STS, 14 de Abril de 2008

Por la representación de la Asociación Nacional de Victimas de Delitos Violentos, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declarara la nulidad desde el inicio y no conforme a Derecho del Real Decreto 613/2006, de 19 de mayo.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 4 de marzo de 2008 se señaló para votación y fallo el 2 de abril de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La "Asociación Nacional de Victimas de Delitos Violentos" interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 613/2006, de 19 de mayo, por el que se conceden determinadas subvenciones -700.000 euros para asesoramiento y 1.300.000 euros para representación y defensa- a unas asociaciones de consumidores, las mencionadas en su anexo I, para el apoyo y asesoramiento de los afectados por la situación de las empresas Afinsa Bienes Tangibles, Sociedad Anónima y Forum Filatélico, Sociedad Anónima.

Sustenta su impugnación en una serie de argumentos con base en los que pretende la declaración de nulidad.

1. Aduce en primer lugar falta de urgencia en la dotación para representación y defensa así como que las asociaciones de consumidores no son las naturalmente idóneas para representar a los perjudicados de Forum o Afinsa. Imposibilidad del fin a alcanzar en razón de que la representación y defensa incumbe a procuradores y abogados conforme al art. 436 LOPJ. Añade que el RD no considera la condena en costas ni para sufragarlas ni para repartirlas y que debió integrarse con la Ley 1/1996, de Defensa Jurídica Gratuita. Arguye que no está justificado que se subvenciones a organizaciones de consumidores por la simple manifestación de carencia de medios cuando aquellas obligan a los afectados a afiliarse para prestarles el servicio. Concluye este apartado señalando que la medida pretende cumplir un acuerdo previo de canalizar las reclamaciones a través de las asociaciones integradas en el Consejo de Consumidores y Usuarios.

2. Reputa discriminatorio la concesión de ayudas a las asociaciones integradas en el CCU respecto de otras no integradas. Cita en su apoyo la STC 20/1985, de 14 de febrero.

3. Vulneración del derecho de asociación consagrado en el art. 22 CE al que se refiere la sentencia antes citada así como el incumplimiento de los arts. 4 y 31 de la LO 1/2002, de 22 de marzo, respecto al fomento del asociacionismo.

4. Por última la reputa ineficaz pues la mayoría de los afectados no se han asesorado en las asociaciones de la CCU.

A la escueta demanda contesta prolijamente el Abogado del Estado oponiendo en primer lugar la inadmisibilidad del recurso por falta de resolución impugnable y agotamiento de vía administrativa previa, de acuerdo art. 25 y 69 c) LJCA. Considera al demandante no interesado.

En segundo lugar insiste en la inadmisibilidad del recurso, ahora por falta de legitimación por aplicación de los arts. 19.1.b) y 69 b) LJCA. Niega la existencia de interés legitimo con mención de amplia jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional. Aduce que el recurrente no resulta mencionado en el Real Decreto y que en su demanda no indica la vulneración de precepto alguno de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, sobre subvenciones. Considera que los supuestos de Forum Filatélico y Afinsa no encaje en "delitos violentos".

Entrando en el fondo contesta los argumentos.

Defiende la justificación de la medida en uso de las potestades del art. 39 de la Ley General para defensa de consumidores y usuarios de 19 de junio de 1994. Mantiene también la concurrencia de urgencia al existir 350.000 afectados por lo que se acudió al art. 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre. Y el art. 28.2. de la Ley de Subvenciones.

Sostiene asimismo la idoneidad de las asociaciones de consumidores para representar a los afectados conforme al art. 20 de la Ley General para Defensa de los Consumidores y Usuarios y la excepcionalidad de la situación. Aduce representaron el 27,66 % de los clientes de Forum y el 21 % de los de Afinsa.

Rechaza la existencia de discriminación. Aduce la implantación social de las organizaciones que queda reflejada en el documento puesto a disposición de los consumidores afectados a través de la pagina web del Consejo. Entiende que la concesión de subvenciones directa obedece a una situación de urgencia y excepcionalidad.

Considera que la intervención del Ministerio de Sanidad se justifica en el art. 1 del RD 555/2004, de 25 de junio.

Objeta la vulneración del derecho de asociación.

