STS, 2 de Abril de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) dictó sentencia de fecha 20 de octubre de 1.999, por la que estimaba en parte el recurso promovido por la Empresa Mixta de Aguas de Las Palmas, S.A. contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía por la que se hizo el reparto y otorgamiento de las subvenciones a las plantas potabilizadoras de Canarias para el año 1.994 que se habían solicitado al amparo de la Orden Ministerial de 27 de septiembre de 1.994, por la que se aprobaban las bases reguladoras de tales subvenciones, ordenando la sentencia asimismo retrotraer el procedimiento administrativo a fin de que se dictara nueva resolución debidamente motivada.

Notificada dicha sentencia a las partes, tanto la demandante como la Administración demandada presentaron escrito preparando recurso de casación, que fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de diciembre de 1.999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y recibidas las actuaciones, se dio traslado de las mismas al Abogado del Estado, a fin de que manifestase si sostenía la casación y otorgándole plazo para su interposición, presentando escrito manifestando que no sostenía el recurso.

En fecha 27 de enero de 2.000 compareció en forma la representación procesal de la Empresa Mixta de Aguas de Las Palmas, S.A., mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que considera que incurre en incongruencia, vulnerando lo dispuesto en los artículos 43 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1.956 y 24.1 de la Constitución,

- 2º, al amparo del apartado 1.d) del precepto antes citado, por infracción del ordenamiento jurídico aplicable, en concreto, de los artículos 1.1, 43, 80 y 84.b) de la Ley Jurisdiccional de 1.956, del artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 24.1 de la Constitución,

- 3º, igualmente amparado en el apartado 1.d) ya citado, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, y

- 4º, también en base al apartado 1.d), por infracción del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y acordando, en su lugar, la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante, reconociendo su derecho a que le sea abonada la cantidad de 91.337.000 pesetas por concepto de diferencias en la subvención que se le otorgó, e imponiendo las costas procesales a quienes se opusieran al recurso.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de septiembre de 2.001.

Personado el Abogado del Estado como recurrido, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la impugnada, y se impongan las costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 14 de enero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 23 de marzo de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

La sociedad Empresa Mixta de Aguas de Las Palmas, S.A. interpone este recurso de casación contra la Sentencia de 20 de octubre de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso promovido contra la Resolución del Ministerio de Industria y Energía por la que se efectuaba el reparto y otorgamiento de las subvenciones a las plantas potabilizadoras de Canarias para el año 1.994 convocadas por la Orden de 27 de septiembre de 1.994.

En la citada Resolución, que se plasma en la "Memoria sobre Subvenciones a las plantas potabilizadoras en Canarias para 1.994", sin fecha -segunda de las Memorias que aprobó la Comisión para la Valoración Técnica de las Subvenciones-, se le atribuía a la empresa actora la cantidad de 782.007.000 pesetas. Sin embargo, la recurrente entendía que se le debía haber otorgado la cantidad de 873.344.000 pesetas tal como había sido inicialmente acordado e informado favorablemente por la citada Comisión para la Valoración Técnica (primera Memoria, también sin fecha y aprobada tras la reunión celebrada el 23 de diciembre de 1.994). La Sentencia impugnada en casación estimó parcialmente el recurso de la actora al apreciar que la Resolución impugnada no justificaba el cambio de criterio respecto a la primera Memoria que había sido elaborada por la citada Comisión, anulando la Resolución recurrida y ordenando dictar otra nueva por el órgano administrativo competente, al carecer la Sala de instancia de los datos necesarios para declarar sin más el derecho de la actora a percibir la cantidad pretendida.

El recurso de casación se articula en cuatro motivos, el primero de los cuales se formula al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por presunta incongruencia. Los restantes tres motivos se acogen al apartado 1.d) del indicado precepto, por la supuesta infracción de los siguientes preceptos y jurisprudencia. El segundo, por la infracción de los artículos 1.1, 43, 80 y 84.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.956 anteriormente vigente, del artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, finalmente, del artículo 24.1 de la Constitución, todos ellos por la falta de respuesta a lo planteado en que habría incurrido la Sentencia de instancia. El motivo tercero se basa en la supuesta infracción de la jurisprudencia de este Tribunal sobre la inexistencia de discrecionalidad administrativa a la hora de otorgar subvenciones. Finalmente, el motivo cuarto se funda en la presunta infracción del artículo 131.1 de la citada Ley de la Jurisdicción por no haber impuesto las costas a la Administración.

