STS, 23 de Febrero de 2001

Ponente:MATEO DIAZ, JOSE
Número de Recurso:7625/1993
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución:23 de Febrero de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"TASA DE SERVICIOS. ESTIMACIÓN. En el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, correspondiente al 20 de octubre de 1987, se publicó la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta mencionada, por la que se aprobaba la revisión de las tarifas máximas de aplicación en la Estación de Autobuses de Sevilla. Contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición por el Ayuntamiento de Sevilla que fue desestimado por resolución del Consejero correspondiente, de 20 de noviembre 1987. Los anteriores actos administrativos fueron objeto de recurso contencioso-administrativo, que lo finalizó por sentencia desestimatoria del mismo. Frente a la misma se dedujo recurso de casación por la propia Corporación Municipal actora. El TRibunal entiende que dentro de la competencia municipal en la gestión y ordenación del transporte urbano de viajeros se incluyen con claridad las estaciones de autobuses, a las que el legislador considera una actividad auxiliar y complementaria del transporte disponiendo en el artículo 128.1 de la Ley 16/1987 que ""el establecimiento de estaciones deberá ser previamente aprobado por la Comunidad Autónoma en la que las mismas hayan de estar ubicadas o, en su caso, por el Estado cuando fuere competente. Para el otorgamiento de dicha aprobación deberá presentarse por el correspondiente Ayuntamiento, de oficio o a instancia de los particulares, un proyecto elaborado con arreglo a las prescripciones que reglamentariamente se determinen"". En el párrafo segundo del mismo artículo se dice que ""la construcción y explotación de las estaciones se realizará normalmente por los Ayuntamientos a través de gestión indirecta, mediante concesión administrativa otorgada por concurso a entidades o empresas interesadas en la misma (...)"". En el número 3 se preceptúa que ""cuando no se siga el procedimiento de gestión indirecta previsto en el punto anterior, por existir motivos económicos o sociales para ello, o cuando haya quedado desierto el correspondiente concurso, los Ayuntamientos podrán construir o explotar directamente las estaciones. Cuando el Ayuntamiento realice directamente la construcción, pero no la explotación, regirán respecto a la gestión indirecta de ésta, idénticas reglas a las establecidas en el punto anterior"". En consecuencia, es patente que el Ayuntamiento tiene competencia para asumir la gestión directa o la indirecta de las Estaciones de Autobuses. Se estima el recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla actora."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil uno.

La Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, ha visto el recurso de casación 7625/1993, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla, representado y dirigido por el Letrado de los Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada el 16 de julio de 1993 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en su recurso 101/1990, siendo partes recurridas la Junta de Andalucía, representada y dirigida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, y Casal, S.A., representada por la Procuradora doña Rosina Montes Agusti, bajo la dirección de Letrado, relativo a tarifas de aplicación en la Estación Municipal de Autobuses de Sevilla.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, correspondiente al 20 de octubre de 1987, se publicó la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta mencionada, por la que se aprobaba la revisión de las tarifas máximas de aplicación en la Estación de Autobuses de Sevilla.

SEGUNDO

Contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición por el Ayuntamiento de Sevilla que fue desestimado por resolución del Consejero correspondiente, de 20 de noviembre 1987.

TERCERO

Los anteriores actos administrativos fueron objeto de recurso contencioso-administrativo, que se tramitó ante la Sección 3ª de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, recurso 101/1990, que lo finalizó por sentencia de 16 de julio de 1993, desestimatoria del mismo.

CUARTO

Frente a la misma se dedujo recurso de casación por la propia Corporación Municipal, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por las partes recurridas, se señaló el día 13 de febrero de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso enumera los siguientes argumentos por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956:

  1. - Infracción del art. 107.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en materia de Régimen Local.

    El precepto mencionado exige que la determinación en las tarifas de los servicios que, con arreglo a la legislación sobre política general de precios, deban ser autorizados por las Comunidades Autónomas y otra Administración competente deberá ir precedida del oportuno estudio económico que transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente en la Administración autorizante, sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas.

