STS, 24 de Mayo de 2006

En el proceso contencioso-administrativo núm. 1475/1999, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia de fecha 8 de noviembre de 2002 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. CRESPO SÁNCHEZ, en nombre y representación de S.A.T. nº 9359 BONNYSA DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto ante el Excelentísimo Señor DELEGADO DEL GOBIERNO que impugnaba la resolución de 8 de junio de 1.9999 del DIRECTOR DEL ÁREA DE FOMENTO DE LA DELEGACIÓN DEL GOBIERNO, que denegó la solicitud de subvención de transporte de mercancías desde Canarias a Europa, declarando su derecho a percibir dicha compensación del flete hasta el puerto peninsular, que deberá ser practicada por la Administración demandada conforme a los datos que en su día le fueron aportados por aquélla.».

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 3 de septiembre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 6 de noviembre de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por interpuesto y admita el recurso de casación en los autos de referencia; declarando, ante su vista, la improcedencia del otorgamiento de subvención compensatoria de transporte en el caso resuelto por el T.S.J. de Canarias mediante su sentencia de 8 de noviembre de 2002 ; casando la sentencia y condenando a la recurrida a la retribución de las cantidades percibidas, con sus intereses legales, imponiéndole las costas del recurso de casación.».

La Sala, por providencia de 22 de junio de 2005, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 19 de julio de 2005, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Entidad Mercantil S.A.T. Nº 9359 BONNYSA DE RESPONSABILIDAD LIMITADA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 3 de octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito en tiempo y forma, por formulado ESCRITO DE OPOSICIÓN al recurso de casación interpuesto por el Abogado del estado y, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia por la que desestime el recurso planteado y confirme la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria.».

Por providencia de fecha 27 de enero de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 16 de mayo de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 8 de noviembre de 2002 , que estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Sociedad Agraria de Transformación BONNYSA, contra la resolución del Delegado de Gobierno en Canarias, que desestimó presuntamente el recurso de alzada formulado contra la resolución del Director del Área de Fomento de la referida Delegación del Gobierno de 8 de junio de 1999, que denegó la solicitud de subvención de transporte de mercancías Canarias-Europa, instada al amparo del Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio, prorrogado por el Real Decreto 1426/1998, de 3 de junio .

El fallo de la sentencia recurrida declara:

Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. CRESPO SÁNCHEZ, en nombre y representación de S.A.T. nº 9359 BONNYSA DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto ante el Excelentísimo Señor DELEGADO DEL GOBIERNO que impugnaba la resolución de 8 de junio de 1.999 del DIRECTOR DEL ÁREA DE FOMENTO DE LA DELEGACIÓN DEL GOBIERNO, que denegó la solicitud de subvención de transporte de mercancías desde Canarias a Europa, declarando su derecho a percibir dicha compensación del flete hasta el puerto peninsular, que deberá ser practicada por la Administración demandada conforme a los datos que en su día le fueron aportados por aquélla.

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Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de nulidad de las resoluciones de la Delegación del Gobierno de Canarias con base en la aplicación del artículo 4 del Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio , que regula el régimen de compensación al transporte marítimo y aéreo con origen o destino en las Islas Canarias, interpretado a la luz del artículo 138 de la Constitución , de los artículos 92 y 93 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea , y de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias , que promueve el reconocimiento del derecho de la Entidad recurrente a percibir la compensación del coste del flete hasta el puerto peninsular, según se refiere en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

Ya la Constitución en su artículo 138.2 , dadas las características físicas de lejanía, fragmentación y solución de continuidad del territorio de Canarias hace mención al hecho diferencial insular, al referirse que el Estado garantizará la solidaridad entre las autonomías, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, características que son también tenidas en cuenta al garantizar en la disposición adicional tercera el mantenimiento del régimen económico y fiscal que le venía siendo propio.

Por su parte, en la declaración adjunta que acompañaba al Tratado de Maastricht se recogía, aunque todavía tímidamente, la ultraperificidad de Canarias, que es ampliamente superada por el Tratado de Amsterdan de 2 de octubre de 1997.

Como se pone de manifiesto en la exposición de motivos de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias , una de las finalidades primordiales perseguidas por el legislador consiste en la inserción y vertebración del mercado interinsular y regional canario en el sistema económico nacional y en el entorno exterior de la economía española, mediante el establecimiento de las ayudas precisas para el mejor aprovechamiento de los recursos endógenos canarios y la comercialización de los productos agrícolas de exportación.

Del mismo modo, en la exposición de motivos del Real Decreto 1054/95 , tras hacer referencia a la Ley 19/1994 de 6 de julio , de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, dice que en tanto se procede a dar cumplimiento a dicho mandato mediante la elaboración y aprobación de la correspondiente norma reglamentaria, es preciso arbitrar los mecanismos adecuados para hacer efectivas las subvenciones establecidas en la vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado al transporte marítimo y aéreo de mercancías entre la península y las islas Canarias, o viceversa, y al transporte para la exportación de las mismas a países de la Unión Europea.