La sociedad recurrente funda su primer motivo en que la Sentencia impugnada resulta incongruente con la pretensión deducida en su demanda, con infracción de lo dispuesto en los artículos 43 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 y del artículo 24.1 de la Constitución. Afirma la actora que en su recurso contencioso administrativo no se alegaba falta de motivación de la Resolución impugnada que pudiera haber conducido a la retroacción de actuaciones para que la Administración dictase nueva resolución -ni siquiera como pretensión subsidiaria-, sino que se adujo falta de justificación de la minoración de la subvención que se le había otorgado respecto a la inicialmente acordada. En consecuencia, lo que se había pedido era que se le otorgase directamente la mentada cantidad inicial que había sido informada favorablemente por la Comisión para la Valoración Técnica.

No puede admitirse semejante razonamiento. Es verdad que la pretensión de la parte en el recurso a quo consistía en el reconocimiento de la subvención por el importe íntegro de la cantidad acordada inicialmente por la referida Comisión de valoración. Sin embargo, no por ello puede reputarse el fallo de estimación parcial de la Sentencia de instancia incongruente con dicha pretensión y ello por dos razones fundamentales. En primer lugar porque en su propio escrito de demanda, la actora pide en el suplico de la misma la nulidad de la Resolución impugnada y luego, además, el reconocimiento de su derecho a percibir la diferencia entre la subvención inicialmente acordada y la efectivamente reconocida. En tal situación difícilmente puede achacarse a la Sentencia de instancia incongruencia, puesto que la anulación de la Resolución impugnada se corresponde plenamente con lo solicitado, si bien la estimación del recurso es parcial porque luego entiende la Sala que no puede acordar directamente la cuantía de las subvenciones por falta de datos.

Pero, en segundo lugar y sobre todo, por encima de razones de adecuación formal al suplico de la demanda, porque en modo alguno puede considerarse que la respuesta de la Sala sea incongruente, aunque se entienda el petitum de la demanda de la actora en el sentido más acorde con su pretensión de obtener directamente el reconocimiento de la integridad de la subvención acordada en primera instancia por la Administración. En efecto, la justificación dada por la Sentencia recurrida respecto a las razones que le llevan a la estimación parcial del recurso son perfectamente razonables y explican su alcance en forma plenamente congruente con la demanda formulada por la actora.

Como se deduce de los autos, la cantidad a otorgar a las empresas solicitantes de la subvención era un total global de 1.881 millones de pesetas (correspondiente al crédito de la partida presupuestaria 20.01.731 F.472 de los Presupuestos Generales del Estado), el cual había de repartirse entre las citadas empresas en función de determinados índices acordados por la Comisión técnica de valoración, lo que supone que todas las cantidades concedidas a las distintas empresas potabilizadoras eran interdependientes, por lo que la modificación al alza de una debía suponer una modificación a la baja de una o varias de las restantes cantidades otorgadas. Así las cosas es evidente que la solicitud de la actora de que se rectificase la minoración producida en la cuantía de su subvención respecto a la cantidad inicial implicaba necesariamente, de ser estimada, la nulidad de la Resolución impugnada y la necesidad de proceder a un nuevo cálculo de las demás subvenciones. Eso es precisamente lo que hizo la Administración al reconsiderar el primer reparto a la vista de las alegaciones efectuadas por las empresas subvencionadas y lo que ordena hacer de nuevo la Sentencia impugnada -con la exigencia añadida de que se justifiquen adecuadamente los cambios entre los dos repartos efectuados en sendas Memorias-, al considerar que carecía de datos para efectuar sin más la asignación de la cantidad solicitada por la actora.

En definitiva, pese a las alegaciones de la sociedad recurrente en este motivo, la respuesta dada por la Sala de instancia se corresponde plenamente con la pretensión formulada en su recurso, si bien la estimación del mismo haya sido parcial por las razones vistas. No ha habido pues incongruencia y debe desestimarse el motivo.

