STS, 20 de Mayo de 2002

PonenteD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY
ECLIES:TS:2002:3514
Número de Recurso2540/1996
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION
Fecha de Resolución20 de Mayo de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil dos.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad INDUSTRIAS LACTEAS DE CANARIAS, S.A., representada procesalmente por el Procurador D. Antonio García Miguel y Orueta, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 6ª ) de la Audiencia Nacional el día 3 de abril de 1995, en el recurso número 1363/93, que declara ajustada a Derecho la Resolución de 3 de abril de 1991 y la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de julio de 1991.-

En este recurso es también parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación procesal que le es propia.-

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 3 de abril de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 6ª ) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Industrias Lácteas de Canarias S.A., y en su nombre y representación el Procurador Sr. Don Juan Antonio García San Miguel, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 5 de julio de 1991, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en el extremo examinado, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin expresa imposición de costas ".-

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad INDUSTRIAS LACTEAS DE CANARIAS S. A., y en su nombre y representación el Procurador Sr. GARCIA SAN MIGUEL, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y se declarase, con anulación de las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 19 de Febrero y 5 de Julio de 1991, el derecho de su representada a percibir la subvención solicitada en la cuantía del 50% de la inversión total proyectada propuesta por el Consejero de Agricultura y Pesca de Canarias, o como mínimo, en la del 33% que resultaría de añadir al 13% propuesto por el Consejero de Economía y Comercio de Canarias, el 20% adicional previsto para las zonas definidas como prioritarias por el párrafo final del artículo 11 del Real Decreto 569/1988, de 3 de junio.-

TERCERO

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

CUARTO

Mediante providencia de fecha 6 de marzo de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 9 de mayo de 2002, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 3 de Abril de 1.995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, (Sección 6ª), que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 5 de Julio de 1.991, desestimatoria del recurso de reposición deducido por la mercantil recurrente contra la Orden de 19 de Febrero de 1.991, (por error en la sentencia se dice de 3 de Abril de 1.991, que es la fecha del traslado de la Orden), que, a propuesta de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales, había denegado la ayuda financiera, (subvención a fondo perdido sobre la inversión proyectada de 599.495.000 de pesetas y la cuantía máxima de la ayuda oficial no podía sobrepasar el porcentaje máximo del 50 por 100 sobre la inversión aprobada), solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 569/1.988, de 3 de Junio, de Creación y Delimitación de la Zona de promoción económica de Canarias, para la ampliación y perfeccionamiento y modernización de una industria láctea desde un punto de vista tecnológico y sanitario.

SEGUNDO

La denegación la había fundado la Administración en que el proyecto no cumplía " las condiciones exigidas en el artículo 8º del Real Decreto 569/1.988, de 3 de Junio ".

La mercantil solicitante interpuso recurso de reposición, en el que adujo que " por involuntario error no se consignó este extremo, (se refería a la creación de puestos de trabajo), lo cierto es que, como consecuencia de su desarrollo el personal de la empresa se ha incrementado pasando a tener de 286 trabajadores, de los que 208 eran fijos, en Marzo de 1.990, fecha en que fue presentado el Proyecto, a contar en Marzo de 1.991, con 298 trabajadores, de los que 217 eran fijos ", acompañando relaciones nominales de trabajadores mediante fotocopias de los TC2, y tratando de demostrar que el Proyecto cumplía las exigencias del artículo 8º, apartados b) y c), ( ampliación y modernización, en que se había basado la solicitud).

La resolución desestimatoria de este recurso de reposición, en su Fundamento Jurídico Tercero, se fundamentó sustancialmente en que "... la concesión queda supeditada al estudio y valoración de los aspectos técnicos, económicos y financieros del proyecto, y tanto los Servicios técnicos, como el Grupo de Trabajo delegado del Consejo Rector, llegaron a la conclusión de que la inversión no podía considerarse promocionable, al no cumplir los requisitos de la normativa vigente, pues su importe es de 599.495.000 de pesetas, la no creación de ningún puesto de trabajo y las características del proyecto, entre otras, incremento de la productividad de tan solo un 3,38 % ...", por lo que concluyó, como ya se ha dicho, en la desestimación del recurso administrativo.

