STS, 1 de Marzo de 2004
| Ponente | D. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY |
| ECLI | ES:TS:2004:1361 |
| Número de Recurso | 4815/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 1 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Marzo de dos mil cuatro.
VISTO el recurso de casación nº 5191/1999, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN, representado por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, y asistido de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 30 de abril de 1999, recaída en el recurso nº 631/1998, sobre denegación de ayuda solicitada para el desarrollo del proyecto denominado " Centro Tecnológico de Gijón ".-
Es parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE GIJON contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de fecha 9 de Marzo de 1998, que deniega a la entidad demandante una subvención por la realización del " Centro Tecnológico de Gijón ", solicitada al amparo de lo previsto en la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997.
Notificada esta sentencia a las partes, por el recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia en providencia de fecha 2 de junio de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE GIJÓN) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y presentó en fecha 13 de julio de 1999, escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1, d) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se invoca la infracción, por la sentencia de instancia recurrida, del art. 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria, que contiene la siguiente previsión en relación a la forma y procedimiento mediante el que han de concederse las subvenciones y ayudas públicas, "cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso", precepto inaplicado por la sentencia de instancia que se recurre.
2) Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1, d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 14 de la Constitución española de 1978, que proclama el principio de igualdad que ha de informar toda actuación administrativa, incluida la actuación de fomento de la reindustrialización, regulada por la Orden ministerial de 19 de mayo de 1997, y ello con independencia de la forma en que habrían de concederse las ayudas y subvenciones en ella establecidas, tanto si el procedimiento debió haber sido el de concurrencia competitiva, como si el procedimiento legalmente previsto era el de simple concurrencia, tal y como entiende la sentencia de instancia.
Terminó por suplicar que se admitiera el recurso y, previa estimación de los motivos precedentes, se acordase revocar y dejar sin efecto la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar por la que se resolviese la estimación del recurso contencioso administrativo promovido por el recurrente contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998.
La parte comparecida como recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, se opuso al recurso mediante escrito presentado el día 4 de mayo de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirmase la resolución recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de febrero siguiente, en que tuvo lugar.
Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 8ª, de la Audiencia Nacional, con fecha 30 de abril de 1.999, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN contra la Resolución del Ministerio de Industria y Energía, de fecha 9 de Marzo de 1.998, que le denegó la subvención para realizar la actuación denominada " Centro Tecnológico de Gijón ", como parte integrante del Parque Científico Tecnológico, que albergaría los servicios de éste, y cuyo fin último sería el de contribuir a la adaptación de la estructura empresarial gijonesa a las nuevas realidades tecnológicas, caídas de barreras arancelarias que abren nuevos mercados y atraen competidores, exigencia de normas más rigurosas relacionadas con la calidad medio ambiental y nuevas formas de gestión que incorporan esos avances buscando un mejor aprovechamiento de los recursos; subvención solicitada para el Area de infraestructura al amparo de lo previsto en la Orden Ministerial de 19 de Mayo de 1997, que estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas.