El segundo motivo debe igualmente ser desestimado, pues no es sino una reiteración de la misma alegación de incongruencia, aunque formulada más bien como una supuesta falta de respuesta a la pretensión deducida en el recurso, y al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En efecto, los preceptos alegados de la Ley de la Jurisdicción (1.1, 43, 80 y 84.b) son los que determinan el objeto del proceso contencioso y la necesaria respuesta de los órganos judiciales a las pretensiones de las partes, y en el mismo sentido hay que entender la alegación del artículo 24 de la Constitución, la jurisprudencia que se cita y la argumentación de la actora. Por tanto, el motivo ha de ser rechazado tanto por razones procesales, puesto que el mismo está mal formulado bajo el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción como por ser, bajo otra formulación, una reiteración de lo alegado en el primer motivo.

En cuanto a lo primero, es evidente que la infracción de los preceptos mencionados determinaría, en su caso, una infracción que debe ser planteada al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y la incorrecta formulación del motivo debe conducir, según reiterada jurisprudencia, al rechazo del motivo. Pero es que además, y como ya se ha indicado, en sustancia lo que se plantea responde al mismo planteamiento visto en el primer motivo, si bien presentado más como falta de respuesta o incongruencia omisiva que como una respuesta materialmente incongruente con lo solicitado. En cualquier caso, de lo visto con ocasión del primer motivo se deduce de forma inequívoca que la Sentencia impugnada dio cabal y cumplida respuesta a la pretensión formulada por la sociedad actora en su demanda.

El motivo tercero, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se basa en la supuesta infracción de la jurisprudencia de este Tribunal que se cita en la propia Sentencia impugnada en los primeros cuatro párrafos de su fundamento de derecho segundo, en la que se sostiene la inexistencia de discrecionalidad administrativa a la hora de otorgar subvenciones ya previstas y reguladas. La Sentencia se refiere a dicha jurisprudencia en los siguientes términos:

"Nos encontramos ante una actuación administrativa de fomento, donde el Estado, atiende de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico a través de la concesión de subvenciones. Como tal supone el ejercicio de potestades administrativas que surgen del ordenamiento jurídico, el cual da contenido concreto a la potestad colocando a la Administración a una situación de supremacía jurídica y protegiendo el interés público, sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados. Así, en el ejercicio de tal actividad se genera una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada, quedando esta vinculada en virtud de la relación, creada por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, pues de lo contrario solo produciría beneficios para el sujeto fomentado sin satisfacer el interés público o social. De hecho, tal y como pone de relieve la doctrina científica y nuestra Jurisprudencia (STS, 3ª, de 12-12-1997 y 16-6-1998, entre otras), la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado.

Desde otro punto de vista más genérico, la subvención abarca la subvención en sentido estricto, dirigida al fomento de la actividad d los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya con desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción, y la subvención en un sentido más amplio que abarcara a la anterior, y la subvención configurada como un medio de gestión administrativa, como un vehículo de financiación más de los servicios públicos, establecidos en favor de Entidades u organismos públicos.

Pues bien, en todo caso, tal y como ha reiterado la Jurisprudencia del T.S. y del T. Constitucional (SSTS. Sala 3ª de 3-3-1993, de 18-7-1995, y de 21-9-1995, y SST Const. 25/1989 de 3-2 y 39/1989 de 16-2), si bien el establecimiento de la subvención se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración, en cambio su otorgamiento y reglamento concreto queda sujeto a las reglas y bases establecidas en la normativa que la regula. Es decir, que habremos de estar a las bases reguladoras de la correspondiente subvención para determinar los márgenes de apreciación que la Administración haya podido reservarse en orden al otorgamiento o denegación de la subvención, pues lo contrario resultaría arbitrario y atentatorio al principio de seguridad jurídica. De modo que, en definitiva, establecida la subvención será su regulación concreta la que determinará el margen de discrecionalidad con que cuenta la Administración en su otorgamiento o denegación.

Precisamente por ello manifiesta la STS, 3ª, de 5-10-1998 que "es doctrina de esta Sala que el establecimiento de la subvenciones puede ser discrecional para la Administración pero una vez reguladas por la correspondiente norma y anunciadas, termina la discrecionalidad y comienza la regla y el reparto concreto que escapa del puro voluntarismo de la Administración"." (fundamento de derecho segundo).

