STS, 15 de Noviembre de 1999

La Sala de esta Jurisdicción en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con fecha 9 de Diciembre de 1993 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin expresa imposición de costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de la Congregación Religiosa mencionada preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que basó en dos motivos, amparados ambos en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por infracción de los arts. 47.1.c), en relación con el 214, del Real Decreto-Ley 781/1986, de 18 de Abril, y art. 218.4 del Reglamento de Haciendas Locales de 2 de Agosto de 1952 -motivo primero-; y por infracción del art. 43.1 de la Ley Jurisdiccional también de 1956 y art. 24.1 de la Constitución, al no haber resuelto la sentencia, en criterio de la recurrente, las peticiones por ella formuladas, en relación con la infracción del art. 214 del Real Decreto aludido 781/1986 y de la Resolución de 11 de Noviembre de 1983, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se aprueba la nueva versión del Plan General de Contabilidad Pública, en el extremo relativo a la valoración del inmovilizado -motivo segundo-. Terminó suplicando la casación de la sentencia y la anulación de la liquidación en su día practicada. Conferido traslado a la representación del Ayuntamiento recurrido se opuso al recurso e interesó la confirmación de la sentencia.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 2 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna en este recurso de casación, conforme se hace constar en los antecedentes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, de fecha 9 de Diciembre de 1993, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Congregación Religiosa hoy también recurrente contra acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca, de fecha 10 de Mayo de 1990, desestimatorio, a su vez, del recurso de reposición formulado en impugnación de liquidación de tasa de alcantarillado, ejercicio de 1989 -aunque equivocadamente, en el encabezamiento y fundamento primero de la sentencia recurrida, se aluda al ejercicio de 1990-, por importe de 211.357 ptas y que correspondía a una finca propiedad de la Congregación -Colegio de Sto. Tomás de Villanueva- sito en la Avenida de Agustinos Recoletos de la capital últimamente mencionada.

Se trata de un recurso de casación cuya admisión ha sido posible por referirse a una sentencia, la impugnada, en que se cuestionó la validez de la Ordenanza reguladora de la tasa y, consiguientemente, de la liquidación municipal que, a su amparo, fué practicada por el Ayuntamiento de Salamanca en concepto, como se ha dicho, de tasa de alcantarillado, ejercicio de 1989 -y se insiste en destacar el año por la importancia que ha de tener en la resolución del caso aquí controvertido, como después se verá-, es decir de un recurso formulado contra sentencia dictada al amparo de los párrafos 2 y 4 del art. 39 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -hoy art. 26 de la vigente- y, como tal, "susceptible, en todo caso, de recurso de casación" a tenor de lo establecido en el art. 93.3 de la referida Ley Jurisdiccional -actualmente art. 86.3 de la vigente-, con la consecuencia, como ha declarado reiteradamente esta Sala -vgr. Sentencias de 26 de Diciembre de 1998 (recurso de casación 2062/93), 6 de Marzo de 1999 (recurso de casación 950/94) y 5 de Julio de 1999 (recurso de casación 96/94), por no citar otras que tres de las más recientes- de haber de quedar concretado el problema a resolver en esta casación al referido tema de la legalidad de la Ordenanza mencionada y sin que pueda extenderse a otros motivos que pretendan una fundamentación distinta o se basen en infracciones de diferente naturaleza.

Ello implica, aplicada la doctrina expuesta al caso de autos, la desestimación del segundo de los motivos de casación, en que se aduce incongruencia de la sentencia por infracción del art. 43.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, máxime cuando, además, se alega dicha incongruencia por cauce inadecuado -el del motivo 4º del art. 95.1 de la Ley-, siendo así que debió hacerse con arreglo al 3º ("quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia") con el resultado, asimismo, de la imposibilidad de su estimación, según consolidado criterio jurisprudencial, del que son también manifestación reciente los autos de la Sección Primera -de admisión- de esta Sala, de 23 de Enero (recurso de casación 7512/97), 30 de Marzo (recurso de casación 1938/97), de 4 de Mayo (recurso de casación 7324/97), 29 de Mayo (recurso de casación 7106/97) y 29 de Junio de 1998 (recurso de casación 6880/97).

En definitiva, pues, el único motivo de casación que puede ser analizado en este recurso -y que guarda, además, coherencia con la estrategia impugnatoria mantenida en la instancia por la recurrente- es el que, amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -actualmente art.

