STS, 26 de Febrero de 2001

Ponente:SALA SANCHEZ, PASCUAL
Número de Recurso:8784/1995
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución:26 de Febrero de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"TASA POR LICENCIA DE OBRA. ESTIMACIÓN. Se impugna en este recurso que había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la causante de quienes aquí recurren contra resolución del Concejal del Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Bilbao, por delegación de su Alcalde, de fecha 30 de Octubre de 1991, a su vez desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la liquidación en concepto de tasa por licencia de obra que le fué practicada por dicha Corporación con motivo de solicitud de licencia para la construcción de dos bloques de viviendas en Zorroza, licencia que le fué denegada en 20 de Febrero de 1991. El Tribunal entiende que la cuestión a decidir en este recurso a la de la legalidad de un precepto de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Bilbao para las licencias de obras y urbanísticas, en cuanto el tenor literal de su art. 8°.4 permite liquidar la tasa por dichas licencias aunque estas fueren denegadas (""la obligación de contribuir, --dice el citado apartado-- una vez nacida, no se verá afectada en modo alguno por la denegación de la licencia solicitada o por la concesión de esta condicionada a la modificación del proyecto presentado, ni por la renuncia o desistimiento del solicitante una vez concedida la licencia""), es preciso destacar que, aun cuando en la versión aquí aplicable de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales --Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, art. 20, texto anterior a la reforma introducida por la Ley 25/1998, de 13 de Julio-- el hecho imponible de las tasas se situaba, genéricamente y en cuanto ahora importa, en ""la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo"" dentro de las condiciones que el precepto arbitraba, es decir, sin hacer referencia a supuestos concretos que originaban el nacimiento de la obligación tributaria como hacían sus antecedentes legislativos --art. 19.8 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, y art. 212.8 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986, que aludían, como expresamente comprendidos entre los servicios legitimadores de la tasa, al ""otorgamiento de licencias urbanísticas exigidas por el art. 178 de la Ley del Suelo--, es lo cierto, sin embargo, que esa definición genérica no podía interpretarse como permisión de que las Corporaciones locales pudieran integrar, como elemento esencial y definidor del hecho imponible de una tasa percibida con motivo de la solicitud de una licencia de obras, los servicios urbanísticos prestados por el contraste de aquella --de la solicitud, se entiende-- con la legalidad aplicable, o por otros similares, con independencia de su otorgamiento. si se produce la denegación de la licencia ""porque, examinado el proyecto de las obras cuya autorización se solicita, resultaran estas incompatibles con los planes y normas urbanísticas, la actividad municipal desplegada beneficia íntegramente al conjunto de los ciudadanos y no de manera particular al solicitante que ve rechazada su pretensión y por ello no puede resultar especialmente gravado"". Por lo que se estima la casación del demandante."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Febrero de dos mil uno.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por Don Jose Augusto y Don Carlos María , Don Pedro Francisco , Don Pedro Enrique y Don Marco Antonio , sucesores por fallecimiento de Doña María Esther , representados por la Procuradora Sra. Montes Agustí y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera, de fecha 17 de Noviembre de 1994, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 2797/91, sobre liquidación en concepto de tasa por licencia de obras, en cuya casación aparece, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Bilbao, representado por el Procurador Sr. González Salinas y también bajo dirección letrada.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 17 de Noviembre de 1994 y en el recurso anteriormente diferenciado, la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos la demanda presentada por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª Esperanza Escolar ureta, en nombre y representación de María Esther , contra la Resolución del Area de Economía y Hacienda del AYUNTAMIENTO DE BILBAO de fecha 30 de Octubre de 1991, por ser el mismo conforme a Derecho, sin hacer especial mención a las costas devengadas en este proceso".