    Dado que, como consta en la sentencia, el Acuerdo Municipal se sometió a aprobación de la Junta el 10 de octubre de 1986, las tarifas quedaron aprobadas por silencio el 10 de enero de 1987, mucho antes de la entrada en vigor de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres (LOTT).

  2. - Infracción, por inaplicación del art. 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA).

    El precepto referido establece el mismo régimen de silencio.

  3. - Infracción del art. 66 del Reglamento de Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto de 28 de septiembre de 1990, (en el recurso no se indica ninguna fecha), por entender que se refiere a las tarifas de servicios regulares de viajeros, no obstante lo cual, más adelante aplica el art. 19 de la nueva Ley 16/1987, que se refiere a las tarifas del transporte público y de las actividades auxiliares y complementarias.

  4. - Indebida aplicación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, y vulneración del principio de no anulación de actos firmes.

    Estima el recurrente, a este respecto, que la aplicación del régimen de silencio hace inaplicable la Ley de 30 de julio de 1987.

  5. - Infracción de la Ley 16/1987, de 30 de julio.

    A diferencia del régimen legal anterior a dicha Ley, los Ayuntamientos son ahora los titulares de la competencia en la gestión de los servicios de transportes, y han dejado de ser concesionarios de los mismos.

    Como tal Administración de Transportes, compete a los Ayuntamientos la aprobación de las tarifas, sin concurso de la Comunidad Autónoma y sin perjuicio del control de precios que ejerza el organismo competente, según indica el art. 18.3 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres.

  6. - Impugnación de la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de instancia, al afirmar que las tasas aprobadas por el Ayuntamiento incluyen deficit imputable a una inadecuada gestión empresarial, lo que lo lleva a sustituir las tarifas que aprobó el Ayuntamiento por las de la Junta.

  7. - Infracción de los arts. 107.2 del Real Decreto Ley 781/1986 y 19.4 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres.

    A tenor de este último precepto, la Junta tendría que haber establecido con régimen de compensación económica a los titulares del servicio, al haber impuesto tarifas más bajas por motivos económicos o sociales.

TERCERO

Se reproduce en el presente recurso la problemática suscitada en torno a la potestad tarifaria de los Ayuntamientos y su relación con la que, desde otras perspectivas concurrentes, asisten a las Comunidades Autónomas y que, precisamente en materia de las tarifas por la utilización de las estaciones de autobuses o las líneas de transporte, ha dado ocasión a esta Sala para pronunciar una serie de sentencias que forman ya un cuerpo de doctrina uniforme y reiterada (cfr., sentencias de 6 de febrero y 1 de junio de 1998, 15 de abril y 10 de octubre de 2000), así como cuantas en ellas se citan.

La de 6 de febrero de 1998 (en la que se resolvió el recurso de apelación 1474/1991) ofrece, además, la particularidad de que en la misma fue recurrente en la instancia y ante esta Sala el Ayuntamiento de Cádiz, y parte recurrida la Junta de Andalucía, planteándose en la misma idéntica problemática a la suscitada en el presente recurso.

El tema planteado conecta con la titularidad de la competencia para decidir la fijación de las tarifas, debiendo decidirse si corresponde a la potestad municipal (tesis de la entidad recurrente) o a la Comunidad Autónoma (tesis de la sentencia de instancia).

Debemos, una vez más, reiterar la referida doctrina, relativa a la llamada potestad tarifaria de los Ayuntamientos, expresión bajo la que se recogen las facultades que el ordenamiento les reconoce para fijar tanto las tarifas correspondientes a los servicios prestados directamente por la Corporación, en los términos del art. 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aún vigente en lo esencial, esto es, con o sin órgano especial de administración, asumiendo la función pública del servicio, o indirectamente, por concesión otorgada a particular o empresa mixta, o por consorcio con otros entes públicos, acudiendo a las tasas o tarifas y los precios públicos fijados por los Ayuntamientos en el marco de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

Ya las sentencias de esta Sala de 9 de abril de 1968, 12 de noviembre de 1979, 1 de marzo de 1980, 10 de marzo de 1988 y 15 de diciembre de 1992, fueron estableciendo progresivamente la diferencia entre las «tarifas o precios» de los servicios públicos y las «tasas y/o precios públicos», de carácter fiscal, atribuyendo a unos y otros naturalezas diferentes, en función de sus respectivos regímenes de implantación, modificación e impugnación, así como de sus conceptos y finalidades de aplicación.

