STS, 16 de Enero de 2002
| Ponente | Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2002:125 |
| Número de Recurso | 5242/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Enero de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 5242/1995, interpuesto por DON Íñigo , DON Jose Carlos , DON Pedro Miguel Y "TALLERES ANTONIO SOTO, S.C.", representados por el procurador don Felipe Ramos Arroyo y asistidos de letrado, contra la sentencia de fecha 16 de mayo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 1611/1994, sobre concesión de taller de reparación de vehículos en zona portuaria; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia desestimando el recurso promovido por DON Íñigo , DON Jose Carlos , DON Pedro Miguel Y "TALLERES ANTONIO SOTO, S.C." contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander de 28 de septiembre de 1994, por la que se declara la caducidad de la concesión otorgada en su día a don Jorge por Orden Ministerial de 29 de enero de 1952 y transferida en favor de don Carlos Alberto por Orden Ministerial de 24 de mayo de 1963.
Notificada dicha sentencia a las partes, por los señores y entidad demandantes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de junio de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, los recurrentes (DON Íñigo , DON Jose Carlos , DON Pedro Miguel Y "TALLERES ANTONIO SOTO, S.C.") comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 7 de julio de 1995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, en concreto:
1) Artículos 61.1 y 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1983 y 20 de octubre de 1987.
2) Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado, en relación con los artículos 73 y 102 a 104, del Decreto Ley de 19 de enero de 1928, que desarrolla la Ley de Puertos de 1880, y 44 y siguientes de la misma.
3) Artículos 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo y 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, en relación con la Disposición Transitoria Segunda Primero de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
4) Artículo 25 de la Constitución Española, en relación con el 121.c) y 123 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado.
5) Inaplicación del principio de seguridad jurídica, doctrina jurisprudencial sobre los actos tácitos, citándose al efecto la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1994.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso por cualquiera de los motivos contenidos, se case y anule la recurrida, y se declare la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, o cuando menos, la invalidez del mismo, al no resultar ajustado a Derecho; imponiéndose las costas del presente recurso a la Administración recurrida.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 5 de octubre de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 16 de octubre de 1995, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal "a quo", con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 22 de octubre de 2001, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de enero del corriente, en que tuvo lugar.
Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en virtud de la cual se desestimó el recurso formulado por DON Íñigo , DON Jose Carlos , DON Pedro Miguel Y "TALLERES ANTONIO SOTO, S.C.", contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santander que declaró la caducidad de la concesión otorgada en su día a don Jorge por Orden Ministerial de 29 de enero de 1952, para la ocupación de una parcela de NUM000 por 12,35 metros en la zona de servicio de la dársena de Maliaño, del puerto de Santander, con destino a industria de preparación de salazones y depósito de artes de pesca y efectos navales, y transferida a don Carlos Alberto por Orden Ministerial de 24 de mayo de 1963.
En el primer motivo de casación la parte recurrente aduce infracción por la sentencia recurrida de los artículos 61.1 y 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1983 y 20 de octubre de 1987. A su juicio, la dilatada paralización del procedimiento -más de veinte años desde su inicio hasta su conclusión-, ha determinado su caducidad que, sin embargo, no ha sido apreciada por la Sala de instancia.
El motivo debe decaer por los mismos fundamentos que se expresan en la sentencia del Tribunal "a quo". En efecto, la caducidad en la anterior Ley de Procedimiento Administrativo sólo se contemplaba para los supuestos en que la inactividad fuere imputable a los administrados, como lo expresaba con claridad el artículo 99.1. La paralización por inactividad de la Administración se encontraba prevista en el artículo 61, con los efectos contemplados en el 49. En este sentido, una inactividad superior al plazo de seis meses, no producía la nulidad del acto, salvo que viniera derivada de su naturaleza. Tal inercia sólo operaba para entender desestimada o concedida la petición, con las consecuencias inherentes al silencio negativo o positivo, además de poder originar responsabilidad del funcionario causante de la demora.
Es este el criterio jurisprudencial recogido por la sentencia recurrida, frente al que no pueden oponerse las sentencias que se citan en el escrito de interposición, referidas a expedientes sancionadores en los que el cumplimiento de los plazos de tramitación es, por razón de su naturaleza, fundamental y, a diferencia del supuesto de autos, determinan su nulidad si no se cumplen, conforme al artículo 49 citado.
En su segundo motivo de casación, entiende el recurrente que la competencia para resolver el expediente, en función de la normativa de aplicación no era de la Autoridad Portuaria, que no existía en la fecha en que se inició el procedimiento, sino del Ministro del Ramo.