TERCERO

La sentencia, atendiendo a las argumentaciones empleadas en la demanda, basó la desestimación del recurso, en esencia, de un lado, en que debía rechazarse la aducida falta de motivación del acto administrativo, pues " resultaba claro que es la relación inversión- puestos de trabajo y características del proyecto, lo que impide apreciar el cumplimiento de los objetivos previstos en el artículo 4º del Real Decreto 569/1988 ", y, de otro, en que si bien " ...los requisitos señalados, suponen el presupuesto para la concesión de la subvención, ( pero) su mera concurrencia no genera derecho a la percepción de la misma, ya que una vez cumplidos estos, es necesaria una actividad de valoración por parte de la Administración, que determine si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en el artículo 4º de la propia norma ", y, tras analizar los preceptos pertinentes, concluía en que " 1.- la denegación de la concesión de la subvención se razona por la Administración desde la óptica de la relación inversión-puestos de trabajo e incremento de la productividad, circunstancia que no hace al proyecto apto para el cumplimiento de los objetivos señalados en el artículo 4º, tantas veces repetido; 2.- tal razonamiento resulta ajustado a las previsiones del Real Decreto y se adapta a los fines perseguidos por este; 3.- el informe de la Subdirección General de Proyectos e informes - folios 81 al 76 del expediente -, desfavorable, recoge el estudio de las circunstancias concurrentes en el proyecto objeto de autos ". Rechazando, también por último, la posible vulneración cometida del artículo 14 de la Constitución.

CUARTO

Disconforme con la sentencia referida se interpone este recurso de casación, cuyo primer motivo, al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, denuncia que aquella infringe el artículo 43.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, (hoy artículo 54 1 de la Ley 30/1.992), así como el artículo 24.1 de la Constitución y la jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional sobre la necesidad de motivación suficiente.

El motivo, ya se entienda que se refiere, como dice el Sr. Abogado del Estado en su escrito de oposición, al acto administrativo como si se refiere a la propia sentencia, ha de rechazarse.

Tal como hemos dicho reiteradamente en esta materia de denegación de subvenciones, (sentencias de 4 de Julio y 12 de Diciembre de 2.001 y 11 de Febrero y 15 de Abril del corriente año), si bien el acto originario pudo adolecer de tal falta de motivación, el recurso resolutorio del recurso de reposición es lo suficientemente explícito, tal como de ello hemos dejado constancia, y la sentencia recoge, para considerar cumplido el mencionado requisito; y sin que sea pertinente a estos efectos ir descomponiendo en partes el contenido de una resolución, para analizar cada parte aisladamente de las demás, cuando es en su conjunto como debe analizarse, que es lo que hace la sentencia. Máxime si los informes a que se refiere el acto obran en el expediente administrativo y han podido ser examinados por la parte, desapareciendo así cualquier atisbo de indefensión, único supuesto al que se puede ligar una nulidad por esta causa, según el artículo 48.2 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo.

Y tampoco concurre tal falta de motivación en la sentencia impugnada que, en definitiva, viene a recoger esa doctrina, porque como también hemos dicho " para que la motivación exista no son precisos prolijos y exhaustivos razonamientos que contesten a todos los argumentos que hayan formulado las partes, sino que basta un discurso lógico que explique cual ha sido el hilo conductor que ha llevado al Organo Judicial a adoptar un sentido estimatorio o desestimatorio, sin que pueda confundirse la falta de motivación con la motivación que la parte entienda que debió hacerse ".

Y en este caso concreto, la sentencia resulta lo suficientemente explícita e interpreta correcta y adecuadamente los preceptos cuya infracción se denuncia, cuando explica, detalladamente, tras poner de manifiesto la concurrencia de todas aquellas circunstancias, por qué entiende que existe la motivación; y como recuerda la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de Abril de 1.999, el artículo 24 de la Constitución no garantiza una respuesta pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones de las partes, de manera que si el ajuste es sustancial y se resuelven las pretensiones, no existe denegación de justicia.

QUINTO

El segundo de los motivos de casación articulados, asimismo al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción por la sentencia de instancia del principio de publicidad de las normas jurídicas y los artículos 9.3, 52.1 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre y 1.2 del Código Civil.

En su desarrollo se aduce que las razones reales de la denegación de la ayuda solicitada parecen tener que ver con una enigmática " CR de Junio de 1.989 ", a la que alude el informe de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 13 de Junio de 1.991 en el que dice apoyarse la resolución de 5 de Julio de 1.991.

Cierto es que en nuestro sistema constitucional no caben las normas secretas. Mas para que existiese infracción de los preceptos que se citan en el motivo sería preciso que la sentencia, no el acto administrativo que no es lo recurrido en casación, se hubiese apoyado en ella. Sin embargo la sentencia no se funda en tal expresión, ni en su significado, sino que analiza el acto administrativo en su conjunto, y entre ellos tiene en cuenta, como es lógico, los informes técnicos emitidos por los Órganos que la normativa general crea, ( Ley 50/1.985, de 27 de Diciembre y su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 1.535/1.987, de 11 de Diciembre), ante las limitaciones de medios con que se pueda contar, y la Administración, como hemos reiterado en este materia, tendrá que valorar las diferentes propuestas presentadas, dando preferencia a aquellas que cumplan de forma más clara los objetivos previstos en la norma reguladora, y a lo que desde luego más adelante tendremos ocasión de referirnos.