SEGUNDO

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de los recurrentes en el instancia preparó recurso de casación, que fué admitido tras recurso de queja por tratarse de sentencia comprendida en el art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de cinco motivos, amparados los dos primeros en el art. 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional de referencia y los tres restantes en el ordinal 4º del mismo precepto, solicitando la estimación del recurso, la casación de la sentencia impugnada y la declaración de nulidad del ap. 4 del art. 8º de la Ordenanza Fiscal reguladora de las Tasas por Licencias de Obras del Ayuntamiento de Bilbao, que preveía la procedencia de la liquidación aun en el caso de denegación de la licencia.- Conferido traslado a la representación del Ayuntamiento, se opuso al recurso aduciendo no haberse subsanado, mediante el oportuno recurso de súplica, la falta de recibimiento a prueba decretada por la Sala de instancia y constituir el hecho imponible de la tasa la prestación de un servicio que beneficie al sujeto pasivo, servicio que, en su criterio, se prestó al solicitante de la licencia aun cuando fuera denegada. Interesó la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia recurrida.

TERCERO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 14 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso, conforme consta resumidamente en los antecedentes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 17 de Noviembre de 1994, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la causante de quienes aquí recurren contra resolución del Concejal del Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Bilbao, por delegación de su Alcalde, de fecha 30 de Octubre de 1991, a su vez desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la liquidación en concepto de tasa por licencia de obra que le fué practicada por dicha Corporación con motivo de solicitud de licencia para la construcción de dos bloques de viviendas en Zorroza, licencia que le fué denegada en 20 de Febrero de 1991.

En concreto, la sentencia aquí impugnada, partiendo de que, con arreglo al art. 20 de la Ley de Haciendas Locales, el hecho imponible de las tasas viene constituido por "la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local"; de que este precepto está, significativamente, comprendido en la Ley en la regulación del hecho imponible y no del sujeto pasivo y de que, en el caso enjuiciado, se hubiera o no otorgado la licencia, se realizó una actividad de comprobación del estudio y proyecto presentados por la recurrente, llegó a la conclusión de que el hecho imponible se había realizado (máxime cuando existía una previsión específica de la Ordenanza y cuando era esta una materia --la de determinar qué servicios o actividades pudieran dar lugar al devengo de una tasa-- dejada por la Ley a la libre determinación de los Ayuntamientos) y de que, por tanto, la liquidación inicialmente impugnada era ajustada a Derecho.

SEGUNDO

En el contexto acabado de expresar, la parte recurrente formula su recurso de casación, y lo hace sobre la base de cinco motivos, los dos primeros, como esquemáticamente se ha anticipado en los antecedentes, al amparo del ordinal 3º del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --actual 88.1.c) de la vigente-- por falta de recibimiento a prueba del proceso en la instancia jurisdiccional, que había generado, en criterio de la parte, incongruencia de la sentencia al absolver a la Administración sin tener en cuenta los puntos debatidos en el litigio, y por quebrantamiento de las garantías procesales causante de indefensión, y los tres restantes incardinados en el ordinal 4º del mismo precepto --ap. d) del de la Ley vigente indicado-- por producirse el hecho imponible de la tasa cuestionada mediante el otorgamiento de la licencia -- motivo tercero-- y, subsidiariamente, por no poder tener el mismo importe en caso de denegación que en el de otorgamiento --motivo cuarto-- o por no reflejar la tarifa de la tasa el coste de los servicios prestados por la Corporación al calcularla -- motivo quinto--.

Fácilmente puede comprenderse que si la sentencia aquí recurrida ha podido tener acceso a la casación en razón solo de que en la instancia se impugnó, expresa y directamente, el ap. 4 del art. 8º de la Ordenanza del Ayuntamiento de Bilbao, que permitía el devengo de la tasa de que ahora se trata en supuestos de denegación de la licencia de obras o de construcción -- art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable-- porque la cuantía total de la deuda tributaria --4.815.000 ptas-- no rebasó la suma de seis millones de pesetas --art. 93.2.b) de la anterior Ley Jurisdiccional, hoy 86.2.b) de la vigente, referido este a una "suma gravaminis" superior a veinticinco millones de pesetas--, los únicos motivos admisibles son los referidos la ilegalidad de la disposición --Ordenanza fiscal en este caso-- a cuyo amparo se practicara la liquidación impugnada, según consolidada línea jurisprudencial --Sentencias de 9 de Octubre de 1999 (recurso de casación 7874/94), de 21 de Febrero, 17 de Mayo 7 de Junio y 14 de Septiembre de 2000, por no citar otras que algunas de las más recientes--, puesto que, como declaró expresamente la precitada Sentencia de 21 de Febrero de 2000 (recurso de casación 3395/95) y repiten las posteriores, "si se permite que una sentencia que no alcanza la cuantía necesaria para tener acceso a la casación pueda ser susceptible del recurso cuando su «ratio decidendi» hubiera versado sobre la ilegalidad de una disposición general de rango inferior a la ley, precisamente por imperativo de al salvaguarda del principio de seguridad jurídica, es lógico que "la argumentación dialéctica a utilizar en el recurso (los motivos casacionales, por tanto) [esté] constreñida, exclusivamente, al tema de la legalidad de la disposición controvertida", pues "entender lo contrario sería tanto como desconocer y desvirtuar la finalidad perseguida por la ley al establecer la excepción" --a la inadmisibilidad del recurso, se entiende--.