El motivo debe también rechazarse, pues, como acertadamente razona la sentencia recurrida, la competencia para dictar los actos corresponde a los órganos que legalmente la tienen atribuida, atribución que hay que referir a aquél que la tiene en el momento de su dictado. La potestad discrecional de la Administración para estructurar su organización permite cambios competenciales en favor de órganos que antes no existían, o la de sustitución de unos por otros. Pretender mantener "sine die" las competencias de estos órganos, llevaría a disfunciones orgánicas que se oponen a la eficacia administrativa y a una duplicidad de oficinas contrarias al principio de especialidad. Los criterios relativos a la irretroactividad y a la aplicación del derecho transitorio tienen su operatividad en ámbitos del derecho material y procesal, pero no en el organizativo, debiendo prevalecer la nueva estructura frente a la que ha periclitado con la nueva norma.
De esta forma, el hecho de que en la fecha de iniciación del expediente la competencia para declarar la caducidad de las concesiones en el dominio público de los puertos correspondiese al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, no empece a que se encomiende a la Autoridad Portuaria, incluso para los expedientes que aún no estuviesen finalizados en la fecha en que entró en vigor la nueva normativa que atribuye a este órgano esa competencia. En este sentido debe reproducirse la argumentación de la sentencia recurrida que no se ha desvirtuado en el presente motivo de casación.
En el siguiente motivo se alega infracción por la sentencia de los artículos 53 de la Ley Jurisdiccional y 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, al haberse enviado directamente a la vía contenciosa- administrativa, omitiendo en la notificación que contra el acto cabía el recurso de alzada o, en su caso, recurso de reposición.
El motivo debe correr igual suerte desestimatoria porque los interesados han interpuesto los recursos que consideraron pertinentes, sin que se haya declarado la inadmisibilidad por esta causa. Al margen de la problemática suscitada sobre la norma aplicable, si la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 o la nueva, lo cierto es que caso de existir el defecto, éste no habría perjudicado al recurrente, que ha tenido oportunidad en esta jurisdicción de alegar lo que a su derecho ha considerado procedente, sin que la omisión le haya causado ningún tipo de indefensión. Por otra parte, una retroacción de actuaciones para rectificar la notificación iría en contra de la economía procesal, reabriendo un expediente ya agotado en su debate procesal en el que nada nuevo se iba a aportar.
Por todo ello, aunque se hubieran infringido los preceptos mencionados, se trataría de una irregularidad no invalidante, a las que se refiere el artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
El acto de otorgamiento de la concesión tiene contenido bilateral, en cuanto se establecen a su través obligaciones recíprocas para los intervinientes. Este carácter sinalagmático es suficiente para justificar la potestad de resolución que el artículo 1124 del Código Civil atribuye a la parte cumplidora frente a la incumplidora. No otro sentido cabe atribuir al artículo 121.c) de la Ley de Puertos 27/1992, de 24 de noviembre, cuando impone la caducidad del título administrativo por incumplimiento de condiciones. Aunque esta potestad se inserte por la Ley en el régimen de infracciones, como medida complementaria de una falta administrativa, su imposición autónoma está fuera de toda duda, pues deriva de la naturaleza contractual del título.
Así entendida la caducidad, no puede decirse que se ha infringido el principio de legalidad previsto para las infracciones en el artículo 25 de la Constitución. Esta alegación, que se recoge en el motivo cuarto del escrito de interposición, debe rechazarse, junto con la de incompetencia del órgano que la acordó, por los razonamientos que se han hecho en fundamentos precedentes.
En último término la parte recurrente aduce infracción del principio de seguridad jurídica, pues, a su juicio, ha habido por parte de la Administración una aceptación de la actividad actual de reparación de vehículos desarrollada en las dependencias de la concesión, hasta el extremo de que la propia Junta de Puertos la ha utilizado para las reparaciones de su material.
La jurisprudencia que se cita en la sentencia recurrida es bastante elocuente en orden a desechar la teoría de la aceptación tácita y de los actos propios como medio de rehabilitación de las concesiones. Por otra parte, el hecho de iniciar desde fecha bastante lejana el expediente de caducidad por cambio de destino, revela la posición de la Administración contraria a dicho cambio. Esto no queda enervado por los usos que hiciera de las instalaciones, ya que estos actos no pueden legitimar un cambio del título, que requiere para ello de un procedimiento formal no suplantable por hechos aislados. Cabe añadir, que lo realmente trascendente en orden al interés concesional no es, como pretende el recurrente, demostrar en qué medida la caducidad tiene un interés general para el puerto, sino cuál es el beneficio que para el mismo reporta el cambio de destino de la concesión. Al no prevalecer ese interés sobre el más importante y propio de los bienes demaniales, que es el de estar afectos al servicio del puerto, resulta plenamente legítima la recuperación del uso a través del mecanismo de la caducidad, cuando se dan las circunstancias previstas legalmente para el ejercicio de esta potestad, ejercicio que no es potestativo para la Administración, sino que deviene imperativo cuando aquellas circunstancias concurren, como en el presente caso.
Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 5242/1995, interpuesto por DON Íñigo , DON Jose Carlos , DON Pedro Miguel Y "TALLERES ANTONIO SOTO, S.C." contra la sentencia de fecha 16 de mayo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso nº 1611/1994; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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