Es indiscutible que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes por Carretera, dispuso en su art. 113.1 que «los Municipios serán competentes con carácter general para la gestión y ordenación de los servicios urbanos de transporte (...)», precisando en el art. 115.1 que «el otorgamiento de los títulos habilitantes para la realización de transportes urbanos de viajeros corresponderá a los órganos municipales competentes», añadiendo en su art. 117.1 que «la autoridad local competente establecerá con sujeción a la normativa general de precios, el régimen tarifario de los transportes urbanos de viajeros, con consideración en su caso, de la parte del coste de los mismos que deba ser financiado con recursos diferentes a las aportaciones de los usuarios».

En consecuencia la potestad tarifaria de los Municipios, en este aspecto, es indiscutible, como se cuidan de señalar las dos sentencias de 1998 que hemos citado.

Y dentro de la competencia municipal en la gestión y ordenación del transporte urbano de viajeros se incluyen con claridad las estaciones de autobuses, a las que el legislador considera una actividad auxiliar y complementaria del transporte disponiendo en el artículo 128.1 de la Ley 16/1987 que «el establecimiento de estaciones deberá ser previamente aprobado por la Comunidad Autónoma en la que las mismas hayan de estar ubicadas o, en su caso, por el Estado cuando fuere competente. Para el otorgamiento de dicha aprobación deberá presentarse por el correspondiente Ayuntamiento, de oficio o a instancia de los particulares, un proyecto elaborado con arreglo a las prescripciones que reglamentariamente se determinen».

En el párrafo segundo del mismo artículo se dice que «la construcción y explotación de las estaciones se realizará normalmente por los Ayuntamientos a través de gestión indirecta, mediante concesión administrativa otorgada por concurso a entidades o empresas interesadas en la misma (...)».

En el número 3 se preceptúa que «cuando no se siga el procedimiento de gestión indirecta previsto en el punto anterior, por existir motivos económicos o sociales para ello, o cuando haya quedado desierto el correspondiente concurso, los Ayuntamientos podrán construir o explotar directamente las estaciones. Cuando el Ayuntamiento realice directamente la construcción, pero no la explotación, regirán respecto a la gestión indirecta de ésta, idénticas reglas a las establecidas en el punto anterior».

En consecuencia, es patente que el Ayuntamiento tiene competencia para asumir la gestión directa o la indirecta de las Estaciones de Autobuses.

CUARTO

La sentencia de instancia, en su extenso Fundamento Primero, da por sentado que la aprobación de las tarifas compete a la Comunidad Autónoma, citando a tal efecto el art. 19 de la Ley de Ordenación del Transporte por Carretera, cuyo apartado 3º interpreta en el sentido de que "la revisión de las tarifas se autorizará por la Administración, bien de oficio o a instancia de parte".

En realidad, el problema en que la sentencia de instancia centra su estudio no en el de esta competencia, sino en el del coste de las tarifas, afirmando, en el último párrafo del indicado Fundamento, que "lo que parecía lógico objeto del pleito, a saber la afirmación de la Consejería, con los antecedentes obrantes en el expediente, de que las tarifas del Ayuntamiento obedecen a unos costes del servicio exagerados, innecesarios e impropios de una organización adecuada, y contrastarlo con el parecer del Ayuntamiento que debe pensar de forma distinta, se ha quedado reducido al empeño municipal de estimar aprobadas tácticamente unas tarifas en virtud de precepto ajeno a la finalidad buscada en el expediente administrativo".

La sentencia, al razonar así, no tiene en cuenta que el problema de la competencia para fijar las tarifas es justamente el núcleo central del problema.

La solución es justamente la contraria a la que se sostiene en la sentencia impugnada.

