STS, 28 de Abril de 2006

En la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo número 5070/02 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 7 de enero de 2003, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "LA SALA ACUERDA. Adoptar la medida cautelar suspensión de la ejecutividad del acuerdo del Ayuntamiento de Ponteareas de 4-6-2002 por el que se concede licencia a Promociones Pedrapiñeiro Aislagrán S.L. para la construcción de un edificio. No se hace imposición de costas". Este Auto fue recurrido en súplica por las representaciones procesales de la mercantil PROMOCIONES PEDRA PIÑEIRO-AISLAGRÁN, S.L., y del AYUNTAMIENTO DE PUENTEAREAS, dictándose Auto de fecha 24 de febrero de 2003 en el que se acuerda desestimar los recursos de súplica interpuestos, sin hacer imposición de costas.

Contra dicho Auto ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil PROMOCIONES PEDRA PIÑEIRO-AISLAGRÁN, S.L., interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que veda el resolver las solicitudes en materia de medidas cautelares fundándose en consideraciones sobre el fondo del asunto litigioso.

Por infracción del artículo 130 de la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia aplicable interpretativa del mismo, al admitir la suspensión del acto administrativo recurrido cuando su ejecución en modo alguno podría hacer al recurso perder su finalidad legítima, de acuerdo con el significado de esta expresión en la jurisprudencia recaída al respecto.

Por infracción del artículo 130 de la Ley Jurisdiccional , en la interpretación conferida al mismo por la jurisprudencia, al acordar el Auto impugnado la suspensión argumentando que, de mantenerse los efectos del acto recurrido, se verían afectados los intereses de los propios titulares del mismo, es decir, de la licencia, así como los de terceros, con motivo de las medidas de restauración de la legalidad urbanística a adoptar tras la sentencia, y por infracción, en este caso por inaplicación, de los artículos 42 y 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

Por infracción del artículo 130.2 de la Ley Jurisdiccional al haberse adoptado la medida cautelar sin que mediara ponderación circunstanciada de todos los intereses públicos y privados en juego.

Por infracción del artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de la jurisprudencia que lo ha interpretado, esto es, de la doctrina que aboga por el otorgamiento condicionado de las licencias urbanísticas cuando la alternativa sería la pura y simple denegación, al sostener el Auto recurrido que el condicionamiento de la licencia, para su pleno acomodo a la legalidad, favorece la presunción de su ilegalidad y, por ende, la procedencia de suspenderla.

Por infracción del artículo 1214 del Código Civil que obliga a la parte que afirma a probar la base fáctica para sus argumentaciones, al partir el juzgador en la instancia de todo el alegato de la actora, asumiéndolo por completo, sin haberse practicado prueba alguna ni siquiera propuesta por la actora.

Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción interpone un séptimo motivo de casación por infracción de las normas que rigen las garantías procesales, particularmente de los de la Ley de Enjuiciamiento Civil reguladores del recibimiento a prueba, supletoriamente aplicables en este orden, y, en conexión con ellos, por infracción del artículo 24.2 de la Constitución .

Y termina suplicando a la Sala que dicte en su día sentencia "...por la que, estimándolo, se case y anule la Resolución recurrida, en el sentido de declarar la improcedencia de suspender los efectos del acto recurrido o, en su defecto, subsidiariamente, de acordar la retroacción de las actuaciones a fin de que por la Sala de instancia se resuelva sobre el recibimiento a prueba solicitado en esta pieza separada, con cuantos más pronunciamientos sean legalmente procedentes".

También ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PUENTEAREAS, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 67 de la propia Ley Jurisdiccional , en conexión con los artículos 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 208 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 130.1 de la Ley Jurisdiccional , en relación con los artículos 56, 94 y 111.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y con los artículos 4.1.e), 51 y 113.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 130.1 de la Ley Jurisdiccional , que se hace extensiva también al artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Cuarto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 130.1 de la Ley Jurisdiccional. Quinto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 130.2 de la Ley Jurisdiccional. Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia "...estimando el recurso y, revocando y casando el auto recurrido, declarar no haber lugar a la medida cautelar interesada [...]. Todo ello con expresa imposición de costas a la Administración Autonómica recurrente".

La representación procesal de la XUNTA DE GALICIA se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia por la que inadmita o, en su caso, desestime este recurso y se confirme los Autos recurridos, con desestimación íntegra de la pretensión cautelar, e imposición de costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 29 de marzo de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

El Ayuntamiento de Puenteareas y la mercantil "Promociones Pedra Piñeiro Aislagrán, S.L." interponen recursos de casación contra el auto dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 24 de febrero de 2003 , que desestimó los recursos de suplica formulados contra el anterior auto de fecha 7 de enero del mismo año , mediante el cual se accedió a la medida cautelar de suspensión de la concreta licencia de obras impugnada en el recurso contencioso-administrativo número 5070/2002.

