STS, 18 de Marzo de 2003
| Ponente | Juan Antonio Xiol Ríos |
| ECLI | ES:TS:2003:1848 |
| Número de Recurso | 9411/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 9411/1998, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 27 de julio de 1995, [quiere decir 1998], en recurso número 1334/1995. Habiendo comparecido, en calidad de recurrido, el procurador D. José Ignacio Noriega Arquer en nombre y representación de D. Jose Augusto .
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 27 de julio de 1995, [quiere decir 1998], cuyo fallo dice:
Fallamos. Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Augusto contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de fecha 12 de septiembre de 1995 y debemos declarar y declaramos: 1º. Que procede reconocerle el derecho a obtener la ayuda compensatoria en su día solicitada y revocada, más los intereses legales procedentes, según se ha expuesto en la presente resolución. 2º. Con desestimación de todo demás. 3º. Sin costas
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
El 26 de abril de 1994 la Dirección General de Montes y Medio Ambiente Natural aprobó la propuesta de concesión de ayudas para una superficie de 67,44 hectáreas, unos gastos de forestación de 10 520 640 pesetas, prima compensatoria de 412 664 pesetas (1ª anualidad), y prima de mantenimiento de 1 011 600 pesetas (1º anualidad). El 11 de julio de 1994 el beneficiario aceptó las ayudas concedidas. Antes de iniciarse los trabajos se comprobó que se había producido una abundante generación espontánea de ruina [quiere decir encina] o enebro y la Administración autonómica por incumplimiento del artículo 6.8 de la Orden de 13 de mayo de 1993 procedió a la revocación de la resolución aprobatoria de las ayudas.
No cabe considerar el acto como revocación de un acto declarativo de derechos o como privación singular de derechos patrimoniales, pues se trata de una medida de fomento condicionada al cumplimiento de las condiciones exigidas como «donación modal» o beneficio condicionado y supeditado al cumplimiento de los requisitos y fines previstos en la norma que estableció la subvención, por lo que la Administración puede proceder a la revocación por incumplimiento de las condiciones (Orden de 13 de mayo de 1993 y sentencias del Tribunal Supremo de 3 de noviembre 1992, 12 de febrero de 1991, 22 de septiembre de 1995 y 16 de octubre de 1995). No son aplicables los artículos 102 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y debe rechazarse la causa de nulidad fundada en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992.
En cuanto a la pretensión de reconocimiento del percibo de la totalidad de las ayudas o, cuando menos, de la prima de mantenimiento y de la prima compensatoria, y de abono de una indemnización, es de notar que para que la ayuda pueda materializarse es menester no sólo que se cumplan los fines de la medida de fomento, sino también que se haya producido el gasto real y efectivo (artículos 6 y 11.3 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, y artículos 7, 8 y 17 de la Orden de 13 de mayo de 1993). Los gastos de forestación no pueden otorgarse por incumplimiento del artículo 6.8 de la Orden, ya que no ha habido forestación mi se acredita que haya habido gastos.
En cuanto a la prima de mantenimiento tampoco procede su abono por cuanto no queda acreditado que se hayan producido real y efectivamente los gastos correspondientes.
Por lo que respecta a la prima compensatoria, debe notarse que, según el artículo 7.4 de la Orden de 13 de mayo 1993, tiene como finalidad compensar la pérdida de ingresos derivada de la forestación de las tierras que con anterioridad tenían otro aprovechamiento agrario. Teniendo en cuenta que la reforestación existe, aunque se haya producido de forma espontánea, y que tal circunstancia origina una pérdida del aprovechamiento agrario que ya tenía (circunstancia reconocida inicialmente por la Administración), es evidente la procedencia en los términos que perfila la Orden en su artículo 17.6 del abono de dicha prima. Las cantidades han de satisfacerse con los correspondientes intereses legales, que habrán de computarse desde que las mismas debieron ser abonadas en vía administrativa, habida cuenta de que su reconocimiento legal era ya posible en la misma.
No procede reconocimiento de indemnización alguna por la estimación parcial del recurso, ya que no se advierte que la declaración de antijuridicidad parcial del acto se haya producido con daño efectivo que vaya más allá de la ayuda compensatoria más los intereses legales.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 6.3 y 13 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, de Ayudas para fomentar inversiones en explotaciones agrarias.
Efectivamente, según el artículo 6.3 del Real Decreto 378/1993 la finalidad de la prima compensatoria es proporcionar al agricultor más ingresos procedentes de las tierras donde se haya realizado forestación durante la fase en que estas tierras están improductivas. El artículo 3.1 y 2 del Real Decreto clarifica esta finalidad.
El artículo 6.3 del Real Decreto requiere para el reconocimiento de la prima compensatoria que exista una efectiva forestación consecuencia de la acción humana (artículo 11.3 del Real Decreto) y que se den a esa plantación los cuidados mínimos necesarios para su debido desarrollo.
En el caso que nos ocupa el monte propiedad del interesado estuvo afectado por un incendio forestal. Antes de iniciarse las labores de plantación se pudo comprobar que el monte se había poblado de encina y enebro y que se había regenerado la casi totalidad de la superficie que debía ser reforestada.