En consecuencia, solo el tercer motivo de casación, que es el que se ajusta al examen de la legalidad de la Ordenanza en el extremo aquí controvertido, puede ser examinado. Los restantes, por tanto, han de ser desestimados.

TERCERO

Concretada, así, la cuestión a decidir en este recurso a la de la legalidad de un precepto de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Bilbao para las licencias de obras y urbanísticas, en cuanto el tenor literal de su art. 8º.4 permite liquidar la tasa por dichas licencias aunque estas fueren denegadas ("la obligación de contribuir, --dice el citado apartado-- una vez nacida, no se verá afectada en modo alguno por la denegación de la licencia solicitada o por la concesión de esta condicionada a la modificación del proyecto presentado, ni por la renuncia o desistimiento del solicitante una vez concedida la licencia"), es preciso destacar que, aun cuando en la versión aquí aplicable de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales --Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, art. 20, texto anterior a la reforma introducida por la Ley 25/1998, de 13 de Julio-- el hecho imponible de las tasas se situaba, genéricamente y en cuanto ahora importa, en "la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo" dentro de las condiciones que el precepto arbitraba, es decir, sin hacer referencia a supuestos concretos que originaban el nacimiento de la obligación tributaria como hacían sus antecedentes legislativos --art. 19.8 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, y art. 212.8 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986, que aludían, como expresamente comprendidos entre los servicios legitimadores de la tasa, al "otorgamiento de licencias urbanísticas exigidas por el art. 178 de la Ley del Suelo--, es lo cierto, sin embargo, que esa definición genérica no podía interpretarse como permisión de que las Corporaciones locales pudieran integrar, como elemento esencial y definidor del hecho imponible de una tasa percibida con motivo de la solicitud de una licencia de obras, los servicios urbanísticos prestados por el contraste de aquella --de la solicitud, se entiende-- con la legalidad aplicable, o por otros similares, con independencia de su otorgamiento. Y ello por las razones siguientes:

En primer lugar, porque la propia Ley, en la versión aquí aplicable, al configurar los sustitutos del contribuyente, hacía referencia específica --art. 23.2.b)-- a "las tasas establecidas por el otorgamiento de las licencias urbanísticas reguladas en el art. 178 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana", con lo que claramente significaba que el hecho imponible, aunque se tratara de un precepto perteneciente a la regulación del sujeto pasivo, estaba indisolublemente vinculado, en una solicitud de licencia de este carácter, a su otorgamiento.

