STS, 25 de Mayo de 2005

En el recurso contencioso-administrativo número 2074/99 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 13 de marzo de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por COOPER ZELTIA VETERINARIA S.A. contra el Decreto 263/1999, de 30 de septiembre, por el que se fija la concentración límite en suelos afectados por vertidos de hexaclorociclohexano (HCH), dictado por la Consellería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia; sin hacer imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil COOPER-ZELTIA VETERINARIA, S.A., interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de los artículos 149.1.23 de la Constitución, 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia, 27.1 de la Ley 10/1998 de Residuos y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 27.1 de la Ley 10/1998 de Residuos.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte Sentencia por la que se case la recurrida y se declare la procedencia de la demanda articulada por esta representación en los términos interesados en la súplica de la misma".

La representación procesal de la XUNTA DE GALICIA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...acuerde desestimar dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida. Todo ello, con expresa imposición de costas a la recurrente".

Mediante Providencia de fecha 6 de abril de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

El párrafo primero del artículo 27.1 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, dispone que "Las Comunidades Autónomas declararán, delimitarán y harán un inventario de los suelos contaminados debido a la presencia de componentes de carácter peligroso de origen humano, evaluando los riesgos para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estándares que, en función de la naturaleza de los suelos y de los usos, se determinen por el Gobierno previa consulta a las Comunidades Autónomas".

Pues bien, aunque el Gobierno de la Nación no había dictado la norma básica sobre protección del medio ambiente (ver la Disposición final segunda de dicha Ley) prevista en el inciso final del precepto trascrito, esto es, la norma que había de determinar los criterios y estándares que, en función de la naturaleza de los suelos y de los usos, servirían de parámetro para que las Comunidades Autónomas declararan, delimitaran e hicieran un inventario de los suelos contaminados debido a la presencia de componentes de carácter peligroso de origen humano, la Sala de instancia -repetimos, pese a ello- ha considerado conforme a Derecho el Decreto del Consello de la Xunta de Galicia número 263/1999, de 30 de septiembre, que "fija la concentración límite en suelos afectados por vertidos de HCH" (suma de los diversos isómeros, alfa, beta y gamma, del hexaclorociclohexano; esto es, lindano) y cuyo artículo 1 dispone:

"Sin perjuicio de los criterios y estándares que se determinen por el Gobierno de la Nación, a efectos de la declaración como suelo contaminado de acuerdo con el artículo 27 de la Ley básica 10/1998, de 21 de abril, de residuos, la concentración límite de HCH para la intervención en el suelo, cualquiera que sea su naturaleza y uso, es de 2 mg/Kg (dos miligramos por Kilogramo)".

Añadamos que en el preámbulo de dicho Decreto se lee que el mismo "se dicta en base a la competencia que tienen las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección del medio ambiente, de acuerdo con el artículo 27.30º del Estatuto de Autonomía de Galicia". Leyéndose, también, que "en ausencia, en el momento actual, de los criterios y estándares generales según la naturaleza de los suelos y de los usos, que debe establecer la Administración General del Estado previa consulta a las Comunidades Autónomas, es necesario establecer de modo particular las concentraciones límites de HCH, como norma adicional de protección del medio ambiente para de esta forma disponer de un criterio uniforme que permita decidir sobre la intervención en los suelos afectados por estos vertidos".

El primero de los motivos de casación sostiene que aquella decisión de la Sala de instancia vulnera los artículos 149.1.23 de la Constitución, 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia, 27.1 de la Ley 10/1998 y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Dicho aquí en síntesis y fijándonos en lo que es realmente la sustancia del motivo, no en lo que es discrepancia que no tiene más causa que la mayor o menor exactitud conceptual de los términos en que se expresó aquella Sala, se argumenta lo siguiente: (1) aunque "el hecho de que el Estado no fije las bases sobre una materia no puede impedir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo normativo", es "requisito y condición imprescindible" para ello "que las bases puedan inferirse de la legislación estatal vigente", no bastando, o no siendo suficiente para poder tener por cumplidos ese requisito y condición, que la Comunidad Autónoma respete simplemente los principios que de modo inmediato se derivan de la Constitución; (2) en el caso de autos, no existe criterio o estándar alguno que permita sostener que la norma autonómica ha venido a elevar el nivel de protección establecido por el Estado, pues ni éste ha establecido esos criterios, ni existe norma estatal alguna de donde puedan inferirse los mismos; los criterios han de poder deducirse racionalmente y no de forma "aparente", de tal manera que la pretendida deducción se convierta realmente en "una verdadera labor de innovación"; (3) aquel Decreto 263/1999 ha infringido por partida doble los preceptos constitucionales, estatutarios y legales que se citan en el motivo; de un lado, porque en ausencia de bases, la anticipación del desarrollo normativo por las Comunidades Autónomas sólo es posible si lo básico puede deducirse de la legislación estatal vigente, lo que no es el caso; y, de otro, porque infringe directamente aquel artículo 27.1 de la Ley 10/1998, ya que éste exige que la declaración, delimitación e inventario de los suelos contaminados se haga "de acuerdo" con los criterios y estándares que, en función de la naturaleza de los suelos y usos, determine el Gobierno; y (4) finalmente, es arbitrario el nivel fijado de 2 mg/Kg, pues en el mercado existen productos de higiene personal en los que el lindano o HCH se encuentra presente en concentraciones muy superiores a aquel nivel.

