STS, 21 de Noviembre de 2002
| Ponente | José Manuel Sieira Míguez |
| ECLI | ES:TS:2002:7764 |
| Número de Recurso | 14/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Noviembre de dos mil dos.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de Ley número 14/2001, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalitat de Cataluña en la representación que de ésta ostenta, contra la sentencia, de fecha 30 de septiembre de 2000, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Gerona, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 111/00 (procedimiento abreviado) interpuesto por D. Jose Carlos contra la resolución del Director del Servicio Catalán de Trafico de 22 de Febrero de 2000 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Delegado Territorial de Gerona del Gobierno de la Generalitat, de 17 de diciembre de 1.998 que sancionaba al recurrente por la comisión de una infracción del Reglamento General de Circulación tipificada como falta grave en el artículo 65.5.2ª del Real Decreto Legislativo 339/1980, de 2 de Marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre trafico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial
La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que debiendo estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Carlos , declaro la nulidad, por no ser conforme a derecho, de la sanción que se describe en el primero de los antecedentes de esta resolución, mandando retrotraer todo lo actuado al momento inmediato anterior al de la iniciación del procedimiento sancionador, a fin de que se remita la denuncia a la Jefatura Provincial de Tráfico de Girona para su instrucción y posterior resolución por la Delegación del Gobierno en Cataluña."
El Letrado de la Generalitat de Catalunya en la representación y defensa que de ésta ostenta, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición de recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala dicte sentencia por la que estimando el presente recurso de casación en interés de ley declare gravemente dañosa y errónea la sentencia recurrida y fije como doctrina legal que la Administración de la Generalitat de Catalunya es competente para conocer y resolver la imposición de sanciones económicas por infracciones leves, graves y muy graves establecidas en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, y en el Reglamento general de circulación, con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de transferencias de competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor a la Comunidad Autónoma de Catalunya y el Real Decreto 391/1998, de 13 de marzo, por el que se aprobó el traspaso de servicios y funciones de la Administración del Estado a la Generalitat de Catalunya en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor.
Por providencia de esta Sala de fecha 5 de Febrero de 2001, fueron reclamadas del Juzgado número 2 de lo Contencioso-Administrativo de Girona las actuaciones del recurso 111/00, solicitando asimismo fueran emplazados para ante este Tribunal por el término de quince días, cuantos hubiesen sido parte en dicho procedimiento.
Dando debido cumplimiento a lo acordado por ésta Sala, el Juzgado nº 2 de Girona remitió los autos originales y el expediente administrativo del presente recurso de casación en interés de Ley haciendo saber a los fines que procedan, que el criterio sostenido en la sentencia recurrida fue modificado por este Juzgado en la cuestión de inconstitucionalidad que planteó mediante Auto de fecha 28 de Diciembre de 2000 en relación con el art. 1 a) de la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de septiembre, de transferencia de competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña por su posible contradicción con el art. 25.1 CE, sobre cuya admisión no consta que se haya pronunciado el Tribunal Constitucional.
Habiendo vencido el plazo de personación concedido al recurrido sin que éste se hubiera personado, se dió traslado de las actuaciones al Ministerio Fiscal por plazo de diez días. Evacuado el traslado que le ha sido conferido, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 100.6 de la LJCA presentó escrito de fecha 11 de Octubre de 2.001, en el que solicitó la suspensión de la tramitación del presente recurso de casación, hasta que por el Tribunal Constitucional se resuelva sobre la adecuación o no a la Carta Magna de dicha norma, o la inadmisión en su caso, de la consulta planteada.
Teniéndose por evacuado el traslado conferido al Ministerio Fiscal quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese señalándose a tal efecto el día 26 de Febrero de 2002, suspendiéndose el señalamiento hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión de inconstitucionalidad planteada y comunique a éste Tribunal la resolución que recaída.
Recibido oficio del Tribunal Constitucional de fecha de registro 14 de Marzo de 2002 adjuntándose testimonio del Auto de inadmisión en el procedimiento sobre cuestión de inconstitucionalidad nº 818/2001 planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Girona y, teniendo por recibido el escrito del Letrado de la Generalitat de Cataluña con fecha de registro 21 de Marzo de 2002 en el que terminó suplicando a la Sala tenga por presentado el escrito y por aceptado el documentado que se acompaña, esto es la copia del Auto del Tribunal Constitucional que inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad promovida reiterando en este momento procesal las alegaciones efectuadas en el escrito de interposición del Recurso de casación en interés de ley, se acordó unirlos al rollo de Sala y visto por el Magistrado Ponente quedó el recurso pendiente para próximo señalamiento.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día DIECINUEVE DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DOS, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El presente recurso se interpone por el Letrado de la Generalitat de Catalunya por estimar que la interpretación que efectúa el Juzgado "a quo" del artículo 1 de la Ley Orgánica 6/97, en el sentido de que la Generalitat de Catalunya no tiene competencia para sancionar infracciones muy graves en materia de tráfico por cuanto llevan aparejada la suspensión del permiso de conducir, resulta gravemente dañosa.