El Tribunal de Instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, rechazando los motivos de impugnación de la Resolución recurrida por entender, en síntesis, ponderando los términos en que se planteaban las bases reguladoras de la concesión de ayudas: a), que puesto que el procedimiento de selección de peticiones de ayudas no tiene el específico carácter de " concurrencia competitiva " - que resultaría en todo caso inviable si existiese cofinanciación por una o varias Comunidades Autónomas, como prevé la Orden -, no podían prosperar las alegaciones referentes a vicios del acto impugnado que deriven de la aplicación de la convocatoria competitivamente, así como las que se referían a la existencia de un mejor derecho sobre otras peticiones que fueron otorgadas en fechas anteriores a la conclusión del periodo para presentar solicitudes, posibilidad esta que cabía admitir conforme a la Orden de convocatoria, ya que cada una de las peticiones de ayuda originaba una resolución distinta, sin que resultase procedente, de acuerdo con el alcance de las facultades revisoras de esta jurisdicción, que el Tribunal hiciera pronunciamiento alguno sobre la legalidad de resoluciones distintas a la impugnada; y b), tampoco existía la desigualdad en la aplicación de la Ley que la parte actora refería al distinto tratamiento que la Administración otorgaba al hecho de que la financiación se realizase con cargo a ejercicios posteriores a 1.997, porque la subvención no era denegada única y exclusivamente porque la inversión se distribuyese en posteriores anualidades a 1.997, sino también porque la petición había sido informada desfavorablemente por el Comité de Gestión y Coordinación, porque en atención a los criterios de la Orden y a la limitación de recursos disponibles, no se estimaba procedente, su inclusión como proyecto prioritario; criterios de prioridad, uno de los cuales fue "apoyar las actuaciones que iban a ejecutarse en las zonas en que existen otros programas específicos de apoyo", además del ya indicado al otorgar las ayudas a los proyectos que iban a realizarse en dicho año en su totalidad o, por lo menos en una parte fundamental; de forma que concurren varios criterios valorativos (criterios, unos, de orden técnico, sometidos a un margen de valoración técnica y económica, - "calidad y viabilidad técnica económica y financiera" como es la distribución de fondos por anualidades - y otros de oportunidad en la decisión - "adaptación a las necesidades y potencialidades de la zona"- para seleccionar los proyectos, cada peticionario se sitúa frente a la norma en una situación distinta y propia a la vez.
Las cuestiones planteadas en los dos motivos de casación articulados han sido ya resueltas por esta Sala en sentencia de 24 de Febrero pasado, al resolver el Recurso de Casación número 5.191 de 1.999, interpuesto por la propia Administración recurrente contra sentencia de la propia Sala de instancia que asimismo desestimaba recurso contencioso-administrativo interpuesto contra otra Resolución administrativa de la misma fecha que también le había denegado una subvención al amparo de la propia Orden de 19 de Mayo de 1.997. Por aplicación del principio de unidad de doctrina hemos de reiterar ahora, en cuanto no existe diferencia sustancial alguna entre el presente supuesto y el allí resuelto, lo que en esa sentencia hemos dicho.
Así en relación al primer motivo de casación, en el que el recurrente aduce que se ha ignorado lo dispuesto en el artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria que establece que " cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso ", dijimos:
(...) " El motivo debe rechazarse. En efecto, el precepto citado como infringido no establece el concurso como sistema general al que ha de someterse el otorgamiento de las subvenciones. Al contrario, parece derivarse del mismo que es un sistema residual cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija. No es este el caso de las subvenciones a que se refiere la Orden de 19 de mayo de 1997. Su finalidad se expresa en el apartado Segundo: "contribuir a la reindustrialización de las zonas a que se refiere el apartado Primero-que tengan un tejido industrial relevantes en sectores sometidos a procesos de adaptación o se produzcan operaciones de ajuste o reestructuración de empresas del sector público estatal que afecten sensiblemente al empleo-". Su naturaleza de "subvenciones a fondos perdidos y préstamos reembolsables sin interés" se especifica en el apartado Cuarto. No parece que esa naturaleza y finalidad impongan la exigencia de concurso, siendo posible el examen aislado de cada una de las solicitudes y rechazar las que no cumplan los objetivos previstos, rechazo que puede tener lugar cuando se aprecie ya inicialmente que no se encuentran en un nivel alto de adecuación de los proyectos a los criterios de concesión de ayudas.
Debe tenerse presente que el artículo 4 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento del Procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, atribuye al órgano convocante de la subvención la opción de que la concesión se efectúe o no en régimen de concurrencia competitiva, para lo cual, indudablemente valorará las circunstancias a que hace referencia el mencionado artículo 81.6 de la Ley General Presupuestaria; y en el caso de la Orden de 19 de mayo de 1997 no existe precepto alguno que imponga este régimen, porque la Administración entendió sin duda que ni la finalidad ni la naturaleza de la subvención lo exigían, y, por el contrario, de la indicada Orden se desprende que, cada solicitud abre un procedimiento independiente sujeto a una resolución, que no ha de esperar al dictado de las otras que decidan los restantes que pueden haber sido presentados en fechas posteriores y tengan aún un tiempo para resolverse (seis meses -apartado octavo, párrafo 7-), a diferencia de la resuelta cuyo plazo ya ha vencido.
