STS, 5 de Junio de 2002
| Ponente | D. EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| ECLI | ES:TS:2002:4061 |
| Número de Recurso | 1144/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil dos.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación nº 1.144/97, interpuesto por la entidad mercantil CASOCOBOS, S.A, contra la sentencia dictada con fecha 28 de Febrero de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 739/94, interpuesto contra la resolución dictada con fecha 4 de Febrero de 1994, del Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias, que desestimó la reclamación nº 52/1969/92, por el concepto de liquidación practicada por el Puerto de Gijón, por Tarifa G-3 de Servicios portuarios.
Es parte recurrida LA ADMINISTRACIÒN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La sentencia tiene su origen en los siguientes,
La parte dispositiva de la sentencia cuya casación se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Que desestimando la demanda formulada por el Procurador D. Rafael Cobian Gil Delgado, en nombre de CASOCOBOS, S.A., frente a la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias de 4 de Febrero de 1994, desestimatoria de la reclamación que impugnaba la liquidación girada por la Junta del Puerto de Gijón de 31 de Julio de 1992, en concepto de Tarifa G-3, habiendo sido parte el Sr. Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos conforme a Derecho el acto administrativo impugnado, que, por tal razón, confirmamos. Sin condena a las costas devengadas en la instancia".
La entidad mercantil CASOCOBOS, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Cobián Gil-Delgado, presentó escrito de preparación de recurso de casación contra la sentencia referida, siendo rechazada por la Sala esta pretensión por Auto de 14 de Marzo de 1995, interponiéndose recurso de queja que fue estimado por esta Sala del tribunal Supremo en Auto de 23 de Octubre de 1996, y en consecuencia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias acordó tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos originales, junto con el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y emplazar a las partes interesadas para que comparezcan ante la misma.
La Entidad mercantil CASOCOBOS, S.A. representada por la Procuradora Dª. Adela Cano Lantero, compareció y se personó como parte recurrente presentando en ese momento el escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes de hecho, los motivos casacionales y los fundamentos jurídicos que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia casando la recurrida y anule y deje sin efecto la resolución dictada por dicho Tribunal, y en consecuencia, declare el derecho de mi mandante, Casocobos, S.A., al cobro de la cantidad a 690.797 pesetas, más los intereses legales correspondientes, con imposición de costas en todo caso a la Administración demandada".
El Abogado del Estado, en representación de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció y se personó como parte recurrida.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 10 de Marzo de 1997 admitir el recurso de casación, interpuesto por la entidad mercantil CASOCOBOS, S.A. ordenando dar traslado de las actuaciones al Abogado del Estado representante de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, para formalización del escrito de oposición, trámite que cumplió formalizando las alegaciones que consideró convenientes a derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, confirme la impugnada e imponga las costas a la parte recurrente".
Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 4 de Junio de 2002.
Es necesario abordar ordenadamente las distintas cuestiones que se proponen, comenzando por la naturaleza jurídica de la denominada Tarifa portuaria G-3, si bien referida al momento en que se produjo su devengo en el caso de autos, que no fue otro sino en el mes de Julio de 1992, en que realizó la descarga de la mercancía en los muelles del Puerto de Gijón.
Pero el tema no es nuevo para esta Sala, toda vez que precedentemente lo ha abordado en su sentencia de 25 de abril de 1995. Decíamos en aquella sentencia que la Tarifa portuaria G-5 (Embarcaciones deportivas) y por las mismas razones la Tarifa G-3 a que este pleito se refiere, constituye un precio público -no una tasa- y, por tanto, que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del Art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Sin embargo, en el momento actual dicha doctrina debe ser revisada y no porque esta Sala patrocine ningún cambio de criterio sino porque en el momento de resolver aquí se ha dictado y publicado la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que "... han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (Art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (Art. 9.3 C.E.) todas aquellas otras que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurren en el presente litigio; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1966, de 26 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha.
Tras esta sentencia del Tribunal Constitucional, el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos queda redactado de la siguiente forma:
"1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
-
....
-
....
-
La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurra ... las circunstancias siguientes:
- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
- Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...
-
A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:
-
-
Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
-
Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados".
Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.
La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el Art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud.- Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del Art. 31-3 de la C.E. que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.
A este respecto señala (Fundamento Jurídico 6) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asimismo puntualiza que, aun cuando el Art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".
A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de la Tarifa G-3, es decir, identificar esta exacción con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que, como se ha discutido a lo largo del pleito, la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.
La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que "La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas" (Art. 1º-1) tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" (Art. 1º-2); añadiendo el Art. 7º-A) que "Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes: 1º Entrada y estancia de barcos en el puerto. 2º Utilización de atraques. 3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros. 4º Servicios a la pesca marítima. 5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías". Consecuencia de lo anterior, el Art. 8º vertebró una serie de ta-rifas generales (G) y especiales (E) entre las que figura la Tarifa G-3 con el siguiente enunciado: "Embarque, desembarque y transbordo. Comprende la utilización de las estaciones marítimas, zonas de manipulación y dársenas, con sus servicios generales de policía".
La Ley 18/1985, de 1º de julio (que únicamente modificó los Arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse "Mercancías y Pasajeros" y Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía". De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.
A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.
Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Segundo) y con independencia de cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público.
Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero: 1º) no están a cargo del sector privado, sino de "organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas"; y 2º) son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago solo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.
Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3 no es identificable con el actual concepto de precio público.
Por el contrario, en el momento presente, esta Tarifa es sumible en el concepto de tasa. El Art. 6º de la Ley 8/1989 nos dice que "Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:
-
Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
-
Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".
Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc. y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.
A diferencia del caso anterior, hay que concluir aquí que la Tarifa G-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el Art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que "Podrán establecerse tasas por la prestación se servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios".
De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto que ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.
La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (Art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (Art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el Art. 10 de la Ley General Tributaria.
Esta exigencia solo se cumple en parte en el caso de autos. Ciertamente la Tarifa G-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es último exponente la aquí impugnada de 17 de marzo de 1992.
Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la Ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial ha de considerarse nula, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, ya que aquí no existe tampoco una ley que atribuya la potestad reglamentaria al Ministro.
Llegándose a la conclusión que antecede, resulta improcedente entrar en los restantes motivos de impugnación a que se refiere la recurrente toda vez que la solución a que debe patrocinarse es la de anulación de la liquidación impugnada por nulidad de la Orden ministerial que le sirve de cobertura.
Con arreglo a lo que dispone el Art. 102-2 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
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). Haber lugar al recurso contra la sentencia dictada, en 28 de Febrero de 1995, por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que se casa y anula; 2º). Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Asturias de 4 de Febrero de 1994, y actos administrativos de gestión tributaria de que trae causa que se anulan por haberse dictado al amparo de una norma (Orden ministerial de 17 de marzo de 1992) sin el rango adecuado al efecto, y 3º). No hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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