El artículo 7 de la Ley 19/94 dispone que, como medida complementaria a la aplicación de las disposiciones del Decreto comunitario en las islas Canarias relativas a la lejanía y a la insularidad, se establecerá una consignación anual en los Presupuestos Generales del Estado, referida al año natural, para financiar un sistema de compensaciones que permita abaratar el coste efectivo del transporte marítimo y aéreo de mercancías interinsular y entre las islas Canarias y la península. Asimismo y respetando los artículos 92 y 93 del Tratado de la Comunidad Europea , se establecerán compensaciones al transporte para las exportaciones dirigidas a la Unión Europea, sin perjuicio de las modulaciones y derogaciones singulares establecidas en el Reglamento (CEE) núm. 1911/91, del Consejo, de 26 de junio de 1991 , y de la Decisión del Consejo 91/314/CEE , de igual fecha para las islas Canarias.

De una interpretación sistemática de todas estas normas se infiere que lo que se pretende es abaratar tanto el transporte de concretas mercancías entre las Islas, desde éstas hasta la Península y entre Canarias y otros países de la Unión Europea; transporte que en los dos primeros supuestos debe realizarse inexcusablemente por vía aérea o marítima mientas que para el tercero a partir de la puesta de la mercancía en el continente europeo puede transportarse también por vía terrestre, estando solamente a partir de la llegada al continente en situación de equilibrio económico, adecuado y justo con los productos originarios de la Península y que se exporten a terceros países de la Unión.

Esta interpretación aparece en la actualidad ya claramente recogida en el Real Decreto 199/2000, de 11 de febrero , sobre compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías con origen o destino en las islas Canarias, cuando en su artículo 3 dice que el transporte de estos productos con destino al resto de los países de la Unión Europea disfrutará de una compensación de hasta el 33 por 100 del coste del transporte, limitada dicha compensación, en todo caso, al coste del flete teórico entre Canarias y Cádiz y a las tarifas portuarias correspondientes a las mercancías, aplicadas por las Autoridades Portuarias españolas, que repite en el artículo 4.

Entender lo contrario llevaría al absurdo de conceder las subvenciones mas elevadas, es decir, sobre el tanto por ciento correspondiente del flete desde un puerto canario hasta otro de un país de la Unión Europea que no fuera España, mientras que cuando la subvención fuera de menor importe, el tanto por ciento correspondiente sobre el flete hasta el puerto peninsular, no se abonaría, aún cuando en este último caso las mercancías continuaran en tránsito terrestre por España hasta el tercer país de la Unión al que iban destinadas.

En definitiva, acreditado documentalmente que los envíos de mercancías cuya compensación al transporte solicitó la recurrente para el año 1.997 constituían exportación de productos agrícolas originarios de Canarias con destino países integrantes de la Unión Europea, en tránsito a puerto de la Península, procede dicha compensación del flete hasta el referido puerto peninsular.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, que se funda en la exposición de un único motivo, articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 4 del Real Decreto 1054/19945, de 23 de junio , sobre compensación al transporte de mercancías con origen o destino en las islas Canarias, en relación con el artículo 17 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias .

El Abogado del Estado aduce que el Tribunal sentenciador incurre en error jurídico al reconocer el derecho de la Entidad BONNYSA al otorgamiento de la subvención, cuando no concurren los presupuestos de aplicación del artículo 4 del Real Decreto 1054/1995 , porque no se trata de un supuesto de tráfico exterior de exportación de mercancías con destino a puertos de países integrantes de la Unión Europea, sino de tráfico interior o doméstico, al tener como destino un puerto de la península.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El motivo de casación articulado por el Abogado del Estado no puede ser acogido, porque descansa en una interpretación literal del artículo 4 del Real Decreto 1054/1995, de 23 de junio , que, bajo la rúbrica «compensaciones al tráfico exterior de exportación a puertos de países integrantes de la Unión Europea», establece que «el tráfico exterior de exportación de productos agrícolas originarios de las islas o de productos industrializados en éstas, con destino a puertos de países integrantes de la Unión Europea, disfrutará de una compensación de hasta el 25 por 100 del flete correspondiente», que se revela incompatible con la finalidad de esta norma reglamentaria de arbitrar los mecanismos adecuados para hacer efectivas las subvenciones establecidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, destinadas a abaratar los costes de transporte de las exportaciones de productos agrícolas originarios de las Islas Canarias dirigidos a la Unión Europea, cuyo fundamento reside en el hecho de la lejanía y la insularidad del Archipiélago Canario, que obliga al transporte de los productos hortofrutícolas por vía marítima o aérea para su acceso al mercado peninsular o al de los países de la Unión, cuyo coste repercute en el precio de estos productos, y es objeto de compensación para hacer rentables las explotaciones.

A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención, como se afirma en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 4 de noviembre de 2005 (RC 398/2003 ), «se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.».