Tras lo expuesto debe subrayarse que mediante sentencia de 7 de febrero de 2008 dictada en el recurso ordinario 34/2006 este Tribunal ha declarado la nulidad de pleno derecho del número 2, letra b) y del número 4, ambos de su articulo 3, al aceptar el argumento allí mantenido por la asociación recurrente de que el art. 31.7.c) de la Ley 38/2003 prohíbe subvencionar los gastos de procedimientos judiciales. que respectivamente son del tenor literal siguiente:

Número 2, letra b), del artículo 3 : "Contribuir a la financiación de los gastos originados por el apoyo a la representación y de defensa de los intereses y derechos de los afectados, en un importe máximo de 1.300.000 euros que se distribuirá en función del número de afectados sobre los que las organizaciones asuman su representación y defensa judicial".

Número 4 del artículo 3 : "El importe previsto en el párrafo b) se anticipará en octubre de 2006, a todas aquellas organizaciones relacionadas en el anexo I, que asuman la representación y defensa judicial de los afectados.

Con carácter previo a la realización de este pago, las asociaciones deberán justificar esta actividad mediante la presentación, previa autorización de los afectados para la cesión de los datos de carácter personal, de las bases de datos de los perjudicados cuyas reclamaciones se gestionen por las respectivas asociaciones de consumidores y usuarios.

Las cuantías de este segundo pago vendrán determinadas proporcionalmente por el número de representados que cada una de las asociaciones destinatarias de la subvención justifique, de acuerdo con el contenido de las bases de datos a que hace referencia el párrafo anterior.

La justificación de la actividad se realizará antes del 28 de febrero de 2007, mediante la presentación de las bases de datos actualizadas, junto con la correspondiente demanda o demandas judiciales".

Significa, pues que, conforme al art. 72.2. LJCA, el anterior pronunciamiento goza de eficacia "erga omnes" desde la publicación del fallo.

Y en la misma sentencia en su fundamento de derecho quinto se declaro que "Una vez apreciada la ilegalidad de la segunda modalidad de ayuda, deviene innecesario el análisis detallado de los demás motivos de impugnación, pues la primera modalidad, la que queda en pie, destinada como hemos dicho a la financiación de los gastos de asesoramiento a los afectados, no incurre en ninguna de las ilegalidades que denuncian esos restantes motivos. De un lado, porque claro es que nada se opone en nuestro ordenamiento jurídico, ni nada se alega en este sentido en el proceso, a que las Asociaciones de consumidores y usuarios perciban subvenciones con ese objeto o destino que queda en pie. Y, de otro, porque el Real Decreto impugnado expresa las razones que justifican que sean unas y no todas o no otras las organizaciones beneficiarias de las subvenciones otorgadas, señalando a tal fin que las beneficiarias son las más representativas a nivel nacional y las que públicamente se han ofrecido a asesorar a los afectados de forma gratuita. Si se estimó en más de 350.000 los afectados en todo el territorio nacional por la situación de aquellas dos mercantiles y si la decisión subvencional contempla un estado de cosas en el que los medios de que normalmente disponen las Asociaciones de consumidores y usuarios no son suficientes para hacer frente a un volumen de reclamaciones simultáneo tan elevado como el que se estaba produciendo, lógica es la opción de que los fondos públicos, siempre limitados, se destinen a aquellas organizaciones que por ser las más representativas a nivel nacional habían de ser receptoras de un número significativamente mayor de solicitudes de asesoramiento.

No cabe pues, inexistencia de resolución impugnable, cuando ya este Tribunal se ha pronunciado sobre el Real Decreto.

Procede ahora examinar el según óbice procesal argüido por la defensa de la administración que niega legitimación a la Asociación recurrente.

Acepta el art. 19. 1.a) LJCA 1998 la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo situación que alega concurre la federación sindical recurrente.

No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exige reunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.

Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas sean las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.

En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo (art. 19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA 1956 ), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 )".

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2 ). Mas también ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre, FJ 4.).

En el ámbito sindical se ha elaborado luna prolija doctrina cuyos principios cabe tomar en consideración.

El Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 )".

La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre, expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3 ); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 ); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4 ); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 )".

Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del derecho de libertad sindical y, por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento (STS de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997 ).

