STS, 12 de Septiembre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:6744 |
| Procedimiento | D. MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Fecha de Resolución | 12 de Septiembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Septiembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Silvio contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de febrero de 1995, relativa a resolución de la Dirección General competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en virtud de la cual se dejó sin efecto el compromiso contraído de otorgarle indemnización o subvenciones durante un periodo de cinco años por reducción voluntaria del 50% de su producción lechera, habiendo comparecido el citado D. Silvio , así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En 24 de febrero de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en la que se estimaba parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Silvio contra resoluciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en virtud de la cual se dejó sin efecto el compromiso contraído de otorgarle indemnizaciones o subvenciones durante un periodo de cinco años por reducción voluntaria del 50% de su producción lechera.
En 24 de abril de 1995 por D. Silvio que había actuado como parte recurrente y en 27 de abril de 1995 por el Abogado del Estado, como parte recurrida ante el Tribunal a quo, se anuncio la interposición de recurso de casación.
Mediante Providencia de 11 de mayo de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se tuvieron por preparados los recursos de casación y se ordenó la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 21 de junio de 1995 por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de D. Silvio , se formalizó la interposición de recurso de casación.
Por Auto de esta Sala de 30 de abril de 1996 se declaró desierto el recurso de casación preparado por la Administración del Estado.
Tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalose para su votación y fallo el día 11 de septiembre de 2001, en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia ahora recurrida en casación resolvió el recurso contencioso administrativo interpuesto contra una resolución de la Dirección General competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en virtud de la cual se dejó sin efecto el compromiso contraído con un ganadero de otorgarle indemnizaciones o subvenciones durante un periodo de cinco años por reducción voluntaria del 50% de su producción lechera. Dicho compromiso había sido suscrito en su día conforme a lo dispuesto en los Reglamentos de la Comunidad Económica Europea 804/1986 y 775/1987 y en la Orden Ministerial de 24 de abril de 1987, si bien esta ultima disposición contiene principalmente normas reguladoras del procedimiento. Asimismo el recurso contencioso administrativo se interpuso contra Orden del Ministerio competente que desestimó de forma expresa el recurso de alzada interpuesto contra la resolución anterior.
El acto administrativo enjuiciado que, como acaba de decirse, se confirmo en alzada, no solo resolvió el compromiso contraído con el ganadero, sino que además su contenido incluía los acuerdos de recabar la devolución de las indemnizaciones o subvenciones recibidas, incrementadas con los intereses; anular la cantidad de referencia de la producción lechera del interesado; e inhabilitar a éste durante cinco años para optar por la reducción parcial de su producción lechera y recibir ayudas de acuerdo con la legislación comunitaria. El acto de que se ha dado cuenta venía motivado porque mediante inspección se había comprobado que la producción lechera efectiva (cuya venta a otras empresas resulta acreditada) excedió con mucho de la que hubiera debido realizarse en virtud del compromiso contraído. Contra los actos administrativos reseñados el ganadero acudió a la vía judicial.
El Tribunal a quo resolvió el recurso contencioso administrativo interpuesto mediante una Sentencia que se dictó con un fallo parcialmente estimatorio de las pretensiones del recurrente. Tras dar cuenta de los actos administrativos y del planteamiento de los problemas jurídicos que realiza el actor en su demanda, el Tribunal Superior de Justicia razona que es indudable que el ganadero suscribió un compromiso de reducción de la producción lechera a cambio de lo cual recibió indemnizaciones o subvenciones. La Sala competente acepta de forma expresa la tesis de la Administración de que el compromiso contraído tenia el carácter de un negocio jurídico contractual, por lo que considerando las resoluciones recurridas en su conjunto no puede acogerse el argumento del actor de que el acto constituye una sanción impuesta incumpliendo los requisitos procedimentales que establece el ordenamiento jurídico.
Por otra parte se entiende por el Tribunal a quo que la Administración cumplió el compromiso, ya que abonó de modo efectivo las indemnizaciones o subvenciones previstas, mientras que el ganadero incumplió aquel compromiso pero sin embargo percibió las cantidades correspondientes. Se declara por ultimo que, al rescindir el repetido compromiso, la Administración actuó con audiencia del interesado y cumpliendo en debida forma los requisitos que establece la legislación reguladora del procedimiento administrativo.
