STS, 28 de Septiembre de 2005
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2005:5639 |
| Número de Recurso | 197/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 197/98, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada el día 10 de Junio de 1997 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en su recurso 586/94; siendo parte recurrida la entidad "Alfredo Arola Sanroma, S.A.", representada por la Procuradora doña Adela Cano Lantero, bajo la dirección de Letrado, sobre liquidación girada por la Junta del Puerto de Tarragona en concepto de Tarifa G-3.
En aplicación de la Tarifa G-3 el órgano correspondiente de la Autoridad Portuaria de Tarragona giró a la entidad "Alfredo Arola Sanroma, S.A.", liquidación por cuantía total de 16.813.627 pesetas, contra la que se interpuso la reclamación número 1090/92 ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña, que la resolvió en fallo de 29 de Septiembre de 1993, desestimatorio de la misma y confirmatorio de la liquidación impugnada.
Contra esta resolución, la mercantil citada formuló recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central, que dictó resolución en fecha 23 de Marzo de 1994, desestimando el recurso.
Los mencionados actos administrativos fueron objeto de recurso contencioso ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, la que dictó sentencia el 10 de Junio de 1997, estimando íntegramente el recurso, anulando las expresadas resoluciones y la liquidación impugnada.
Contra la sentencia indicada se preparó y formalizó recurso de casación por la Abogacía del Estado, admitiéndose a tramite por esta Sala, formulándose alegaciones por la recurrida "Alfredo Arola Sanroma, S.A.", que se opuso al recurso; tras de lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, y una vez resuelta cuestión de inconstitucionalidad por sentencia de 20 de abril de 2005, que en su día fue planteada por esta Sala en asunto similar al aquí enjuiciado, se señaló para que tuviera lugar dicha actuación procesal el día 27 de septiembre de 2005.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
El Abogado del Estado articula su recurso fundándolo en un solo motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción (versión anterior a la Ley 29/1988, de 13 de Julio), citando concretamente como infringidos los artículos 9 y 10 y Disposición Transitoria de la ley 18/1985, de 1 de Julio, así como el art. 70.2 de la Ley 27/92, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado.
Sostiene el Abogado del Estado que la Tarifa G-3 y las órdenes ministeriales que han establecido su cuantía, se ajustan al principio de legalidad tributaria, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo en sus primeras sentencias.
Ciertamente hubo un momento en que esta Sala mantuvo, con matizaciones, la tesis que hoy se formula en el recurso. Sin embargo la Sala tuvo que modificar su opinión, cambio que puede observarse en las sentencias de 8 y 9 de Febrero de 1996, 10, 15 y 23 de Enero de 1997, 2 de Diciembre de 1998, 22 de Febrero de 1999, 20 de Junio de 2001, 21 de Marzo de 2002 y la más reciente de 17 de junio de 2005, entre otras muchas.
La modificación fue necesaria a raíz de la publicación de la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de Enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que "...han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (Art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (Art. 9.3. C.E) todas aquellas que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1966, de 26 de Enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha.
Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos quedó de la siguiente forma.
" 1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
-
....
-
....
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La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurra ... las circunstancias siguientes:
- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
- Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...
-
A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:
-
-
Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
-
Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados".
Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.
La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el Art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, (...). Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del Art. 31-3 de la C.E. que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.
A este respecto señala (Fundamento Jurídico 6) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asimismo puntualiza que, aun cuando el Art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".
A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de la Tarifa G-3, es decir, identificar esta exacción con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.
La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que "La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas" (Art. 1º-1) tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" (Art. 1º-2); añadiendo el Art. 7º-A) que "Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes: 1º Entrada y estancia de barcos en el puerto. 2º Utilización de atraques. 3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros. 4º Servicios a la pesca marítima. 5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías". Consecuencia de lo anterior, el Art. 8º vertebró una serie de tarifas generales (G) y especiales (E) entre las que figura la Tarifa G-3 con el siguiente enunciado: "Embarque, desembarque y transbordo. Comprende la utilización de las estaciones marítimas, zonas de manipulación y dársenas, con sus servicios generales de policía".
La Ley 18/1985, de 1º de julio (que unicamente modificó los Arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse "Mercancías y Pasajeros" y "Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía". De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.
A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.
Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Tercero) y con independencia de cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público.
Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero: 1º) no están a cargo del sector privado, sino de "organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas"; y 2º) son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago solo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.
Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3 no es identificable con el actual concepto de precio público.
Por el contrario, en el momento presente, esta Tarifa es sumible en el concepto de tasa. El Art. 6º de la Ley 8/1989 nos dice que "Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:
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Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
-
Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".
Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc., y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.
Por tanto, la Tarifa G-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el Art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que "Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios".
De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.
La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (Art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (Art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el Art. 10 de la Ley General Tributaria.
Esta exigencia solo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien la Tarifa G-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación, ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es último exponente la aquí impugnada de 17 de marzo de 1992.
Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la ley. De esta manera resulta que las liquidaciones practicadas al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial - como aquí ocurre- han de considerarse nulas, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional.
Llegándose a la conclusión que antecede, resulta evidente que es forzosa la anulación de la liquidación impugnada por nulidad de la orden ministerial que le sirve de cobertura, debiendo desestimarse el recurso y condenarse en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, aquí aplicable.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 10 de junio de 1997, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 586/94, con expresa, por obligada, imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