Si no se realizó la plantación a consecuencia de la regeneración espontánea no existe por parte del afectado ninguna pérdida de ingresos a consecuencia de la forestación que no se produjo ni existe variación alguna en el aprovechamiento de la finca, pues ésta volvió a tener idénticos aprovechamientos agrícolas y forestales que antes del incendio.
No se ha producido al demandante en la instancia ninguna pérdida de aprovechamiento agrario y la finalidad de la ayuda compensatoria desaparece.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 1105, del Código civil en relación con el artículo 1902 del mismo y 139 siguientes de la Ley 30/1992.
Según la jurisprudencia (sentencias de 27 de septiembre de 1985 y 28 de mayo de 1997) el lucro cesante no puede computarse a efectos indemnizatorios aunque haya mediado autorización administrativa para las actividades posteriormente anuladas.
El caso examinado de entrega de una finca rústica para la repoblación con percibo cuando se inicie la plantación de una prima anual durante veinte años y pago de los gastos de plantación y mantenimiento determina que si la repoblación no se realiza por imposibilidad material o legal se produzca una extinción contractual por pérdida del bien (artículo 1184 del Código civil) y, al mismo tiempo, una imposibilidad de la prestación que conlleva una frustración del fin del contrato y un enriquecimiento sin causa en una de las partes.
Termina solicitando que se dicte sentencia declarando haber lugar al recurso, casando y anulando la sentencia impugnada y declarando la conformidad a Derecho de la resolución administrativa.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Jose Augusto se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
Al motivo primero. El motivo se funda en una base fáctica distinta a la afirmada en la sentencia. La existencia de reforestación y pérdida de aprovechamiento agrario declarada por la sentencia es combatida por la parte recurrente.
Los preceptos aplicados no distinguen para la percepción de la ayuda consistente en la prima compensatoria los requisitos citados por la recurrente dada su finalidad (compensar la pérdida de ingresos derivada de la forestación cualquiera que sea su origen) circunstancia apreciada por el Tribunal a quo y reconocida por la propia Administración al aprobar en su día la ayuda. Cita la sentencia de 10 de octubre de 1997 sobre la necesidad de respetar los hechos de la sentencia impugnada, que no pueden ser combatidos en casación.
Al motivo segundo. El motivo se limita a una cita heterogénea de preceptos sin explicar en qué forma han sido infringidos (sentencia de 3 de noviembre de 1998).
Se niegan los hechos valorados por la sentencia de instancia cuando se niega la existencia de pérdidas y aprovechamiento agrario.
Se trata del planteamiento de una cuestión nueva en casación que no fue alegada ante el Tribunal a quo (sentencias de 28 de abril de 1997, 14 de abril de 1997 y 3 de febrero de 1998). Finalmente, las normas que se consideran infringidas no son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, tal como exige el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme en todos sus términos la sentencia recurrida.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 12 de marzo de 2003, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 27 de julio de 1998, [aunque dice 1995], por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Augusto contra resolución de la Dirección General de Montes y Medio Ambiente Natural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 12 de septiembre de 1995, por la que se revoca resolución de 26 de abril de 1994 aprobatoria de ayudas recaída en el expediente núm. 08160003294, y Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 13 de diciembre de 1994, por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra aquélla.
La sentencia declara que procede reconocer al interesado el derecho a obtener la ayuda compensatoria en su día solicitada y revocada, más los intereses legales procedentes, y desestima la pretensión de mantenimiento de las ayudas en su integridad o, subsidiariamente, de la prima de mantenimiento y del abono de una indemnización.
En el motivo primero se alega, en síntesis, que el artículo 6.3 del Real Decreto 378/93 requiere para el reconocimiento de la prima compensatoria que exista una efectiva forestación consecuencia de la acción humana (artículo 11.3 del Real Decreto) y que se den a esa plantación los cuidados mínimos necesarios para su debido desarrollo, por lo que, si no se realizó la plantación a consecuencia de la regeneración espontánea, no existe por parte del afectado ninguna pérdida de ingresos a consecuencia de la forestación que no se produjo ni existe variación alguna en el aprovechamiento de la finca y no procede, en consecuencia, el abono de dicha prima.
El motivo debe ser estimado.
Según los hechos admitidos por la sentencia impugnada -en el ejercicio de la potestad exclusiva de valoración de la prueba que corresponde a la Sala de instancia- las ayudas para la reforestación de las tierras propiedad del recurrente fueron revocadas por la Administración al comprobarse que los terrenos antes de la iniciación de los trabajados se habían regenerado espontáneamente cubriéndose de especies arbóreas -encina [la sentencia dice ruina por error material] y enebro-.
Estas especies figuran entre las recogidas en el Anexo 2 del Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo, de Ayudas para fomentar inversiones en explotaciones agrarias, como aquéllas cuya plantación tiene como fin principal la restauración o la creación de ecosistemas forestales permanentes.
