STS, 25 de Mayo de 2002

La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir sometió a información pública en su momento el proyecto de Tarifa de Utilización del agua de la Zona Regable del Valle Inferior del Guadalquivir, presentando alegaciones la Comunidad de Regantes de dicha Zona, que no fueron tomadas en consideración, aprobándose la tarifa por resolución notificada el 24 de noviembre de 1987.

El 4 de diciembre siguiente, la Comunidad indicada presentó reclamación económico-administrativa 3917/1987, estimada por el Tribunal Regional de Andalucía, en su resolución de 26 de febrero de 1992, que anuló el acuerdo impugnado que debería ser sustituido por otro en que se fije la Tarifa sin incluir en el concepto de gastos administrativos los correspondientes a inversiones reales y activos financieros.

Contra el referido acuerdo de 26 de febrero de 1992, interpusieron recurso contencioso la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (registrado como 2741 en la Sala de instancia) y la Comunidad de Regantes mencionada (recurso 3187), que fueron acumulados en la instancia, y resueltos conjuntamente por sentencia de 15 de octubre de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "Fallamos.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso 2741/92 presentado por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, contra la Resolución objeto de esta la que confirmamos en cuanto a su parte estimatoria y debemos estimar y estimamos el recurso 3187/92, presentado por la COMUNIDAD DE REGANTES DEL VALLE INFERIOR DEL GUADALQUIVIR, contra la misma Resolución del TEAR, de 26 de febrero de 1992, la que anulamos en parte declarando en su lugar la no sujeción de la Comunidad de Regantes del Valle inferior del Guadalquivir a la tarifa de utilización del agua del año 87 y asimismo anulamos en parte el referido acuerdo, en cuanto no excluyó siendo incorrecta la cantidad incluida en la referida tarifa, por parte de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en concepto de amortización de las obras de la nueva Presa de Peñaflor.

No se aprecian motivos para una condena en costas".

La referida sentencia fue objeto de recurso de casación, promovido por la Confederación indicada, en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración y la Comunidad recurridas, se señaló el día 14 de mayo de 2002 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

Por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, la entidad recurrente opone los siguientes motivos:

1. - Infracción del art. 106.2 de la Ley de Aguas, del 306 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, sobre personas obligadas al pago de las tarifas y concepto de obra hidráulica.

2. - Id de los arts. 106.3 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, sobre cuantía de las exacciones (gastos de funcionamiento y conservación, gastos de administración y 4% del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, en la forma que reglamentariamente se determine) y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, relativo al cálculo de las cantidades que han de sumarse para obtener la cuantía de la tarifa (en que se repiten los conceptos antes detallados).

Sintetizando los pronunciamientos de la sentencia de instancia, que guardan relación con el presente recurso, nos encontramos con una secuencia doble:

1. En el recurso 2741, promovido por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, se solicitaba la anulación de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional y se declarara ajustado a Derecho el acuerdo aprobatorio de la Tarifa de utilización relativo al año 1987, impugnado de contrario. La sentencia desestimó íntegramente la demanda, y confirmó el acuerdo impugnado.

2. En el recurso 3187, la demanda de la Comunidad de Regantes fue estimada parcialmente, anulando el acuerdo del TEAR en el sentido de declarar la no sujeción de la Comunidad de Regantes a la tarifa de utilización del agua del año 1987, y anulando asimismo la cantidad repercutida en dicha tarifa en concepto de amortización de las obras de la nueva Presa de Peñaflor.

En sus alegaciones, la representación del Estado manifestó expresamente que el interés de la Administración de éste coincidía con el del ente público recurrente, si bien no podía solicitar la revocación de la sentencia dada su posición de parte recurrida, al no haber preparado en su día el oportuno recurso de casación.