88.1.d) de la vigente-, fundamenta la nulidad de la liquidación inicialmente impugnada en la, a su vez, nulidad de la Ordenanza que la legitima por entender infringía ésta la exigencia establecida en el art. 214 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986 de que el rendimiento total de las tasas por prestación de servicios cubriera el coste de aquéllos, o, como con mejor técnica determina hoy el art. 24.2, párrafo 1º, de la vigente Ley de Haciendas Locales -Ley 39/1988, de 28 de Diciembre-, la exigencia de que "en general..., el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad, no [pueda] exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida".

Ni siquiera cabe analizar, dentro del estricto examen de la legalidad de la Ordenanza, el tema propuesto por la recurrente, en relación con lo dispuesto en el precitado art. 214 del Texto Refundido mencionado, de que la Corporación municipal, al evaluar los costes del servicio, infringió los criterios de contabilidad pública establecidos en el Plan General aprobado por Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 11 de Noviembre de 1983, en concreto la a su juicio necesidad de que los bienes comprendidos en el inmovilizado material se valorasen "al coste o al precio de adquisición, según los casos, deducidos, si ha lugar, las amortizaciones practicadas" y no, como el informe de valoración del Interventor municipal se dice reconoció, por el valor de reposición. Y ello por las razones siguientes: a), porque, aun cuando con arreglo al art. 114 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local -hoy art. 181.1 de la Ley de Haciendas Locales- se someta a las Entidades Locales al régimen de contabilidad pública, el Plan General a través del cual esta se articula no constituye una norma susceptible de servir de contraste para determinar la legalidad de la Ordenanza, puesto que solo es un conjunto articulado y coherente de técnicas contables, tomadas del Plan General de Contabilidad, que suministran la adecuada información para la elaboración de las cuentas nacionales y que determinan la obligación de rendir cuentasde las respectivas operaciones, cualesquiera sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas; b) porque, por eso mismo, el articulado de la Ordenanza aquí cuestionada -ni, en general, el de ninguna otra-, contiene elementos normativos referentes al régimen de contabilidad a seguir en la correspondiente Corporación; y

c), porque los principios contables contenidos en el Plan, y en cuanto aquí interesa los relativos a los criterios de valoración de los elementos del inmovilizado material, podrán servir, a lo sumo, como vehículo o instrumento -y no único- mediante el que pueda lograrse acreditar cual es la correlación o equilibrio existente entre el coste real o previsible del servicio y el importe de las tasas, pero sin que ello implique la exclusión de cualquier otro medio que pueda conducir a determinar esa misma correlación. Con otras palabras: una cosa son los principios de contabilización de sus operaciones que deban seguir las Corporaciones locales, incluso obligadamente, y otra bien distinta el cálculo del coste de un servicio que esa misma Corporación deba prestar, o el del rendimiento de una tasa que deba percibir, en cuyo cometido no puede caber duda que podrán utilizarse los procedimientos y medios que se estimen adecuados y conducentes a esa misma finalidad. Es esta, además, una cuestión relativa a la prueba de esa correlación entre coste del servicio e importe de las tasas cuya valoración es de la exclusiva competencia de la Sala de instancia, sin que, por tanto, pueda ser combatida en casación. En este sentido, la sentencia aquí impugnada da por sentado "que el estudio económico- financiero realizado por el Interventor del Ayuntamiento refleja una diferencia entre costes y rendimientos, reveladora de la superioridad de los primeros sobre los segundos, en perjuicio del citado Ayuntamiento, y como consecuencia no se rebasa el límite de los costes del servicio" y es esta valoración de la prueba mencionada la que no puede ser ahora contradicha.

Sentado lo anterior, los aspectos que reviste la impugnación de la liquidación concreta de la tasa de que aquí se trata se refieren, específicamente, a la vulneración del precepto antes mencionado del Texto Refundido de 1986 -el art. 214, actualmente 24.2, párrafo 1º, de la Ley de Haciendas Locales- por la Ordenanza, ya que se estima por la recurrente que, al fijar en su art. 6º la base del gravamen por referencia a la base imponible de la Contribución Territorial Urbana -hoy Impuesto sobre Bienes Inmuebles-, desconectaba esta figura tributaria -la tasa, se entiende- del carácter de contraprestación del servicio o actividad recibidos por el sujeto pasivo a que ha respondido tradicionalmente su concepto, y no solo eso, sino que esta referencia infringía, también, el principio de equilibrio entre el coste global del servicio y el importe, también global, de la tasa que imponían los preceptos acabados de mencionar.