La cuestión que aquí se plantea ha sido ya resuelta por el Tribunal Constitucional en auto de fecha 26 de Febrero del 2.002 a cuya doctrina habrá de estarse y que por tanto reproducimos en lo que aquí interesa.
Dice el Tribunal Constitucional «..., es reiterada doctrina constitucional que el art. 37.1 LOTC, en su segundo inciso, permite que las cuestiones de inconstitucionalidad sean rechazadas a limine mediante Auto, previa audiencia del Fiscal General del Estado, "cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada". Este último precepto permite al Tribunal un margen de apreciación en el momento de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad e inadmitir aquellas cuyo examen preliminar permita apreciar su falta de viabilidad, sin que ello signifique, necesariamente, una carencia total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pues puede resultar conveniente resolverlas en la primera fase procesal, a fin de despejar la duda de constitucionalidad, evitando así eventuales efectos no deseables sobre otros procesos (AATC 389/1990, de 29 de octubre; 287/1991, de 1 de octubre; 334/1991, de 29 de octubre; 134/1995, de 9 de mayo; 380/1996, de 17 de diciembre; 57/1998, de 3 de marzo; 229/1999, de 28 de septiembre).
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El precepto legal cuestionado, según resulta de su propio tenor literal, se limita a transferir a la Comunidad Autónoma de Cataluña las facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial con la excepción, en lo que ahora interesa, de la facultad de suspender los permisos o licencias para conducir vehículos a motor, derivada de expedientes de sanción o en vía cautelar.
En virtud del citado precepto legal, y así aparece reflejado en el Real Decreto 391/1998, de 13 de Marzo, de traspaso y funciones de servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, cuyo valor interpretativo para determinar el alcance de la competencia ha reconocido reiteradamente este Tribunal (STC 153/1989, de 7 de noviembre, FJ 7), le corresponde a la Generalidad de Cataluña en relación con las sanciones en materia de tráfico, vehículos a motor y seguridad vial la facultad de instruir el expediente, así como la de dictar la resolución que le ponga término y hacerla ejecutar [Apartado B).1.b) Anexo Real Decreto 391/1998], en tanto que la Administración del Estado es competente, en aquellos casos en que esté prevista, para la imposición de la sanción consistente en la suspensión del permiso o licencia de conducir, si bien se traspasan también a la Generalidad de Cataluña la realización material de las funciones policiales derivadas de las medidas de intervención que respecto de los procesos de nulidad, anulabilidad, suspensión y pérdida de vigencia de permisos y licencias adopten las autoridades competentes [Apartado B).1.g) del Anexo del Real Decreto 391/1998].
Así pues, de conformidad con el cuadro de infracciones y sanciones previsto en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (arts. 65 y 67), a la Generalidad de Cataluña le corresponde la sanción de las infracciones leves, para las que está prevista únicamente la sanción de multa; en relación con las infracciones graves, sancionadas con multa, pudiéndose imponer además la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción hasta tres meses, a la Generalidad de Cataluña le corresponde la imposición de la sanción de multa y a la Administración del Estado la imposición, en su caso, de la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción; y, por último, por lo que respecta a las infracciones muy graves, sancionadas con multa y con la suspensión del permiso o licencia de conducción hasta tres meses, a la Generalidad de Cataluña le corresponde imponer la sanción de multa y a la Administración del Estado la de suspensión del permiso o licencia de conducción.
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El órgano judicial proponente entiende, en síntesis, que el aludido reparto competencial entre la Generalidad de Cataluña y la Administración del Estado en materia de sanciones de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial vulnera el principio constitucional non bis in idem (art. 25.1 CE), ya que supone, de un lado, la existencia de dos resoluciones sancionadoras respecto de unos mismos hechos constitutivos de idéntica infracción administrativa y contra una misma persona, a la que se la sanciona doblemente, y, de otro, la instrucción de dos expedientes administrativos sancionadores por autoridades distintas y con la posibilidad de pronunciamientos contradictorios, siendo tal dualidad de procedimientos contraria, además, a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que excluye la existencia en nuestro Ordenamiento de un procedimiento complejo para la imposición de sanciones administrativas.
Como se recuerda en la STC 177/1999, de 11 de octubre, es reiterada doctrina constitucional, desde la STC 2/1981, de 30 de enero, de que el principio non bis in idem forma parte integrante del derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1 CE), y que aquel principio, supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, "que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin la existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración. Más concretamente, en lo que aquí ahora interesa, que es la consideración del mencionado principio constitucional en relación con autoridades de un mismo orden sancionador, este Tribunal Constitucional tiene declarado, en el sentido ya indicado, que el principio non bis in idem impide que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente la misma conducta, pues semejante posibilidad entrañaría una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la existencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad contraria a aquel derecho de que unos mismo hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para órganos del Estado (SSTC 159/1985, de 27 de noviembre FJ 3; 94/1986, de 8 de julio, FJ 4; 107/1989, de 8 de junio, FJ 4; 150/1991, de 4 de julio, FJ 9; 221/1997 , de 4 de diciembre, FJ 3; 222/1997, de 4 de diciembre, FJ 3).