En segundo término, porque las actuaciones administrativas realizadas por un Ayuntamiento como consecuencia de una solicitud de licencia de obras, como tiene reiteradamente declarado esta Sala --vgr. Sentencias de 16 de Mayo de 1989, 24 de Febrero de 1992, 18 de Diciembre de 1995 y, más recientemente, de 3 de Julio de 1997--, "no dan lugar al devengo de tasa alguna si la resolución final del expediente es denegatoria de la licencia solicitada, porque, aunque el hecho imponible viene constituido no tanto por la obtención de un resultado concreto --la obtención de una licencia-- como por la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que, al beneficiar o afectar de modo particular a ciertas personas, permiten individualizar una parte de su coste y repercutirlo sobre aquellas, en las tasas por otorgamiento de licencias urbanísticas dicha actividad se ordena a un resultado --la obtención de la licencia-- que concreta en el solicitante la cualidad de beneficiario o afectado positivamente por la actividad municipal y permite considerarle como sujeto pasivo de la tasa, de manera que si la actividad municipal condujera a una denegación de lo solicitado desaparece la razón de ser de este tributo". Es más, como señala la Sentencia de esta Sala de 30 de Marzo de 1999, recurso de casación 3796/94, con mayor contundencia que en las declaraciones anteriores y de acuerdo "con cuanto establecían los arts. 6.b) del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, 199.b) del Texto Refundido de 18 de Abril de 1986 y establecen, actualmente, los arts. 20 y concordantes --fundamentalmente el 23.2.b)-- de la vigente Ley de Haciendas Locales, el hecho imponible de esta tasa es, precisamente, la autorización municipal para construir como resultado de la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que concretan en el solicitante la cualidad de beneficiario y, por ende, de sujeto pasivo -Sentencias, entre otras, de 7 de Junio y 18 de Diciembre de 1995, y la precitada de 9 de Junio de 1998-, de tal suerte que si el Ayuntamiento deniega la licencia no puede exigir el pago de liquidación alguna por este concepto. De ahí que lo decisivo para legitimar esta tasa no sea el sentido de las actividades municipales a desarrollar con motivo de la solicitud de la licencia, esto es, que tales actividades -principalmente de orden técnico-urbanístico- sean o no favorables a su concesión, sino al acto final de otorgamiento. Con otras palabras: una actividad municipal de informe favorable, en principio, a la concesión de una licencia que, pese a ello, desembocara en su denegación, no legitimaría a la Corporación para girar liquidación alguna por la tasa y, en cambio, sí se produciría tal respaldo en el caso contrario.

En tercer lugar, porque, como señaló también la precitada Sentencia de 3 de Julio de 1997, si se produce la denegación de la licencia "porque, examinado el proyecto de las obras cuya autorización se solicita, resultaran estas incompatibles con los planes y normas urbanísticas, la actividad municipal desplegada beneficia íntegramente al conjunto de los ciudadanos y no de manera particular al solicitante que ve rechazada su pretensión y por ello no puede resultar especialmente gravado".

Y, por último y en cuarto lugar, porque aun cuando no sea aplicable al caso de autos en razón de su fecha, constituye un poderoso elemento de interpretación, en perfecta coherencia con cuanto acaba de exponerse, que el actual art. 20 de la Ley de Haciendas Locales, en la versión introducida por el art. 66 de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, ap. 4, letra h, disponga que "las Entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local y en particular por... otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana".

CUARTO

Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar, el recurso y, de conformidad con lo prevenido en los arts. 85 y 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --no seguida en este punto por el art. 71.2 de la vigente--, de declarar, por una parte, la nulidad del inciso "por la denegación de la licencia solicitada" que contiene el ap. 4 del art. 8º de la Ordenanza Fiscal aquí impugnada --no así de los demás extremos de dicho apartado que, en cuanto referidos a la concesión de una licencia condicionada y al supuesto de desistimiento una vez concedida, son previsiones totalmente correctas--, manteniendo, en consecuencia, el resto del precepto en sus propios términos, con solo los necesarios ajustes gramaticales, así como de declarar, por otro lado e igualmente, la nulidad de la liquidación practicada a su amparo; todo ello sin que proceda hacer especial condena respecto de las costas causadas en la instancia y en este recurso a la vista del art. 102.2 de la referida Ley Jurisdiccional.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación formulado por Don Jose Augusto y Don Carlos María , Don Pedro Francisco , Don Pedro Enrique y Don Marco Antonio contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 17 de Noviembre de 1994, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio señalado, sentencia la expresada que se casa y anula. Todo ello con anulación, a su vez, del inciso "por la denegación de la licencia solicitada" que contiene el apartado 4 del art. 8º de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Bilbao reguladora de las tasas por licencia de obras o urbanística, cuyo apartado tendrá la siguiente redacción: "La obligación de contribuir, una vez nacida, no se verá afectada en modo alguno por la concesión de la licencia condicionada a la modificación del proyecto presentado ni por la renuncia o desistimiento del solicitante una vez concedida la licencia"; con anulación, también, de la liquidación inicialmente impugnada, con estimación del recurso contencioso-administrativo en la misma medida y sin hacer especial imposición de costas, tanto en las causadas en la instancia como de las restantes de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.