El motivo no puede prosperar. Como se deduce de la propia jurisprudencia alegada, la misma no conduce inexorablemente al necesario otorgamiento de toda subvención que se solicite, sino que lo que en ella se dice es que la discrecionalidad queda ya circunscrita al cumplimiento de la regulación que libremente ha decidido la Administración al aprobar las bases reguladoras de una subvención. Lo cual lleva a la Sala de instancia a anular la Resolución impugnada ante ella precisamente por no justificar la minoración de la subvención concedida a la actora respecto a la cantidad inicialmente acordada y propuesta por la Comisión de valoración creada al efecto.

Al decidir como lo hizo, la Sala aplicó correctamente la jurisprudencia que invoca y que la actora entiende infringida, pues la misma no conduce en el caso de autos, como ya se ha indicado, a la ineluctable decisión de otorgar la cantidad pedida por la actora, sino a verificar si dicha cantidad respondía a los parámetros previstos en las bases de la subvención creada en la Orden de 27 de septiembre de 1.994. Sin embargo, al considerar que dicha verificación no podía ser efectuada por la propia Sala por falta de datos y retrotraer las actuaciones para que la propia Administración acuerde de nuevo las subvenciones correspondientes a las diversas empresas y justifique, en su caso, la separación respecto al criterio inicial de la Comisión técnica, la Sentencia no desconoce ni contradice dicha doctrina. Por el contrario, la decisión de la Sala de instancia, motivando de forma razonable y suficiente la imposibilidad de acordar por ella misma la concesión de la referida subvención -lo que implicaba un nuevo reparto de la cantidad global otorgada a las empresas potabilizadoras de Canarias-, constituye una decisión plenamente respetuosa con la referida jurisprudencia, puesto que se acomoda a la limitación de la discrecionalidad administrativa respecto a las bases de la subvención aprobadas por la citada Orden.

El motivo cuarto se acoge también al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, y se alega en él la infracción del artículo 131.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, por no haber apreciado temeridad y mala fe por parte de la Administración al oponerse a la demanda formulada por la actora.

No puede estimarse el motivo. Sin duda la actuación de la Administración al no haber justificado las razones que le llevaron a modificar la propuesta inicial de reparto del dinero destinado a las subvenciones a las empresas potabilizadoras en atención a las alegaciones formuladas por las propias empresas, sin notificarle a la actora -que había mostrado su conformidad con el primer reparto- dicho cambio de criterio, no es un comportamiento encomiable. Pero en modo alguno supone, a la vista de la documentación que obra en el expediente administrativo, una temeridad manifiesta su oposición a la demanda, puesto que la razón que ha fundamentado la estimación parcial del recurso contencioso administrativo no ha sido un comportamiento manifiestamente arbitrario, como entiende la actora, sino un defecto de motivación que no permite valorar la legalidad de la decisión administrativa sobre la subvención otorgada a la empresa recurrente.

Por lo demás, tampoco la conducta procesal criticada por la parte actora, al no haber aportado con el expediente administrativo documentos que se trajeron luego con la contestación a la demanda supone un comportamiento procesal en la primera instancia que responda de manera indubitada a la mala fe, por lo que al no haberlo apreciado así la Sala de instancia no ha cometido ésta ninguna infracción del precepto procesal invocado.

La desestimación de los cuatro motivos en los que se funda el recurso de casación comporta la de éste. Cabe añadir, para finalizar, que los hechos a los que la parte se refiere en el escrito presentado el 8 de mayo de 2.002, con posterioridad por tanto al de interposición del presente recurso de casación, en relación con la actividad de la Administración encaminada a ejecutar la Sentencia impugnada, no afectan a este recurso. Así pues, si la nueva Resolución que se dicte sobre el reparto de la subvención litigiosa no le satisface a la actora, siempre podrá impugnarla en defensa de sus intereses y de acuerdo con el procedimiento que resulte pertinente.

En virtud de lo contemplado en el artículo 139.2 de la vigente Ley procesal, procede imponer las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,