A juicio de esta Sala, la regeneración espontánea del ecosistema no puede ser considerada como forestación a los efectos previstos en el citado Real Decreto, y por ende no puede dar lugar a ayuda ninguna de las previstas en el mismo con tal finalidad.
Por forestación, en efecto, debe entenderse, a los efectos de la obtención de las pertinentes ayudas, la que resulta de una actividad humana de plantación (arg., artículos 6.2 y 3; 8.1 a], b] y penúltimo párrafo; 9.3; 11.3; 16.3; 18.6 y 11; y epígrafes de los Anexos 1 y 2 del Real Decreto 378/1993, de 2 de marzo, de Ayudas para fomentar inversiones en explotaciones agrarias).
El artículo 3 del Real Decreto, al expresar los objetivos de las ayudas, concibe como presupuesto de las mismas el trabajo humano, pues se expresa como una de sus finalidades (apartado 2) «diversificar las actividades de las personas que trabajan en la agricultura y contribuir a que la forestación sea una alternativa de renta».
La interpretación que resulta de estos preceptos es adecuada a la concepción de la actividad subvencional como una actividad de fomento mediante la que la Administración favorece el logro de determinadas finalidades estimulando la actividad de los administrados encaminada a ellas. Dicha forma de actuación administrativa carece de sentido cuando la finalidad perseguida se logra mediante las fuerzas naturales.
La prima compensatoria aparece en la regulación del Real Decreto 378/93 como uno de los elementos integrantes de la ayuda por forestación, y está subordinada, por ende, a que ésta se produzca por la actividad humana.
El artículo 6.3 del Real Decreto, que se cita como infringido, se refiere expresamente a la finalidad de la prima de compensación y parte del concepto de forestación como actividad humana de plantación, concebida como presupuesto de la ayuda, puesto que en el último inciso prescribe que esta prima tendrá una duración máxima de veinte años «a partir del momento en que se inicia la plantación» (como así figura, aludiendo a los «trabajos de repoblación» en el acto administrativo de concesión luego revocado).
Aun admitiendo como hecho reconocido por la Sala de instancia el reconocimiento administrativo inicial del cambio de uso o del compromiso de mantenimiento del uso de los terrenos, no puede otorgársele relevancia alguna, al haberse revocado las ayudas concedidas por no concurrir el presupuesto básico para su concesión, situando implícitamente a los terrenos en la situación jurídica anterior ajena a la aplicación del Programa de Reforestación.
No se advierte la posibilidad de que, habiéndose producido una regeneración espontánea del ecosistema, la prima compensatoria pueda estar justificada en el cumplimiento de la obligación inherente a la actividad de reforestación que establece el artículo 16.4 del Real Decreto, cuando dice que «Las superficies repobladas en el ámbito de este Real Decreto no podrán dedicarse a ningún otro uso agrícola durante el período en que los beneficiarios se hayan comprometido a mantenerlas forestadas».
Las obligaciones o compromisos que puedan existir en relación con el uso de los terrenos y los perjuicios que puedan derivar de su transformación natural, en efecto, no pueden derivar de la aplicación del Programa de Reforestación, que constituye el presupuesto de las ayudas, y no pueden esgrimirse para obtenerlas si no concurren los requisitos básicos para su concesión.
La Sala de instancia no se atiene, en el punto controvertido, a la interpretación que resulta de los anteriores fundamentos, por lo que procede casar la sentencia impugnada.
No es menester, a la vista de lo razonado y concluido, examinar el segundo motivo de casación propuesto.
El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.
Esta Sala considera acertados los razonamientos de la sentencia impugnada relativos a la procedencia de la revocación de las ayudas ajenas a la prima compensatoria y a la improcedencia de reconocer una indemnización, los cuales han sido resumidos en los antecedentes y no han sido discutidos en casación.
Los razonamientos empleados al resolver el primer motivo de casación conducen, por otra parte, a considerar ajustada a Derecho la revocación de la prima de compensación.
Procede, de conformidad con lo expuesto, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Augusto contra resolución de la Dirección General de Montes y Medio Ambiente Natural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 12 de septiembre de 1995, por la que se revoca resolución de 26 de abril de 1994 aprobatoria de ayudas recaída en el expediente núm. 08160003294, y Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 13 de diciembre de 1994, por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra aquélla, por ser los actos administrativos impugnados conformes a Derecho.
La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 27 de julio de 1995 [quiere decir 1998], cuyo fallo dice:
Fallamos. Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Augusto contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de fecha 12 de septiembre de 1995 y debemos declarar y declaramos: 1º. Que procede reconocerle el derecho a obtener la ayuda compensatoria en su día solicitada y revocada, más los intereses legales procedentes, según se ha expuesto en la presente resolución. 2º. Con desestimación de todo demás. 3º. Sin costas
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Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Augusto contra resolución de la Dirección General de Montes y Medio Ambiente Natural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 12 de septiembre de 1995, por la que se revoca resolución de 26 de abril de 1994 aprobatoria de ayudas recaída en el expediente núm. 08160003294, y Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 13 de diciembre de 1994, por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra aquélla, por ser los actos administrativos impugnados conformes a Derecho.
No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr.Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como secretaria certifico.
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