SEXTO

Tampoco puede prosperar el tercero de los motivos de casación que al amparo del propio ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 se articula, en este caso por entender que la sentencia impugnada infringe el artículo 88.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, (hoy 80.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre); comenzándose con la afirmación en el desarrollo del motivo de que " en nuestro proyecto se precisaba con toda claridad que los puestos de trabajo iban a pasar de 286 a 298 y los empleos fijos de 208 a 217) ", por lo que si la Administración no tenía por ciertos los hechos alegados por el interesado, debió abrirse el período de prueba.

Sin embargo basta examinar el expediente administrativo para comprobar que en el proyecto no aparecía tal mención; aún más, en los dos informes procedentes de Órganos de la Comunidad Autónoma que son favorables a la concesión de la subvención, expresamente se señala, en uno, que " no se prevé la creación de empleo y sí el mantenimiento de 307 ", y, en el otro, " EMPLEO: 0 ", y en el Análisis del proyecto a que antes nos hemos referido en cuanto a puestos de trabajo, antes y después de la inversión se mantienen 307, sin incremento numérico alguno. Que ello es así, esto es, que no se fijó en el proyecto incremento numérico alguno, lo reconoce la propia parte recurrente en su escrito de interposición de recurso de reposición cuando manifiesta, (en relación con la generación de empleo), que " por involuntario error no se consignó este extremo, lo cierto es que, como consecuencia de su desarrollo el personal de la Empresa se ha incrementado pasando de tener 286 trabajadores, de los que 208 eran fijos, en Marzo de 1.990, fecha en que fue presentado el proyecto, a contar en Marzo de 1.991, con 298 trabajadores, de los que 217 son fijos, tal como se acredita con las relaciones nominales de trabajadores que se acompañan " y a las que antes hicimos mención, acompañando copias de los TC2. Esto es, en cualquier caso, durante la tramitación del procedimiento administrativo en ningún momento se hizo constancia de aquel extremo, por lo que la Administración no podía tener dudas de que no se creaban y además no estaba obligada, por ello, a abrir el período probatorio; fue solo al interponer el recurso de reposición cuando hizo aquella manifestación. Y aún más, pudiendo haber hecho prueba en el curso del proceso judicial acerca de aquel extremo tampoco lo hizo.

De ello ha de concluirse que la sentencia no incurrió en la infracción que se le imputa; infracción que aquí sí, en rigor, más que a la sentencia se imputa a la resolución administrativa, que no es el objeto del recurso de casación.

SEPTIMO

El cuarto y último de los motivos de casación, al amparo como los anteriores del mismo ordinal 4º del citado artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se fundamenta en que la sentencia recurrida infringe el artículo 1º de la Ley de 27 de Diciembre de 1.985, sobre incentivos económicos regionales, los artículos 6, 8 y 11 del Real Decreto 569/1.988, de 3 de Junio y el principio de interdicción de la arbitrariedad establecido por el artículo 9.3 de la Constitución y la abundantísima jurisprudencia de este Tribunal establecida en aplicación de dicho principio.

Toda la base argumental del motivo descansa en que, partiendo de lo establecido en el artículo 3.1 de la Ley de 27 de Diciembre de 1.985, cuando dispone que: " Los incentivos regionales que podrán concederse con cargo a la partida presupuestaria destinada al efecto y cuando se cumplan los requisitos que se establezcan, serán los siguientes: ....", el otorgamiento de tales incentivos se liga por la Ley única y exclusivamente al cumplimiento de los requisitos que se establezcan, que es de lo único de que depende el carácter promocionable de los proyectos, pues cumpliendo, se dice, tales requisitos ya está asegurado el objetivo perseguido por el legislador de estimular la actividad económica en las zonas con menor nivel de desarrollo, de forma que en el sistema de la Ley no hay más que pura comprobación de unos requisitos, comprobación que comportará un cierto margen de apreciación, pero nunca discrecionalidad en sentido propio, - con la cita de la sentencia de esta Sala de 18 de Julio de 1.994 -, y será solo en lo que respecta a la fijación de la cuantía concreta de la subvención a otorgar a los proyectos donde podrá hablarse de discrecionalidad o de una mayor libertad valorativa.