No obstante, el fallo la Sentencia estima parcialmente el recurso por lo que se refiere al punto final del acuerdo impugnado. En efecto, el Tribunal a quo declara que la inhabilitación del ganadero para percibir ayudas por la reducción de producción de leche durante cinco años no está prevista en la legislación comunitaria aplicable. Sí lo está por el contrario en la legislación española, donde tiene el carácter de sanción impuesta por incumplimiento de un compromiso contractual (articulo 9 de la Ley de Contratos del Estado, 82 de la Ley General Presupuestaria, y Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre).
Por tanto, ya que se ha impuesto una sanción sin que se haya seguido el procedimiento sancionador que establece la Ley de Procedimiento Administrativo, se anula el ultimo punto del acuerdo impugnado y se estima parcialmente el recurso.
Contra esta Sentencia prepararon recurso de casación el Abogado del Estado y el ganadero destinatario del acto administrativo, si bien el Abogado del Estado manifestó en su momento no sostener el recurso, debiendo destacarse que no ha comparecido tampoco como parte recurrida.
En el recurso de casación del ganadero se invocan hasta tres motivos, el primero de ellos al amparo del articulo 95, 1, 3º de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable y los otros dos de acuerdo con el articulo 95,1,4º de la misma Ley.
En el motivo primero se alega incongruencia omisiva por no haber resuelto el Tribunal a quo sobre la argumentación contenida en la demanda de que se ha producido un enriquecimiento injusto de la Administración. Se razona este motivo en el sentido de que el ganadero cumplió parcialmente el compromiso (aunque lo incumplió en cuanto a otra parte), por lo que la devolución de la totalidad de las indemnizaciones o subvenciones recibidas da lugar al mencionado enriquecimiento injusto. Se entiende que la Sentencia no se ha pronunciado sobre ello, limitándose a decir que el argumento supone un sofisma dentro de un estelionato. Ello significa además que no se ha cumplido el deber del Tribunal de motivar debidamente la Sentencia.
Pero este motivo de casación desde luego no puede acogerse, ni a la vista de esta argumentación ni tampoco teniendo en cuenta la jurisprudencia que se cita para apoyarla, pues las Sentencias mencionadas se refieren a casos claramente distintos del de autos. Por otra parte la argumentación misma no debe acogerse porque lo cierto y verdad es que se incumplió el compromiso en los términos en que fue contraído, por lo que la Administración tenía potestad suficiente para rescindir dicho compromiso con las correspondientes consecuencias en derecho. Es de tener en cuenta que así lo declara expresamente la Sentencia, si bien en otro contexto distinto del que contiene esta afirmación se alude además a que el argumento supone un sofisma dentro de un estelionato. A juicio de esta Sala el Tribunal a quo hubiera debido ser mas claro en su afirmación, aunque hubiese tenido que hacer una redacción distinta con las perífrasis y aclaraciones correspondientes. Se está aludiendo al empleo de la expresión estelionato, que no es usual. Desde luego una consulta de un diccionario autorizado como es el de la Real Academia Española, hubiera informado debidamente al recurrente y a su representación letrada de que el Tribunal Superior de Justicia le estaba imputando una argumentación que conducía a encubrir o justificar un fraude en cuanto al cumplimiento de la obligación contraida. Ello concuerda sustancialmente con la afirmación de incumplimiento del compromiso, que se contiene como antes se ha dicho en un contexto distinto.
De este modo no es cierto que el Tribunal a quo haya incurrido en incongruencia omisiva, ya que se ha pronunciado sobre ese supuesto enriquecimiento injusto partiendo de que el recurrente incumplió el contrato. Por otra parte ello supone no aceptar el razonamiento, en el que parecen instalarse el ganadero o su representación letrada, según el cual se había contraído un compromiso voluntario que podía cumplirse lícitamente en todo o en parte. Aquella no aceptación es de por si correcta y fue decisiva para la desestimación parcial del recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
Se llega, pues, a la conclusión antes avanzada de que no puede acogerse el primer motivo de casación que se invoca.
El segundo motivo de casación, que se alega de acuerdo con el articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional en la redacción aplicable al caso de autos, se funda en la supuesta infracción del articulo 1124 del Código Civil y de la jurisprudencia que se cita.
En dicho motivo se afirma que solo tuvo lugar un incumplimiento parcial del compromiso contraído no imputable a un propósito deliberado, extremo éste que no se justifica en absoluto aunque debe ponerse en relación con la afirmación reiterada de que para cumplir el compromiso el ganadero hubiera tenido que sacrificar parte de las reses de su explotación, sufriendo entonces un perjuicio económico excesivo. La tesis que se mantiene es que aquel incumplimiento parcial no puede fundar la rescisión de un negocio jurídico contractual, citándose al efecto una Sentencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo asi como otras de las antiguas Salas de la Jurisdicción Contenciosa relativas a contratos celebrados por distintos Ayuntamientos.