La jurisprudencia que antes citamos ha recordado que una serie de preceptos han cohonestado las competencias municipales con las que corresponden a las Comunidades Autónomas en esta materia y, en su caso, al Estado.

Así, han de tenerse en cuenta el art. 25.2 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, el cual dispone que «el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias: (...) LL) Transporte público de viajeros»; el art. 117.1 de la Ley 16/1987 que «la autoridad local competente establecerá, con sujeción a la normativa general de precios, el régimen tarifario de los transportes urbanos de viajeros, con consideración, en su caso, de la parte del coste de los mismos, que deba ser financiado con recursos diferentes a las aportaciones de los usuarios»; y el art. 45.2 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, mantenido incólume por la sentencia de diciembre, insiste, en materia de precios públicos, en la referencia al valor de mercado o de la utilidad derivada del servicio disfrutado.

QUINTO

Siendo, pues indudable, la competencia del Ayuntamiento, no lo es menos por tanto que ésta tiene que ejercitarse con respeto a la normativa general y a las competencias que corresponden a las otras Administraciones implicadas.

La misma jurisprudencia aludida, así como la STC 53/1984, han destacado la compatibilidad de estas competencias aparentemente dispares, señalando que la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios que emane de las Administraciones competentes en dicha materia, a tenor, en el momento en que se produce el acuerdo impugnado, de una nutrida normativa perfectamente analizada y sistematizada en nuestra sentencia de 6 de febrero de 1998, a la que nos remitimos.

En este sentido la Comunidad Autónoma puede desaprobar las tarifas en el marco de la política de precios, si tiene la competencia sobre la materia, pero este extremo no ha sido planteado en el recurso y no puede ser introducido de oficio en casación.

Lo que es insostenible es que la Comunidad Autónoma ejerza el control de oportunidad y decida la aprobación de las tarifas.

Sería incluso contrario al principio constitucional de la autonomía de la Administración Local, como se cuida de señalar sensatamente el Ayuntamiento recurrente.

SEXTO

En definitiva, la sentencia ha infringido los preceptos de la Ley 16/1987 que han quedado citados, por lo que el motivo sexto de los formulados en el recurso es de plena estimación.

Ello hace innecesario el estudio de los demás motivos planteados en el recurso, debiendo, no obstante, hacer referencia a la equivocada tesis que la entidad recurrente ha sostenido tanto en la instancia, como en los motivos anteriores al expuesto, al sostener que la aprobación de las tarifas competía a la Comunidad Autónoma y que esta aprobación se había producido por silencio positivo.

Tras lo que hemos expuesto, ninguna duda cabe de que el acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de Sevilla, que fue remitido a la Junta de Andalucía para su aprobación, contenía ya la autosuficiente aprobación municipal de las tarifas y que la única competencia de la Junta era la de controlar los precios, pero ello, como antes se dijo, no es tema en el que podamos entrar, al no haber sido planteado por las partes ni en la instancia ni en casación.

Nada puede objetarse a la validez del acuerdo municipal para ser estimado como fijación de las tarifas, pues, si alguna duda hubiere, el principio de conservación de los actos administrativos -art. 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-, mantendría tal validez.

SÉPTIMO

La estimación del recurso lleva consigo, de conformidad con el art. 102.1.2º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, el examen de las pretensiones formuladas por la entidad recurrente, a que debe accederse, declarando, según se pide, por lógica consecuencia, la nulidad del acuerdo de la Junta y la validez de las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento.

OCTAVO

A tenor de lo dispuesto en el art. 102.2 de la citada Ley, no procede hacer condena en las costas del recurso ni en las de la instancia.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.

FALLAMOS

Estimamos el recurso de casación 7625/1993, interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla, contra la sentencia dictada el día 16 de julio de 1993, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, recurso 101/1990, siendo partes recurridas la Junta de Andalucía y Empresa Casal, S.A., la que casamos, declarando la nulidad del Acuerdo de la Junta de Andalucía que dio lugar al recurso, y la validez de las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento recurrente el 24 de septiembre de 1986, sin hacer pronunciamiento alguno en materia de costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.