Ese recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Xunta de Galicia contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Concello de Ponteareas de fecha 4 de junio de 2002, por el que se concedió a aquella mercantil licencia de obras para la construcción de un edificio compuesto de 2 sótanos, planta baja, 3/5 alturas y bajo cubierta para 90 viviendas en una parcela con frente a la calle Perillana. Asimismo, fue interpuesto contra la resolución de la Alcaldía del citado Concello de fecha 26 de junio de 2002, por la que se denegaba el requerimiento de suspensión inmediata de las licencias otorgadas desde el día 27 de mayo de ese mismo año de 2002.

Aunque aquella mercantil formula el último de sus motivos de casación "como subsidiario de todos los anteriores", debe, sin embargo, ser analizado en primer término, pues si prosperara obligaría a retrotraer el procedimiento seguido en la pieza de medidas cautelares al momento en que hubiera debido acordarse el recibimiento a prueba cuya denegación tácita es, en suma, lo que se denuncia en el motivo.

Dicho lo anterior, basta leer el penúltimo párrafo del motivo en cuestión, en el que se dice que nuestra proposición de prueba versaba sobre la conformidad a Derecho del acto recurrido, y, sobre todo, el segundo otrosí del escrito de oposición de aquella mercantil a la solicitud de la medida cautelar, en el que se identifican como puntos de hecho sobre los que habría de versar la prueba unos que, o bien no eran objeto de controversia, o bien resultaban de la documentación ya aportada, o bien sólo necesitaban de una mera valoración jurídica, para alcanzar la conclusión de que el motivo ha de ser desestimado. Es así, porque en principio o como regla general, la prueba sobre el fondo del asunto no tiene como lugar oportuno la pieza separada de medidas cautelares; y, sobre todo, porque el no recibimiento a prueba sobre aquellos puntos que se identificaban como objeto de la misma no era susceptible de causar indefensión a la parte solicitante de dicho recibimiento. Recuérdese, sobre esto último, que un motivo de casación como el que nos ocupa, amparado en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción y en el que se denuncia la infracción de las normas que rigen las garantías procesales, sólo puede ser deducido cuando la infracción haya producido indefensión para la parte [inciso último del citado artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción ].

De los restantes motivos de casación formulados tanto por el Ayuntamiento como por la repetida mercantil, debemos ahora, por ser el orden que nos parece más lógico, abordar aquellos que denuncian, con uno u otro amparo, la infracción por la Sala de instancia de la norma que le impone el deber de valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto ( artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción ). Infracción que sí debe ser apreciada, con la consecuente estimación de los recursos de casación.

Es así, porque siendo lícito en nuestro ordenamiento jurídico ( artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ) el otorgamiento de licencias subordinadas al cumplimiento de determinadas condiciones, no basta, no puede bastar para suspender la ejecutividad de la licencia otorgada el razonamiento -único realmente- que la Sala de instancia dedicó a las particulares o singulares circunstancias del supuesto concreto sobre el que decidía; razonamiento que no fue otro que el siguiente: "si, como ocurre, la concesión de la licencia se condiciona a la subsanación de ciertas deficiencias, el reconocimiento de la existencia de éstas que ello implica avala la necesidad de una protección cautelar de la legalidad urbanística"; y que, además, no se corrigió en el auto resolutorio del recurso de súplica, pues en él lo que se viene a indicar, también sin cita de particulares o singulares circunstancias del caso concreto que lo aconsejaran, es que el inconveniente que trata de superar la posibilidad jurídica de otorgar licencias condicionadas -a saber: evitar la solución drástica de la denegación-, "puede ser obviado perfectamente concediendo la oportunidad de subsanar los defectos del proyecto indicados en los informes técnicos".

La condición a cuyo cumplimiento se subordina la licencia es en sí misma, o debe ser, una cautela que la Administración otorgante impone para preservar precisamente el exacto cumplimiento de la legalidad urbanística. Por ello, aquel deber de valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto que impone el artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se satisface con la sola constatación de una condición que exija la corrección de deficiencias. Su satisfacción exigirá valorar la entidad de las deficiencias; la razonable posibilidad de su subsanación sin que con ello se altere en lo esencial el proyecto edificatorio que la licencia autoriza; y/o las demás circunstancias que siendo identificativas del concreto supuesto enjuiciado sean, además, relevantes para decidir sobre la medida cautelar solicitada.