En cualquiera de las tres facetas que cabe ver en él, relativas a la competencia de la Comunidad Autónoma para aprobar una norma como la impugnada; a la acomodación de ésta a la norma básica, y a su racionalidad, el motivo debe ser desestimado.

Empezando por la primera de ellas, hemos de decir ante todo que la sentencia aquí recurrida resalta con toda corrección algo que debe ser resaltado y que tiene que ver con una singularidad que en la materia de medio ambiente caracteriza la relación existente entre norma básica y norma de desarrollo. Esta singularidad hunde su raíz en las previsiones mismas del llamado bloque de la constitucionalidad y, en concreto, por lo que aquí interesa, en la previsión del artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la materia "Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección", y en la del artículo 27.Treinta del Estatuto de Autonomía para Galicia, que atribuye a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva en la materia "Normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23"; y se condensa en la afirmación, reiterada en la doctrina constitucional (por todas, SSTC 170/1989, 102/1995, 156/1995 y 90/2000), según la cual: "[...] si lo básico «consiste en el común denominador normativo para todos en un sector determinado», en esta materia [protección del medio ambiente] lo básico «cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos ... la legislación estatal básica «tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata, pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma» (ver en especial el párrafo último del fundamento jurídico 3 de la última de las sentencias del Tribunal Constitucional citadas).

A partir de ahí, se imponen dos deducciones lógicas: Una, la doctrina constitucional de carácter general, según la cual las Comunidades Autónomas pueden dictar sus normas de desarrollo aun antes de que el Estado dicte la norma básica, es aún más plausible, justificable, admisible, menos problemática o dificultosa, en materia de protección del medio ambiente, pues en ella el título competencial normas adicionales de protección habilita a las Comunidades Autónomas para establecer "al máximo" su "propia política" protectora. Y, otra, lo que las normas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas prohíben a éstas en materia de protección del medio ambiente es establecer normas de protección más laxas, menos rigurosas, que las que el Estado haya establecido en la correspondiente legislación básica o, en ausencia de ésta, que las que puedan racionalmente inferirse de la legislación estatal vigente, pero no normas más rigurosas, menos laxas o más protectoras.

De tales deducciones se deriva a su vez una consecuencia: no cabrá invocar como infringidas aquellas normas de distribución de competencias si lo que se sostiene en el fondo, como aquí ocurre, es que la norma adicional de protección establecida por la Comunidad gallega es más rígida, más exigente, que la que el Estado haya de establecer en su día con el carácter de básica. Si es con esa mayor rigidez con lo que se está en desacuerdo, lo que cabrá invocar es, en puridad, las normas o principios que proscriben una decisión irracional, arbitraria o carente de fundamento.

Por lo que hace a la segunda de aquellas tres facetas, debemos afirmar que la norma autonómica impugnada no es incompatible ni entra en contradicción con la norma estatal básica contenida en el párrafo primero de aquel artículo 27.1 de la Ley 10/1998. Es así, porque la interpretación de éste, hecha también desde el prisma de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia que nos ocupa (protección del medio ambiente), y desde el prisma de la doctrina constitucional de que éstas pueden dictar sus normas de desarrollo aun antes de que el Estado dicte la norma básica, descarta que su sentido sea el de que las Comunidades Autónomas no puedan declarar, delimitar e inventariar suelos contaminados hasta que el Estado, a través del Gobierno de la Nación, determine los criterios y estándares a que se refiere el precepto; su sentido es que las Comunidades Autónomas han de hacer esas declaraciones, delimitaciones e inventarios "de acuerdo" con esos criterios y estándares estatales en tanto en cuanto ellas no hayan establecido otros más protectores. Criterios más protectores que pueden, por la misma razón y sin vulnerar el repetido artículo 27.1, prescindir de la distinción referida a la naturaleza y uso de los suelos cuando la Comunidad Autónoma entienda que esta distinción no es relevante por tratarse de contaminantes que no son tolerables a partir de cierto nivel de concentración cualquiera que sea la naturaleza y uso del suelo.