La Sala de instancia acierta al exponer con convincente rigor jurídico, que la interpretación que realiza la Delegación del Gobierno en Canarias de este precepto reglamentario, determinante de excluir el reconocimiento del derecho a percibir compensaciones cuando se trate de la exportación de productos agrícolas originarios de las Islas Canarias con destino a países integrantes de la Unión Europea, y el transporte se realiza mediante la utilización de contenedores frigoríficos, por vía marítima, hasta la península y por vía terrestre hasta los mercados europeos de destino, se revela absurda e irracional y es inconciliable con el régimen económico especial de las Islas Canarias, propio de su acervo histórico, que en base al hecho diferencial de insularidad garantizan el artículo 138 y la Disposición Adicional Tercera de la Constitución , y que se desarrolla en la Ley 19/1994, de 6 de julio , que modifica el Régimen Económico y Fiscal de Canarias que establece, según refiere la Exposición de Motivos «un bloque de incentivos destinados a compensar problemas de discontinuidad territorial y en promover actividades generadoras de empleo o que acrecienten la competitividad interior y exterior de las empresas canarias».

El Tribunal Constitucional ha destacado en reiterada doctrina, según se desprende de las sentencias 62/2003, de 27 de marzo y 137/2003, de 3 de julio , los rasgos básicos del régimen económico y fiscal de Canarias, que tiene un significado instrumental «en cuanto medio para la realización efectiva del principio de solidaridad con el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español», que abarca un conjunto de medidas heterogéneas de naturaleza económica y fiscal, que tienen un marcado carácter dinámico y evolutivo «con el claro objetivo de impulsar el desarrollo económico y social del archipiélago» y cuyo alcance debe interpretarse en un «sentido finalista».

Y debe significarse que este sistema de concesión de compensaciones al transporte de productos agrícolas originarios de las Islas Canarias responde a la salvaguarda de un «interés público europeo», porque trata de paliar el retraso estructural que derivado de una serie de condicionantes «(insularidad, acusada lejanía, escasa superficie, relieve y clima difíciles) cuya persistencia y acumulación afectan gravemente a su desarrollo económico y social», según se expone en la Decisión del Consejo Europeo de 26 de junio de 1991, por la que se establece un programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de las Islas Canarias, que se cita expresamente en la sentencia recurrida, y que resulta compatible con el mercado común, porque, aunque puedan calificarse de ayudas al funcionamiento de las empresas, estan amparadas por el artículo 87.3 a) y c) TCE , como medidas destinadas al desarrollo económico de regiones deprimidas y al desarrollo del sector agrícola.

A estos efectos de la imposición del criterio hermenéutico finalista en la interpretación del artículo 4 del Real Decreto 1054/1995 , no resulta ocioso recordar que, como subraya el Dictamen del Consejo de Estado de 2 de diciembre de 1999, evacuado en relación con el proyecto del Real Decreto, por el que se regula la compensación del transporte marítimo y aéreo de mercancías de origen o destino en las Islas Canarias, la declaración número 30, aneja al Tratado de la Unión Europea en virtud de lo dispuesto en el Tratado de Amsterdam, recoge el siguiente principio:

La Conferencia reconoce que las regiones insulares sufren de desventajas estructurales vinculadas a su carácter insular cuya permanencia perjudica su desarrollo económico y social.

La Conferencia, reconoce, por lo tanto, que el Derecho Comunitario debe tener en cuenta dichas desventajas y que, cuando ello se justifique, podrán tomarse medidas específicas en favor de dichas regiones con miras a integrarlas mejor en el mercado interior en condiciones equitativas

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La exposición de motivos del Real Decreto 199/2000, de 11 de febrero , avala el criterio jurídico sustentado por la Sala de instancia, al referir que «en aplicación del mandato contenido en el artículo 138.1 de la Constitución , de atender el hecho insular, desde el año 1982 se viene regulando un régimen de compensación al transporte marítimo y aéreo de mercancías con origen o destino en las Islas Canarias, cuya finalidad es establecer un equilibrio competitivo respecto al resto del territorio nacional, desde la lejanía de este archipiélago y la repercusión de los costes de los diferentes modos de transporte en el precio de los productos».

El artículo 3 de este Real Decreto 199/2000 , armoniza el régimen de compensación al transporte de productos agrícolas originarios de las Islas con destino a la península o al resto de los países de la Unión, integrando el contenido de los artículos 2, 3 y 4 del precedente Real Decreto 1054/1995 , con la pretensión de evitar dudas interpretativas suscitadas en la aplicación de estas disposiciones, en los siguientes términos:

El transporte marítimo interinsular o con destino a la península de productos agrícolas originarios de las islas, a excepción del plátano, gozará de una compensación de hasta el 50 por 100 del flete y de las tarifas portuarias correspondientes a las mercancías.

El transporte de estos productos con destino al resto de los países de la Unión Europea disfrutará de una compensación de hasta el 33 por 100 del coste del transporte, limitada dicha compensación, en todo caso, al coste del flete teórico entre Canarias y Cádiz y a las tarifas portuarias correspondientes a las mercancías, aplicadas por las Autoridades Portuarias españolas.

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En consecuencia, al desestimarse el único motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 8 de noviembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1475/1999 QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 8 de noviembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1475/1999. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.