Por otro lado, la ilegalidad de la Ordenanza se hace descansar por la recurrente, asimismo, en que, aprobada por la Corporación salmantina -acuerdo plenario de 24 de Octubre de 1987- la reimplantación de la tasa de Alcantarillado, que había permanecido suspendida desde 1985, con el designio de que fuera aplicable en el ejercicio de 1988, y habiéndose de considerar nula dicha Ordenanza por cuanto fué aprobada sin ir acompañada del estudio económico-financiero relativo al coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades como exigían los preceptos acabados de citar, el hecho de que en 1988 fuera aprobada una modificación parcial de esa misma Ordenanza -art. 6º- para que la base del gravamen en el ejercicio de 1989 estuviera constituida por la base imponible de la Contribución Territorial Urbana durante el ejercicio de 1988, no variaba el origen viciado de la misma -de la Ordenanza, se entiende-, que había sido considerada nula por tal motivo en Sentencia de la propia Sala "a quo" de 26 de Diciembre de 1989, y que, por tanto y en su criterio, no podían amparar una liquidación practicada, precisamente, como acto de aplicación de ella, es decir, practicada a su amparo, por impedirlo la nulidad de pleno derecho de la disposición controvertida -art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces aplicable, la de 1958, hoy art. 62.1.e) de la vigente Ley 30/1992- que, aunque no se diga expresamente por la parte, había de comunicarse inexorablemente al tan repetido acto de aplicación.

La Sala no puede compartir este criterio.

En primer lugar, porque ni el art. 214 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local de 1986, ni, hoy, el 24 de la vigente Ley de Haciendas Locales, imponían, ni imponen, una correlación, poco menos que matemática, entre el coste real y efectivo del servicio y el importe global que por su prestación -en el caso de autos el servicio de alcantarillado de Salamanca- haya de percibir la Corporación, sino la necesidad de que guarden el adecuado equilibrio, para que, precisamente por el carácter de "contraprestación" -se entiende que, en términos generales- a que responde el concepto de tasa, se evite que, al menos los ingresos superen desorbitadamente los costes y la tasa se convierta, de hecho, en un atípico y nuevo impuesto sobre los inmuebles del Municipio. En el caso de este recurso, como ya se ha anticipado, la sentencia de instancia da como acreditado que no existe esa falta de correlación y que, incluso, los costes del servicio superan, en perjuicio del Ayuntamiento, a los rendimientos.

En segundo término, porque, como esta Sala declaró, entre otras, en la reciente Sentencia de 6 de Marzo de 1999 (recurso de casación 950/94), si bien una tarifa de la tasa calculada, única y exclusivamente,con referencia a la base de imposición de un impuesto -en el caso aquí contemplado el de Bienes Inmuebles- supondría una desconexión total respecto del coste real o previsible del servicio y estaría, por eso mismo, en contradicción con el concepto mismo y la significación de la tasa y, desde luego, con los preceptos legales antes señalados, no sería, en cambio, ilógico que, para dar satisfacción a cuanto establecía el art. 204 del Texto Refundido de 1986 y, hoy, a lo que establece el art. 24.4 de la Ley de Haciendas Locales -"para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas"- se tuvieran en cuenta esos criterios de capacidad económica, que son de necesaria concurrencia en un impuesto como el anteriormente mencionado, por la vía de una referencia o remisión a la misma base en este último considerada, pero siempre y cuando esta remisión respetara, escrupulosamente, la ecuación global coste del servicio=rendimiento de la tasa. En el supuesto de este proceso es eso, precisamente, lo que ocurre, puesto que, al propio tiempo que la base del gravamen en la tasa por prestación del servicio de alcantarillado es la misma que la del Impuesto sobre Bienes Inmuebles -Contribución Territorial Urbana-, se da por acreditado que el importe global del rendimiento de la tasa, no solo no excede, sino que, en perjuicio de la propia Corporación municipal, es inclusive menor que el coste del servicio o de la actividad. Si, pues, concurren ambos elementos y el de capacidad económica del sujeto pasivo, conseguido por remisión a la base de un tributo distinto, no rompe el equilibrio global coste-rendimiento al que, por imperativo legal, debe siempre responder la tasa, es claro que no podrá tal remisión aducirse como motivo de impugnación de una Ordenanza que así lo haya reconocido.