Desde luego, esta argumentación no puede aceptarse. La afirmación de que el incumplimiento del contrato no fue voluntario y no puede imputarse a un propósito deliberado es una mera afirmación de parte que carece totalmente de fundamento, pues consta en los autos la venta del exceso de producción de leche a una empresa comercializadora. Difícilmente puede mantenerse a la vista de ello que se trató de un incumplimiento no voluntario. Igualmente se encuentra poco fundado el alegato de que la Administración debió requerir al ganadero para que cumpliese el compromiso. Desde luego en cuanto a las actuaciones de la Administración debe considerarse correcta y suficiente la inspección realizada en su día, habiendo actuado con posterioridad la Administración de forma que se atuvo a las normas que rigen el procedimiento administrativo.
Por lo demás las citas jurisprudenciales que se hacen en este motivo deben considerarse no pertinentes, pues o bien se refieren a un contrato civil, o bien resolvieron casos muy distintos, normalmente relativos a contratos que celebró la Administración, siendo negocios jurídicos sometidos a la Ley de Contratos del Estado muy diferentes de compromisos negociales de la naturaleza que tiene el que es objeto de debate.
No debe omitirse que el recurrente sostiene además la tesis de que no existió obstrucción por su parte de las actuaciones administrativas ni tampoco incumplimiento deliberado del compromiso (como se afirma sucedió tambien en los casos resueltos por la Sentencias citadas), aunque como se ha dicho estamos ante una simple afirmación en defensa de intereses de parte, ya que es claro que la producción lechera se mantuvo por encima del limite del compromiso y el exceso de producción fue objeto de venta al tiempo que se venían percibiendo las indemnizaciones o subvenciones previstas en la legislación comunitaria europea. Por tanto, no puede acogerse el segundo motivo de casación que se invoca.
Igual suerte debe correr el tercer motivo de casación, que se invoca tambien de acuerdo con el articulo 95,1,4º de la Ley alegándose infracción de la jurisprudencia. En este motivo se insiste en la argumentación mantenida en el motivo primero, aunque desde una perspectiva diferente. En él se sostiene que, aun rescindiendo el contrato, solo procede que se devuelva la indemnización o subvención por las cantidades correspondientes al incumplimiento, pues lo contrario supone un desequilibrio económico que da lugar a un enriquecimiento injusto de la Administración. Es decir, en el motivo primero que ya hemos rechazado o no acogido se mantenía que la Sentencia incurrió en incongruencia omisiva por no haber resuelto sobre ese enriquecimiento injusto, mientras que en este motivo tercero se mantiene que dicho enriquecimiento es contrario a derecho, lo que no fue debidamente enjuiciado por la Sentencia que se recurre. Para sostener esta argumentación se hacen diversas citas jurisprudenciales de Sentencias en las que se sienta la doctrina de proscribir y tener por no conforme a derecho el enriquecimiento injusto de la Administración.
Pero esta tesis procesal no es aceptable. En el supuesto del negocio jurídico sobre el que se pronuncia la Sentencia recurrida el otorgamiento de la indemnización o subvención se vincula al cumplimiento del contrato en sus propios términos. Desde luego no puede entenderse el compromiso como hace el recurrente, en el sentido de que solo debía disminuir la producción en los términos que deseara o fuera de su conveniencia. Ello es contrario desde luego al principio de que el cumplimiento del contrato no puede dejarse al arbitrio de alguna de las partes, asi como de la regla que establece el articulo 1256 del Código Civil. Por lo demás es claro que no estamos ante un negocio jurídico celebrado en derecho privado sino ante una figura negocial en la que interviene la Administración, la cual tiene desde luego potestad para interpretar el cumplimiento de las obligaciones contraidas, como sucede tambien cuando se trata de la interpretación de contratos administrativos típicos.
Por ello debe entenderse que no es pertinente la invocación en el caso de autos, que presenta características muy distintas, de la doctrina jurisprudencial sobre el enriquecimiento injusto de la Administración. Estamos ante un negocio jurídico que debía cumplirse en sus propios términos y que se incumplió de modo efectivo como acertadamente se declara por la Sentencia recurrida. Todo ello lleva a la conclusión de que no puede acogerse tampoco el tercer motivo de casación que se invoca, por lo que rechazado este como los anteriores, procede desestimar el presente recurso.
Es obligada la imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con el artículo 102,3 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable al caso de autos.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.- Rubricado.
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