Tampoco podemos aceptar la queja de arbitrariedad. De un lado, porque en el argumento que se somete a nuestra consideración no hay más que la mera opinión o el mero parecer de la parte, sin que se vea refrendado por apreciaciones de índole técnico que, recogidas en la sentencia recurrida, condujeran a aquella conclusión; obsérvese, en este sentido, que dicha sentencia no deja de dar por bueno que una concentración de HCH que exceda de dos miligramos por kilo produce un efecto contaminante en todo tipo de suelos y entraña un riesgo de afección a la salud humana y al medio ambiente. Y, de otro, porque el Estado, en el Anexo V del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, ha incluido el hexaclorociclohexano, alfa, beta y gamma, en el listado de contaminantes y ha fijado para él, tratándose de suelos de uso industrial, como es el caso que en esta litis interesa, un nivel genérico de referencia, esto es, de concentración de dicha sustancia contaminante en dicho suelo que no conlleva un riesgo superior al máximo aceptable para la salud humana, de 1 mg/Kg peso seco.

Obsérvese, y con ello ponemos fin al análisis del primero de los motivos de casación, que la circunstancia sobrevenida a la que acabamos de hacer referencia no determina que aquel Decreto fuera, cuando se dictó, disconforme a Derecho, pues no se nos dice, ni éste es el sentido de la impugnación jurisdiccional deducida contra él, que el criterio o estándar que ya hubiera debido deducirse en aquel momento fuera el que ahora, en el Real Decreto citado, se establece. Lo que determinará aquella circunstancia sobrevenida es la ineficacia del Decreto autonómico si el nivel fijado en él hubiera de llegar a considerarse, como así parece, menos riguroso, menos exigente, que el que ahora establece la norma básica estatal (ver la Disposición final primera del repetido Real Decreto). Recuérdese, en este sentido, que siempre que una Comunidad Autónoma ejerce, como le está permitido, sus potestades de desarrollo normativo sin que el Estado haya establecido previamente las bases (en este caso, la potestad de establecer normas adicionales de protección del medio ambiente más rigurosas, más exigentes, que la que deduce que habría de constituir la protección mínima), corre el riesgo de que la deducción que hace de lo que es básico sea desacertada, o de que, en supuestos como el que enjuiciamos de legislación básica en materia de medio ambiente, se quede corta; de suerte que su decisión nace afectada de una cierta provisionalidad y queda pendiente de que el legislador estatal la confirme o la revoque al establecer, finalmente, lo que ha de entenderse por básico.

El segundo y último de los motivos de casación denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución y, de nuevo, del artículo 27.1 de la Ley 10/1998. Se razona, dicho aquí en síntesis y prescindiendo de aspectos ya analizados en el motivo anterior, que el Decreto se dictó con la única finalidad de proporcionar a la Administración autonómica cobertura jurídica para actuar en un procedimiento administrativo concreto; con la única finalidad de permitir la declaración como suelo contaminado del polígono de Torneiros, en el Municipio de O Porriño.

El motivo debe correr la misma suerte que el anterior. Ante todo, porque esa "única finalidad" que se imputa al actuar administrativo no resulta de lo que describe la sentencia recurrida, en la que se lee que no se aporta por la actora término válido de comparación que demuestre que haya habido una identidad de situaciones en la que otra persona o entidad haya sido tratada de forma distinta y más favorable; o que el hecho de que poco tiempo después de promulgado el Decreto impugnado se actuase, con base en él, en relación con el polígono de Torneiros, no significa sino que el problema enunciado era real y acuciante el ejercicio de la competencia autonómica. Pero además, porque las normas que se dicen infringidas, y en general las normas y principios a los que debe sujetarse el ejercicio de la potestad reglamentaria, no resultan vulneradas cuando la Administración, alertada, sí, por una situación ya identificada, pero que se caracteriza por ser repetible y por la fundada previsión de no ser única, dicta la norma reglamentaria para la que está habilitada con vocación de norma general, en la que como tal contempla, no las particularidades o singularidades de aquella situación ya identificada, sino las que como comunes caracterizarán las que sucesivamente se localicen. Nada distinto a esto es lo que se percibe en el Decreto impugnado.

Añadamos, finalmente, que aquel artículo 27.1 no se opone a que la Comunidad Autónoma dicte normas adicionales de protección que contemplen sólo alguno o algunos concretos contaminantes; al contrario, las circunstancias de toda índole propias o singulares de los suelos de cada Comunidad, o de los usos que en ellos se hayan venido realizando, explica sobradamente que la necesidad de normas adicionales de protección pueda surgir sólo, o con más intensidad, o con más premura, para contaminantes determinados. Nada, por tanto, cabe objetar por el hecho de que el Decreto impugnado contemplara sólo la situación de los suelos afectados por vertidos de HCH.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 4000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,