Y en tercer lugar, porque, como en esta Sentencia últimamente citada se cuida de resaltar -la de esta Sala y Sección de 6 de Marzo de 1999-, si bien con referencia al ejercicio de 1988, que era el en que debería haber entrado en vigor la reimplantación de la tasa de alcantarillado en Salamanca, no podía darse por cumplido el requisito de que la aprobación de la Ordenanza fuera precedida de una evaluación económico-financiera del coste y rendimiento de los respectivos servicios o actividades, por cuanto la actividad municipal en este punto se redujo a un cálculo provisional de los costes globales que, además, arrojó una manifiesta desproporción en menos con la recaudación prevista, y al estudio económico-financiero posterior no podía, para ese ejercicio -para el de 1988- dársele carácter retroactivo de tal suerte que viniera a sanar la insuficiencia del provisional primeramente emitido, es lo cierto, sin embargo, que ha resultado completamente acreditado, por el minucioso informe de la Intervención y como tiene reconocido la Sala de instancia, el cumplimiento de las prevenciones y previsiones legales establecidas en los referidos arts. 214 del Texto de 1986 y 24.2 de la Ley de Haciendas Locales para la aplicación de la tasa en 1989. Sería absurdo, en tales condiciones, que, por la circunstancia de que la reimplantación de la tasa en 1987 no fuera acompañada de un estudio económico-financiero "suficiente" para poder hacer efectiva dicha exacción en 1988, se viera imposibilitado el Ayuntamiento recurrido de poderla percibir en ejercicios sucesivos, pese a haber acreditado -al menos para el ejercicio de 1989, aquí considerado- el cumplimiento de las condiciones básicas de equilibrio entre el coste global del servicio de alcantarillado y el importe "previsto" de la recaudación por aquella producida.

A las razones anteriores, y también para rechazar la última argumentación de la parte recurrente, ha de unirse la realidad de que las declaraciones de nulidad de la Ordenanza contenidas en Sentencias de la propia Sala de Valladolid -entre otras, la citada de 26 de Diciembre de 1989, única por cierto mencionada en la instancia, porque la de 1º de Junio de 1992 lo ha sido por vez primera en el escrito de interposición de este recurso de casación y, además, sin aportación de su texto, pese a ser de fecha anterior a la del escrito de conclusiones- lo fueron en recursos indirectos, esto es, deducidos o interpuestos contra actos de aplicación -liquidaciones- de la Ordenanza en cuestión, que fueron los únicos que pudieron ser anulados. Por ello, si la única causa de ilegalidad de la Ordenanza era la falta de ese estudio o informe económico-financiero, una vez subsanado el defecto oportunamente para el ejercicio de 1989, era lógico el reconocimiento de su plena virtualidad, siendo así que ni había sido expulsada aquella del Ordenamiento, ni había dejado de consignarse en su articulado, con la pertinente modificación anual, que la base del gravamen era la correspondiente al Impuesto sobre Bienes Inmuebles -Contribución Territorial Urbana- del ejercicio anterior.

Por último, ha de destacarse que la antes mencionada Sentencia de esta Sala de 6 de Marzo de 1999, que resolvió, estimándolo, el recurso de casación 950/94 interpuesto por otras Congregaciones Religiosas contra liquidaciones de la misma tasa pero referidas al ejercicio de 1988, lo hizo porque no podía interpretarse que un estudio provisional acerca de los costes del servicio y la recaudación por aquella determinada, que fué lo único que antecedió a su pretensión de reimplantación para 1988, equivaliera al cumplimiento de la exigencia del art. 214.1 del Texto Refundido de 1986 -art. 24 L.H.L.-, pero cuidó con insistencia -fundamentos de derechos 4º, in fine, y 5º- de salvar la legalidad de liquidaciones de sucesivos ejercicios en que ya se hubiera aportado el estudio económico-financiero prevenido legalmente conteniendo los datos representativos del tan repetido equilibrio costes-recaudación, conforme aquí ha ocurrido.QUINTO.- Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la obligada imposición de costas que deriva de lo establecido en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,