En fin, en relación con la perspectiva sustancial y procedimental del mencionado principio constitucional, se declaró en la mencionada STC 177/1999, de 11 de octubre, que desde la perspectiva sustancial el principio non bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado (FJ 3), y que, por su parte, su vertiente o articulación procedimental se orienta, esencialmente, no tan sólo a impedir el proscrito resultado de la doble incriminación y castigo por unos mismos hechos, sino también a evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio, en caso de permitir la prosecución paralela o simultánea de dos procedimientos (FJ 4).
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Examinado a la luz de la doctrina constitucional expuesta el precepto legal cuestionado ha de concluirse que el mismo no es contrario, como se mantiene en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al principio constitucional non bis in idem.
En relación con la vertiente o perspectiva material de este principio constitucional, el tipo único sancionador, si bien de carácter complejo, que opera en los supuestos de falta graves -de imponerse la sanción de suspensión del permiso o licencia de conducción- y muy graves no es sino consecuencia de la imposición de las sanciones legalmente establecidas para las infracciones graves y muy graves en materia de tráfico, vehículos a motor y seguridad vial, pero en ningún caso supone que se sancione repetidamente unos mismos hechos o conductas infractoras o que se sancione de nuevo unos hechos ya anteriormente sancionados, esto es, aquel tipo único sancionador en ningún caso supone, como consecuencia del reparto competencial que establece el precepto legal cuestionado, una dualidad de reproches o el doble resultado aflictivo por unos mismos hechos proscritos por el principio non bis in idem (STC 177/1999, de 11 de octubre, por todas).
Respecto a la vertiente o perspectiva procedimental del principio non bis in idem ha de resaltarse, ante todo, que el precepto legal cuestionado, en sí mismo considerado, no contempla una concreta y determinada articulación procedimental del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Generalidad de Cataluña y por parte de la Administración del Estado, sino que únicamente se limita a operar respecto a ambas Administraciones Públicas un determinado reparto de competencias en materia, de modo que en ningún caso sería directamente imputable al citado precepto legal la forma concreta en que ambas Administraciones articulen el ejercicio de la potestad sancionadora, por lo que la inconstitucionalidad que se denuncia no cabría predicarla directamente de dicho precepto legal.
En todo caso, el modo en que opera en la práctica tal articulación, que no es sino el mismo que el seguido en relación con el País Vasco, previsto en el Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre, sobre traspasos de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos, aun si se aceptase la interpretación de la que parte el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, no supone la incoación de un doble procedimiento administrativo sancionador por unos mismos hechos. Es a la Comunidad Autónoma, en este caso, a la Generalidad de Cataluña, a la que le corresponde la incoación y resolución del procedimiento administrativo sancionador y, una vez impuesta la sanción de multa y si pudiera proceder, en su caso, la suspensión del permiso o licencia de conducción, remite el expediente administrativo a la Administración del Estado únicamente a los efectos de que pueda acordar dicha suspensión, sin que la Administración del Estado pueda entrar a revisar los hechos declarados probados en el expediente administrativo sancionador, ni la calificación jurídica de la infracción, que compete a la Generalidad de Cataluña. De modo que, ni se produce, en rigor, la incoación de dos procedimientos administrativos sancionadores, sino la remisión del expediente incoado a la Administración del Estado a los solos efectos de decidir, en su caso, sobre la suspensión del permiso o licencia de conducción, ni pueden, en consecuencia, recaer pronunciamientos de signo contradictorios de una y otra Administración sobre los hechos ni sobre su calificación jurídica».
Tal configuración del procedimiento administrativo sancionador, continua afirmando el Tribunal Constitucional, no es contraria a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre dado que lo cierto es que la contradicción en modo alguno podría determinar la inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado, sino únicamente una supuesta contradicción entre diversos preceptos legales.
Lo anteriormente expuesto obliga a estimar el recurso de casación en interés de Ley y respetando la situación jurídica derivada de la sentencia recurrida se declara como doctrina legal la interesada, sin que haya lugar a expresa condena en costas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y dada la específica configuración de este recurso de casación.
Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación en interés de Ley interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalitat de Catalunya contra sentencia de fecha 30 de Septiembre de 2.000 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Gerona, dictada en recurso 111/00 fijándose como doctrina legal "que la Administración de la Generalitat de Catalunya es competente para conocer y resolver la imposición de sanciones económicas por infracciones leves, graves y muy graves establecidas en el Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley Sobre Trafico, circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial y en el Reglamento General de Circulación con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/97, de 15 de Diciembre, de transferencia de competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor en la Comunidad Autónoma de Catalunya y el Real Decreto 391/88, de 13 de Marzo, por el que se aprueba el traspaso de servicios y funciones de la Administración del Estado a la Generalitat de Catalunya en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.
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