Estimados esos motivos de casación, procede ahora que colocados en la posición del Tribunal de instancia [ artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción ] analicemos las circunstancias del caso para decidir si debe o no adoptarse la medida cautelar solicitada. En ese análisis, conviene ante todo consignar los siguientes antecedentes:

1. - El 27 de mayo de 2002, la Xunta de Galicia inició el procedimiento de suspensión de las Normas Subsidiarias de planeamiento de Ponteareas, en el que, entre otros extremos, se instaba a este municipio para que suspendiese el otorgamiento de licencias, de conformidad, todo ello, con lo dispuesto en los artículos 52 y 34 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo , de Normas Reguladoras del Suelo de Galicia. A juicio de la Administración autonómica, la aplicación de aquellas Normas Subsidiarias estaba produciendo un serio deterioro en el uso del suelo.

2. - A la vista de la no aceptación por el Ayuntamiento de la suspensión interesada, la Xunta de Galicia, por acuerdo de 14 de junio de 2002 y de conformidad con los artículos 180.2, 190 y 193 de la citada Ley , acordó: (1) Requerir a la Alcaldesa de Ponteareas para que, de modo inmediato y urgente, disponga la suspensión de efectos de las licencias otorgadas desde el 27 de mayo de 2002 y la consiguiente paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo. (2) Requerir a la citada Alcaldesa para que, con carácter cautelar, se abstenga de otorgar nuevas licencias hasta la resolución del expediente de suspensión de las Normas Subsidiarias del Municipio. (3) Requerirla, asimismo, para que en el plazo máximo de 10 días remita a la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda certificación de todas las licencias otorgadas a partir de la indicada fecha de 27 de mayo de 2002, con la necesaria documentación. Y (4) Advertir que, en el caso de no atender al presente requerimiento, se procedería a la impugnación de las licencias otorgadas por ser contrarias a Derecho.

3. Por Decreto nº 207/2002, de 20 de junio , la Xunta de Galicia acordó la suspensión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Ponteareas. Dicho Decreto contiene, según apunta la Administración autonómica al oponerse al recurso de casación, una ordenación provisional de aplicación hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento, que debería aprobar el Ayuntamiento en el plazo de nueve meses. Y

4. Finalmente, por resolución de la Alcaldía de Ponteareas de 26 de junio de 2002 se acordó rechazar el requerimiento a que se refiere el apartado 2º, lo cual determinó que la Xunta de Galicia impugnase, de una parte, las licencias concedidas por el Ayuntamiento de Ponteareas desde la tan citada fecha de 27 de mayo de 2002 (40 al menos, salvo error u omisión, que autorizan la construcción de no menos de 1000 viviendas, también salvo error u omisión) y, de otra, aquella resolución de la Alcaldesa por la que se rechaza el requerimiento de suspensión inmediata de las licencias; dando lugar, así, a la incoación de diversos recursos contencioso-administrativos, uno de los cuales es aquél del que dimana el presente recurso de casación.

Añadamos, pues también son datos que le constan a este Tribunal, que en las piezas separadas de medidas cautelares de dichos recursos la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó la suspensión de la ejecutividad del acuerdo del Ayuntamiento de Ponteareas de concesión de la licencia objeto de impugnación en cada uno de ellos. En uno de dichos recursos contencioso- administrativos, concretamente en el seguido ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con el nº 5059/02, el auto accediendo a la suspensión cautelar fue recurrido en casación y confirmado por este Tribunal Supremo en su sentencia de 14 de junio de 2005, dictada en el recurso de casación nº 3641/03 . En el mismo sentido se han dictado las sentencias de 16, 19, 20, 21 y 22 de diciembre de 2005 (3 en esta última fecha), en los recursos de casación números 3951/03, 3809/03, 3884/03, 3942/03, 3679/03, 2368/03 y 3872/03, respectivamente .

Y digamos, por último, que en uno de aquellos recursos contencioso-administrativos, en concreto en el número 5058/02, la Sala de Galicia ha dictado sentencia con fecha 22 de noviembre de 2005 , que ha devenido firme. En ella se estima el recurso interpuesto por la Xunta de Galicia en cuanto dirigido contra la licencia de obras allí impugnada; licencia que se anula. Y en ella se afirma, en el inciso final de su fundamento de derecho cuarto, lo siguiente: "[...] Este modo de proceder y la concesión en un plazo mínimo de tiempo de gran número de licencias, en la mayoría de las cuales tenían que ser subsanados claros incumplimientos de la normativa, indica que lo perseguido no era ejercer la labor de control de la legalidad en que la concesión de licencias consiste, sino tratar de evitar las consecuencias de la actuación autonómica dirigida a la suspensión de la vigencia de las Normas Subsidiarias municipales, lo que constituye desviación de poder según el concepto que de él da el artículo 70.2 de la Ley Jurisdiccional [...]".