En el caso presente, es claro que el nivel de adecuación no era alto, según la calificación efectuada por el Comité de Gestión y Coordinación, que en varios de los aspectos evaluados califica como media, ( y en el presente, incluso de baja, en cuanto a la creación de empleo). Es cierto que la resolución denegatoria tiene en cuenta también otros parámetros, pero además tuvo presente aquella calificación, como se manifiesta en su antecedente de hecho segundo. La referencia que se hace tanto en aquel informe como en la resolución a criterios de prioridad no significa que debe hacerse un examen comparativo de los distintos proyectos, sino que deberán desecharse aquellos que no cumplan unos mínimos previamente establecidos y de acuerdo con el orden de prioridades establecidos en el apartado segundo de la Orden de 19 de mayo de 1997. De esta forma, aún dentro de los propios criterios fijados en la convocatoria, no hay inconveniente que los proyectos que cumplan sean seleccionados en función de un determinado grado en la adecuación, al ser insuficientes los recursos asignados. Por ello tanto el exigir una calificación alta, como no dar preferencia a los que las dotaciones asignadas para 1997 eran notoriamente insuficientes, o proyectos a ejecutar en zonas en las que ya existían otros programas de desarrollo, está dentro de los márgenes de la discrecionalidad administrativa, pues se persigue con ello permitir dar entrada en el régimen subvencional a los solicitantes que en una mayor medida van a cumplir los objetivos de la subvención, ya que no se trata de subvencionar a todos los que lo soliciten y cumplan los fines de reindustrialización, sino de entre ellos designar a los que lleguen a un determinado nivel de cumplimiento, y rechazar a los que no lleguen a esa altura.
Por lo que respecta al segundo motivo de casación articulado por infracción del artículo 14 de la Constitución Española, que proclama el principio de igualdad que ha de informar toda actuación administrativa, y en cuanto ahora de nuevo se plantea en los mismos términos en que lo fue en aquel otro recurso de casación, también decíamos:
[...] " Invoca en su segundo motivo vulneración del principio de igualdad, porque ha sufrido un trato discriminatorio en relación con otros proyectos a los que se les ha concedido la ayuda, en los que no se ha tenido en cuenta los criterios que han determinado la denegación al recurrente, esto es, que el proyecto se realizará en 1997 solamente en un pequeño porcentaje, y que en la zona existen otros programas específicos de apoyo, como el existente para Asturias denominado "Desarrollo alternativo de las comarcas mineras".
Tal discriminación no se produce por esa sola alegación. Hubiera sido preciso demostrar, no solo que los proyectos admitidos tenían su inversión referida a ejercicios posteriores a 1997, sino además que en la zona existía otros programas de desarrollo, y que además poseían el mismo o inferior nivel de adecuación que el del recurrente; es decir, que se trate de proyectos en los que pese a concurrir las tres circunstancias, la subvención había sido concedida. Por eso no basta alegar que a otra empresa asturiana le fue concedida, sino especificar que la misma se encontraba en igualdad de circunstancias que la recurrente en todos los aspectos antes contemplados. El artículo 14 de la Constitución proclama la igualdad ante la ley, pero es preciso para que la vulneración de este derecho fundamental se produzca que ante situaciones iguales se haya producido un trato desigual, y en este caso concreto no se ha demostrado que ambas empresas se encuentren en idéntica situación; máxime cuando la que se pone como elemento de comparación lo que solicita no es una subvención, sino un préstamo sin interés, cuya naturaleza es evidentemente distinta ".
De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No haber lugar y, por tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GIJON contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 30 de Abril de 1999, recaída en el recurso nº 631/1998; con condena a la parte actora en las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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