OCTAVO

Tampoco este motivo puede prosperar. De manera uniforme viene esta Sala estableciendo, (sentencias entre otras muchas y como más recientes las de fechas 4 de Julio y 12 de Diciembre de 2.001, 15 y 24 de Abril del corriente año), que el hecho de que determinados informes se muestren favorables a la solicitud, no implica sin más que sea concedida la subvención, pues debe tenerse presente que el mero cumplimiento por los peticionarios de los requisitos establecidos por las normas que regulan estos incentivos económicos regionales no genera, por sí solo, el derecho a aquella, sino a que esa solicitud sea considerada y a que la Administración de una respuesta fundada en derecho a la misma, ya que, ante la limitación de medios económicos destinados a estos fines, la Administración tendrá que valorar las diferentes propuestas presentadas, dando preferencia a aquellas que de forma más clara cumplan los objetivos previstos y rechazando aquellas otras en que sea difícil, si no imposible, cumplir tales objetivos, ya que en esta valoración cuenta la Administración con una discrecionalidad que sólo puede ser revisada jurisdiccionalmente en casos de arbitrariedad o manifiesto error.

Doctrina establecida con referencia a aquellos supuestos no solo de escasa inversión sino también a aquellos otros en que no resulte justificada la creación de empleo, tal como se deduce, para el caso de autos, del examen del artículo 11 del Real Decreto 569/1.988, en su conexión con el artículo 1.2 de la Ley 50/1.985, cuando establece que: " Reglamentariamente se determinarán las actividades promocionables.....".

En efecto, como hemos dicho en la sentencia últimamente citada en relación a la interpretación de un precepto idéntico a este artículo 11, basta su lectura para comprobar que, entre los proyectos que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 8º del mismo Real Decreto 569/1.988, la Administración realizará una valoración de conformidad con los mismos, y en función de esa valoración, se fijarán los proyectos subvencionables y la cuantía de la subvención. Criterios entre los que tiene especial trascendencia, de un lado, el número de puestos de trabajo creados, como se infiere de su párrafo segundo, no sólo para la determinación de la cifra subvencionable, sino también para su otorgamiento, cuando ese número sea ínfimo en relación con la cantidad que se pretende, como ocurre en el presente caso, en que la creación era nula; y, de otro, el incremento de la productividad que la Administración fijó en una tasa del 3,38% que no consideró suficiente en relación con la inversión proyectada y la cifra subvencionable; sin que exista prueba alguna de que con ello se incurriese en error o arbitrariedad.

Por ello no puede sostenerse que se esté ante un supuesto idéntico al que se refiere la sentencia de 18 de Julio de 1.994, ni, por tanto, lo que venimos manteniendo contradice la doctrina que la misma establece en cuanto allí resultaba acreditado el supuesto de hecho preciso para la concesión, mediante la correspondiente actividad probatoria, como se deduce de su Fundamento Jurídico Primero.

NOVENO

Como tampoco son decisivos los informes favorables emanados de la Comunidad Autónoma, por cuanto que a esta, (artículos 23.1 del Reglamento citado y 12 del Real Decreto 569/1.988), sólo competen funciones de control y seguimiento del proyecto, en definitiva, funciones de colaboración con la Administración Central, que en ningún caso desplazan las fundamentales que a esta le son propias. En el presente caso, no podía prosperar la solicitud ni como proyecto de ampliación, pues el artículo 8.b) del Real Decreto 569/1.988, exige la generación de puestos de trabajo, que no se ha probado que se produjese, ni tampoco como proyecto de modernización, conforme al apartado c), del mismo precepto, que exige un incremento sensible de productividad, que a la vista del proyecto y de sus condiciones la Administración llegó a la conclusión de que no existía, conclusión que no cabe tachar de arbitraria ni de errónea, sin haberse ni siquiera intentado contradecir con algún medio probatorio que lo era, cuando tampoco se generaba empleo; con lo que, en definitiva, sin concurrir los requisitos exigidos en el artículo 8º, la decisión de la Administración se ajustó al fin perseguido en la norma que era el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 4º del referido Real Decreto y la sentencia que así lo entiende no incurre en las infracciones denunciadas.

DECIMO

Desestimados así los motivos de casación articulados, ello comporta la del recurso de casación interpuesto, lo que lleva consigo conforme a lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional la expresa imposición de las costas de este recurso al recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel en la representación acreditada de INDUSTRIAS LACTEAS DE CANARIAS, S.A., contra la sentencia dictada con fecha 3 de Abril de 1.995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, (Sección 6ª), que desestimó el recurso contencioso administrativo número 1.363/93. Con expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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