Continuando con el análisis iniciado en el anterior fundamento de derecho, debemos resaltar ahora los siguientes datos referidos a la concreta licencia de obras impugnada:

1. - Su solicitud tuvo entrada en el Registro General Municipal el día 30 de mayo de 2002, siendo concedida, tal y como antes dijimos, el día 4 del siguiente mes de junio; es decir, la solicitud entró un jueves y la licencia se concedió un martes, mediando entre ambos días un sábado y un domingo. Los informes jurídico y técnico llevan también fecha del día 4 de junio.

2. - En el anexo al acta de inspección urbanística de las licencias otorgadas ese día 4, levantada por la Dirección General de Urbanismo, se deja entrever la cuestión de si el número de plantas del edificio puede llegar a cinco o debe quedar en cuatro, y se afirma, de un lado, que el bajo cubierta es realmente un ático, lo que constituiría infracción urbanística grave, y, de otro, que la cubierta tiene una pendiente superior a la permitida en las Normas Subsidiarias. Además, en el requerimiento de anulación de licencias que hizo la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda se añade que dichas Normas permiten únicamente una planta sótano o semisótano como máximo, lo que se incumple también al contemplar el proyecto dos sótanos. Y

3. - El Informe de la Oficina Técnica Municipal sólo parece detectar la deficiencia relativa a los accesos a las bodegas, señalando a este respecto que las bodegas deberán tener accesos independientes a las plazas de aparcamientos, por espacios comunes. Por tanto, siendo así que la licencia se otorgó advirtiendo al solicitante, sin mayor precisión, que deberá cumplir los condicionantes expresados en el informe técnico, habremos de entender que la única deficiencia cuya corrección se requiere en el acto de otorgamiento es esa relativa a los accesos a las bodegas.

Así las cosas, si se resalta, como parece obligado, el contexto en el que se otorgó la licencia, que resulta de lo que hemos relatado en el fundamento de derecho cuarto, y las circunstancias, derivadas de lo que hemos dicho en el fundamento de derecho quinto, de la premura con que se llevó a cabo la actividad de control sobre la que ha de descansar un acto como el recurrido y de la posibilidad de que la edificación autorizada no se adecue a las normas del planeamiento en aspectos de tanta entidad como su cubierta y su número de plantas y de sótanos, lógica es la conclusión de que sí procede la medida cautelar solicitada, pues, en suma, la finalidad legítima del recurso sí se pone en riesgo, en aquel contexto, por la ejecución del acto recurrido, mientras que los perjuicios derivados de la suspensión pueden ser reparados y pueden serlo con mayor facilidad que la actividad contraria de adecuar el edificio, después de levantado, a la legalidad urbanística.

Coadyuva a la conclusión alcanzada la apreciación global que este Tribunal tiene tras haber resuelto otros muchos recursos de casación cuyo objeto era, también, decidir si procedía, o no, adoptar medidas cautelares frente a otras licencias otorgadas en aquellos días de junio de 2002; pues en esa apreciación global incide, configurándola, la sorprendente proliferación de otorgamientos de licencias en similares condiciones por el Ayuntamiento de Ponteareas; la necesidad consiguiente de evitar en lo posible la consagración de una realidad de difícil reversión por su extensión o generalización; y, en fin, la de evitar que mientras se lleva a cabo la revisión del planeamiento de aquel municipio, con la que se pretende la salvaguarda de concretos intereses supralocales, se consumen actos de edificación y uso del suelo que puedan resultar incompatibles con el nuevo. Y coadyuvan, también, los datos referidos a la existencia de una ordenación provisional y al breve plazo de tiempo en que ese nuevo planeamiento habría de quedar aprobado (sobre tales datos, puede verse lo que se dispone en el artículo 52 de aquella Ley 1/1997, de 24 de marzo , de Normas Reguladoras del Suelo de Galicia).

Por fin, y para conocer las razones en que se sustenta esa apreciación global, basta ahora con remitirnos a lo que hemos dicho en las sentencias citadas en el fundamento de derecho cuarto de ésta, así como a lo que dijimos en la de fecha 18 de mayo de 2005 (recurso de casación número 3208 de 2003 ), en la que confirmamos los autos de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que denegaron la suspensión de la ejecutividad del Decreto de la Junta de Galicia 207/2002, de 20 de junio , de suspensión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Ponteareas, también citado en aquel fundamento de derecho cuarto.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en estos recursos de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,