en las primeras sentencias constitucionales sobre la reserva de ley han sido mantenidas luego en las posteriores, números 185/1995, de 14 de Diciembre, 233/1999, de 16 de Diciembre, y 106/2000, de 4 de Mayo, en los que se añade y reafirma que la reserva de ley no tiene la misma intensidad en todas las prestaciones patrimoniales de carácter público.
La desestimación del recurso comporta la expresa imposición de costas a la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, en nombre y representación de Endesa Energía, S.A., Sociedad Unipersonal, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 16 de Enero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.
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