No se discutió la legitimación de una Confederación Sindical respecto a la impugnación de la Orden de constitución y designación de los órganos de Gobierno de los Centros Docentes Concertados en una Comunidad Autónoma al haber omitido en su articulado la regulación del procedimiento a seguir para la elección de tales órganos de (STS de 24 de marzo de 1997, recurso de apelación 1268/1989 ).

Y se acepto la legitimación sindical para impugnar el acuerdo de crear una empresa mixta en forma de sociedad anónima con participación de una Universidad. Se tomó en consideración que la central sindical era la mayoritaria en el ámbito universitario de la Comunidad Autónoma, tenía representantes en la Junta de Gobierno de la Universidad, y en el consejo Social de la Universidad, es decir que una persona nombrada por la entidad sindical hace valer sus intereses en los órganos de Gobierno. Y, por ello, se entendió que las diversas actuaciones para la creación y funcionamiento de la antedicha sociedad anónima no es ajena a los intereses económicos y profesionales de los trabajadores de la Universidad pues podrían sustraerse al colectivo determinados puestos de trajo perjudicándose de tal modo las expectativas profesionales (STS 6 de marzo de 2007, recurso de casación 7411/2001 ).

Supuestos los anteriores en que se puso en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito.

Si se negó la legitimación a la Federación de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo por cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental (STS 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996 ).

Asimismo se ha rechazado la legitimación sindical para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión (STS 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999 ) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros no bastan para reconocer la legitimación activa.

En el mismo sentido negador de legitimación por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito se ha pronunciado este Tribunal en su STS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10100/2004, respecto de la impugnación de un Decreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en una Comunidad Autónoma.

Finalmente resulta oportuno reseñar la STS de 19 de enero de 2000, recurso ordinario 233/1997, en que se negó legitimación a una Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo por el que se regula el régimen de elección de centro educativo.

En estos otros no se justificó ese nexo al que antes hemos hecho mención.

Vemos, por tanto, que este Tribunal ha venido insistiendo (por todas STS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos.

Mas concisos son los pronunciamientos en el ámbito de corporaciones, asociaciones y grupos si bien en la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ4, se remarca que el art. 24.1. CE en relación con el art. 7.3 LOPJ reconoce la legitimación a los mismos en la defensa de sus derechos e interés legítimos.

En la STC 219/2005, de 12 de septiembre, FJ3, se analiza la estrecha vinculación entre una concreta actividad de fomento - convocatoria de ayudas a la adquisición de viviendas- y la afectación a los intereses de consumidores y usuarios cuya defensa pretendía ejercitar una asociación de consumidores.

Expuesta la doctrina constitucional y de esta Sala acerca de la legitimación hemos de examinar la cuestión.

La asociación recurrente se denomina "Asociación de Victimas de Delitos Violentos" mientras las subvenciones cuestionadas se dirigen a atender a las victimas de un presunto delito de estafa o apropiación indebida en los que no se percibe el uso de la fuerza bruta.

Es decir que no se vislumbra cuál es la ventaja o beneficio cierto, o, en su caso eliminación de un perjuicio, que derive para la defensa de los miembros de la Asociación recurrente por la prosperabilidad de su acción frente a la aprobación por El Gobierno de un Decreto para apoyo a los afectados por la situación de Afinsa Bienes Tangibles SA y Forum Filatélico SA.

El objeto del Real Decreto es conceder subvenciones a determinadas organizaciones integrantes del Consejo de Consumidores y Usuarios que, según el expediente se ofrecieron a gestionar las reclamaciones de los afectados de forma gratuita. Y los argumentos de la recurrente se centran en aspectos que inciden en una genérica defensa de la legalidad, que puede afectar a la ciudadanía en su conjunto pero no muestra el necesario vínculo entre los fines de la Asociación y el objeto del debate en el recurso.

Negada, pues, la legitimación a la entidad actora procede declarar inadmisible el recurso sin perjuicio de reseñar que la eficacia "erga omnes" de la sentencia de 7 de febrero de 2008 dictada en el recurso ordinario 34 /2006 obliga a tomar en cuenta que este Tribunal declaró la nulidad de pleno derecho del número 2, letra b) y del número, del art. 3 del RD 613/2006, de 19 de mayo.

No hay méritos para un pronunciamiento expreso sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,