La sentencia recurrida, en definitiva, fundó sus pronunciamientos en las siguientes tesis:

1. - En la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional, impugnada por la Confederación recurrente, se estableció que la tarifa debía fijarse sin incluir en el concepto de "gastos de administración" los importes correspondientes a inversiones reales y activos financieros. A este respecto, la sentencia se muestra de acuerdo y subraya, en su Fundamento Tercero, que los gastos que la Confederación Hidrográfica incluye en el Capítulo VI de sus Presupuestos, son los propios de este Capítulo, en los términos que señala la resolución de la Dirección General de Presupuestos de 6 de abril de 1989 en cuanto a la clasificación económica de gastos. Se trata de gastos destinados a la creación o adquisición de bienes o servicios de capital, así como los destinados a la adquisición de bienes de naturaleza inventariable, necesarios para el funcionamiento operativo de los servicios, y aquellos otros gastos de naturaleza inmaterial que tengan carácter amortizable, finalizando dicha resolución añadiendo que en general serán imputables a este capítulo los gastos que tengan cabida en los proyectos que a tal efecto se definen en los anexos de inversiones que se unen a los Presupuestos Generales del Estado.

2. - La conclusión que extrae la sentencia en dicho Fundamento, acorde con la resolución del TEAR, es la de que la inclusión de tales gastos como inversiones reales no permite atribuirles la naturaleza de gastos de administración, a los efectos del art. 106.3 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto. Por todo ello, la sentencia desestimó el recurso 2741/1992.

3. - En el Fundamento Cuarto, la sentencia resuelve la primera de las dos cuestiones planteadas en el otro recurso acumulado, el 3187/1992, referente a la alegación de la Comunidad de Regantes de que no debería quedar sujeta a la Tarifa de utilización del agua de 1987, pues las obras que integran su sistema regable no han sido construidas íntegramente por el Estado, sino que lo fueron en parte por la propia Comunidad. La sentencia distingue, entre la tarifa por la utilización del agua, que es la que tiene como presupuesto que las obras hayan sido ejecutadas íntegra y exclusivamente por el Estado, y el canon de regulación, donde basta que lo hayan sido parcialmente. A renglón seguido, la sentencia declara probado que la única obra específica del Valle inferior del Guadalquivir, que se contiene en la propuesta de tarifas elaborada por la Confederación para el año 1987 es la que resulta por un importe de 293.222 ptas., que corresponde a una limpieza de desagüe que llevó a cabo la Confederación en el año 1980, el 50% de cuyo importe se cargó a la Comunidad actora, fraccionadamente en 25 años. Ello lleva a la sentencia recurrida a estimar el recurso en este punto.

4. - La segunda cuestión planteada en el recurso acumulado 3187/1992, consiste en la improcedente inclusión en la cuota de la partida de 631.936.709 ptas., importe de la presa de Peñaflor, en lugar de 503.731.415 ptas., como a partir de 1989 rectificó la propia Confederación, alegato también acogido y estimado.

Entrando en el examen del recurso debemos recordar, ante todo, que la Exposición de Motivos de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dejó perfectamente claro el propósito de regulación unitaria de todas las aguas superficiales y subterráneas, admitiendo una sola excepción (Disposición Adicional Tercera) que es la del régimen especial de las Islas Canarias.

Recordábamos en nuestra sentencia de 31 de diciembre de 1996, recurso de casación 2196/1994 que para atender a los gastos de financiación de nuevas obras para regadíos, así como los de mantenimiento y conservación de los existentes, la Ley de Aguas estableció diferentes cánones y tarifas, dentro del denominado régimen económico.

Para ello, dicha Ley de Aguas -Ley 29/1985, de 2 agosto-, en su Título VI, regula el que denomina «régimen económico- financiero del dominio público hidráulico» y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 105 y 106 y ulteriormente desarrolla en el precitado Reglamento 11 abril 1986, en su Título IV, arts. 284 y siguientes. De estos cánones, que el Reglamento denomina de ocupación, de vertido, de regulación y tarifa de utilización del agua, sólo interesa a este recurso el cuarto de ellos, esto es, la tarifa o canon de utilización, a la que se refiere la presente controversia y que aparece regulado en el art. 106.1 de la Ley, a cargo de los beneficiados por las obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas realizadas, totalmente a cargo del Estado.

Importa destacar que la misma sentencia de 31 de diciembre 1996 precisó que la naturaleza de este tributo era de la de una tasa, tanto en el concepto que de esta figura se ofreció en la redacción inicial de la Ley General Tributaria -art. 26.1, a)- como al derivado de la modificación introducida por la Ley 8/1989, de 13 abril, de Tasas y Precios Públicos, y antes al profesado, asimismo, por la Ley 39/1988, de 28 diciembre, de Haciendas Locales.

En nuestro caso se trata de una exacción gestionada y recaudada, en nombre del Estado, por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que es el organismo de cuenca competente, y está establecida específicamente para los beneficiarios de obras de regulación realizadas a cargo del Estado sobre dichas aguas, y que persigue atender a sus gastos de funcionamiento, explotación y conservación.

Sometida, como es lógico, esta exacción al principio de legalidad que figura rigurosamente en el art. 10 LGT, es el art. 106 de dicha Ley el que contiene las determinaciones esenciales del tributo, fijando con el suficiente detalle y en lo que ahora interesa, el modo de calcular la cuantía de la exacción correspondiente para cada ejercicio mediante la suma de las cantidades que, asimismo y de forma concreta, individualiza.

El art. 106 a este respecto, dispone que: «2. Los beneficiados por otras obras hidráulicas, realizadas íntegramente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción destinada a compensar los costes de inversión y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras. 3. La cuantía de cada una de las exacciones se fijará para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades: a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras. b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras. c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine. 4. La distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine».

Por tanto, la tarifa de utilización se rige con carácter general por el artículo 106 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y por los artículos 296 a 303 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.

Uno de los elementos configuradores de la tasa que nos ocupa, el de los gastos de administración imputables a las obras realizadas es el que ha dado lugar a la presente contienda.

Recordemos que el art. 106 introduce un triple gasto como delimitador del canon de regulación: los de funcionamiento, conservación y administración.

Estamos en presencia de conceptos jurídicos indeterminados interrelacionados, sobre los que esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente.

En nuestra sentencia de 26 de marzo de 2001, recurso de casación 6867/1993, dijimos que "es cierto que una cosa son los 'gastos de inversión', que son amortizables, y otra cosa son los 'gastos corrientes', no amortizables y deducibles en el ejercicio correspondiente en que se efectúan; y es asimismo cierto que los artículos 106.3 de la Ley de Aguas de 1985 y 307 de su Reglamento de 1986 establecen cómo se determinarán las "exacciones" a que se refieren tales preceptos y, en concreto, la Tarifa de Utilización del Agua".

A renglón seguido, la sentencia insiste en que "en el concepto de "inversiones reales", ahora objeto de debate, se comprenden, indudablemente, numerosos gastos que no tienen el carácter de inversión, propiamente dicha, sino de gastos corrientes: así, los jornales y dietas del personal de inspección y vigilancia, los jornales y gastos del personal de los campos de experiencia, del acondicionamiento de despachos, de teléfonos, de terminaciones de climatización de oficinas, de reformas de archivos, etc.".

"En todo caso -continúa dicha sentencia-, la existencia de gastos que deban calificarse como de inversión es un tema de hecho, hecho que debe ser probado y contrastado en cada caso (...)".

La sentencia impugnada, en claras apreciaciones probatorias, afirma que los gastos, cuya conceptuación como de administración pretende la Confederación, son de los destinados a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable, "necesarios para el funcionamiento operativo de los servicios", y los de naturaleza inmaterial de carácter amortizable, negándoles la conceptuación como gastos de administración.

Es evidente que la sentencia de instancia no ha tenido en cuenta el concepto amplio de gastos de administración a que nos hemos referido. Respetando absolutamente sus apreciaciones probatorias, es manifiesto que no extrae consecuencias correctas, pues si tales gastos eran necesarios para el funcionamiento de los servicios, es manifiesto que deben entrar en el capítulo de los gastos de funcionamiento, pues la utilización de los elementos que integran el sistema acuífero puede hacer necesaria la adquisición de nuevas unidades que, aun siendo inventariables, se inscriben dentro de las partidas previstas en el art. 106 para delimitar la cuantía del canon.

A ello responde la doctrina sentada por la sentencia de 26 de marzo de 2001, por lo que debemos concluir que la sentencia recurrida vulneró el art. 106.2 y el art. 106.3 al no incluir tales gastos entre los de administración.

El recurso de la Confederación, en consecuencia, ha de ser admitido en los dos motivos propuestos, casando la sentencia recurrida.

Por imperativo de lo dispuesto en la regla 102.1.3º, debemos entrar a resolver las pretensiones efectuadas por la Confederación en la instancia, concretadas en que la revocación del acuerdo del TEAR, anulatorio de la tarifa impugnada.

A este respecto debemos examinar varias cuestiones, siendo la primera la relativa a que el motivo que sirvió de fundamento al TEAR para la revocación de la tarifa fue la no aceptación de los gastos de administración propugnados por la Confederación.

Ya nos hemos pronunciado sobre este punto, por lo que en cuanto a él debe prosperar la demanda de la Confederación.

La segunda cuestión es bien diferente: la Comunidad recurrida ha sostenido desde la instancia que las obras fueron construidas de conformidad con el Real Decreto de 8 de abril de 1908, con el auxilio y aportaciones de la misma.

Y aunque la sentencia no mencionaba en ningún sentido esta disposición, que es el hilo conductor de los Estatutos de la Comunidad, aportados en el recurso, es lo cierto que llega a la apreciación probatoria favorable a la tesis de dicha Comunidad, al no encontrar prueba alguna de la realización por el Estado más que de una exigua obra de limpieza de un canal, que además debe ser considerada como obra de conservación y no como una inversión.

Ciertamente, la Confederación recurrente ha sostenido que la sentencia incurre en error, puesto que lo incluido en la Tarifa, por tal concepto, es el resultado de la capitalización de las inversiones del Estado, en las obras hidráulicas de referencia, al 4%, según autoriza el art. 1106.2.c) de la citada Ley de Aguas.

Pero ocurre que no se hizo esta justificación en la instancia, y, por otra parte, la Sala a quo llegó a una apreciación probatoria diferente, como acabamos de ver.

Hemos de respaldar la apreciación referida y concluir que no concurre, en consecuencia, el presupuesto de que la obra fuera construida exclusivamente por el Estado, lo que impide la aprobación de la tarifa.

La tercera cuestión merece una consideración aparte.

Es la referente a la Presa de Peñaflor. En cuanto a ella, lo que se discutió en la instancia fue la cuantía asignada a la obra, que la sentencia impugnada fijó en 503.731.415, de nuevo en apreciación probatoria imbatible en el presente recurso, conformada, además, por la propia Confederación la cual manifestó expresamente, en el epígrafe c) del Motivo Segundo, de su recurso, que "no vamos a discutir esa apreciación de cifras sostenida por la Comunidad de Regantes y aceptada en sentencia".

Lo que critica, en el mismo apartado, la recurrente es que esa cifra haya llevado a la sentencia recurrida a aceptar la petición subsidiaria de la demanda.

En efecto, el fallo contiene dos pronunciamientos diferentes:

1. La no sujeción de la Comunidad a la tarifa de utilización, consecuencia lógica al haber declarado probado que no se trataba de una obra construida exclusivamente por el Estado.

2. La nulidad de la tarifa por haber incluido una cantidad incorrecta en concepto de amortización de las obras de la nueva presa de Peñaflor, conclusión también lógica, por haberse hecho el cálculo sobre la base de una cifra errónea para las obras de dicha presa.

En opinión de la Confederación, la sentencia no debió haber llegado a la declaración de la nulidad, sino a la decisión de que se redujera la tarifa, teniendo en cuenta que la inversión del Estado fue la correspondiente a la nueva cifra señalada por el propio texto judicial.

El reproche desconoce las facultades de la Sala de instancia y de todos modos, es facultad de la Administración dictar nuevo acuerdo para el año 1987, fijando lo que corresponda y sea procedente y exigible, atendidas las necesarias correcciones que deriven de la sentencia.

Por todo ello ha de estimarse parcialmente la demanda (en cuanto a los gastos de administración incluidos en el cálculo de la tarifa y del canon), sin perjuicio de mantener la nulidad de la misma.

No ha lugar a condena en costas, a tenor del art. 102.2 de la propia Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.