STS, 13 de Julio de 2004

La representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A., interpuso recurso contencioso administrativo solicitando la declaración de no ser conforme a Derecho y la anulación del punto 3 del artículo 5 del Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa básica relativa al régimen de ayudas en el sector de forrajes desecados, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 46 del 23 de febrero de 1999.

El escrito se presentó en el Registro General del Tribunal Supremo el 31 de marzo de 1999.

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A. se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El preámbulo de la norma impugnada reconoce que la normativa comunitaria aplicable al régimen de ayudas al sector de los forrajes desecados está contenida en el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, por el que se establece la Organización Común de Mercado del sector de los forrajes desecados y el del Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 603/95.

El Reglamento (CE) 603/95 establece una nueva regulación y como medio para limitar la producción de forrajes desecados en el ámbito de la Unión Europea se establece una Cantidad Máxima Garantizada (C.M.G.) con derecho a ayudas. Existe una a la producción de forrajes desecados artificialmente y otra a los forrajes desecados al sol. Se regulan los requisitos para poder acogerse al régimen de ayudas.

El Reglamento (CE) 785/95 establece las disposiciones de aplicación del anterior.

Ambas normas establecen requisitos para las empresas transformadoras y para su producción a efectos de la percepción de las ayudas comunitarias. No se encuentra precepto alguno que regule la forma de recolección de los forrajes. Tampoco ninguno que establezca periodo máximo de espera de la materia prima en la planta transformadora antes de su deshidratación. Tampoco precepto alguno que establezca o limite la distancia máxima que debe existir entre las fincas productoras de la materia prima y la planta transformadora.

Por supuesto, los dos Reglamentos son de obligatoria observancia por la totalidad de los Estados miembros y directamente aplicables.

Únicamente se delegan en los Estados miembros dos aspectos del sistema de ayudas. El control de que las empresas transformadoras situadas en su ámbito territorial cumplan los requisitos para la percepción de las ayudas, y la gestión del pago de las mismas. No están autorizados para modificar los Reglamentos comunitarios estableciendo condiciones y requisitos nuevos o distintos a los exigidos por la normativa europea.

La empresa recurrente se acogió al régimen anterior de ayudas y al actual y ni por la Unión ni por el Estado español se puso impedimento alguno para recolectar la alfalfa mediante el sistema de empacado ni límite temporal alguno para transformación de la producción almacenada en su planta ni límite espacial entre las fincas productoras y la planta deshidratadora.

El precepto impugnado acude al subterfugio de la planificación económica nacional para exigir determinados requisitos, sin que exista relación alguna entre la misma y los citados requisitos. Se obliga a que las empresas transformadoras recolecten la producción de forrajes picada y no empacada -como tradicionalmente se ha efectuado en todo el territorio nacional y en los países del Sur de Europa-, que las parcelas productoras de la materia prima se hallen a una distancia no superior a los cien kilómetros de las plantas transformadoras o que la materia prima pueda estar almacenada únicamente 24 horas con carácter previo a su deshidratación.

En el expediente administrativo se ha omitido el trámite de comunicar a la Comisión Europea el contenido del precepto impugnado como impone el artículo 19 del Reglamento (CE) 603/95. No consta que el superior organismo comunitario sepa que por parte del Estado español se han adoptado medidas como las impugnadas.

Por primera vez se adopta el rango de Real Decreto para la norma impugnada, cuando la normativa interna reguladora del sector de los forrajes desecados siempre había tenido forma de Orden Ministerial.

Del análisis del expediente administrativo se deduce que no consta en el expediente que el texto del Real Decreto se haya comunicado a la Comisión Europea. Ni en la memoria económica ni en la justificativa se encuentra motivación relativa a las exigencias impuestas por artículo 5.3, cuando tales medidas constituyen requisitos inéditos en las sucesivas normas de desarrollo de los Reglamentos comunitarios y no tienen parangón en los mismos ni en la legislación comparada. Tampoco se argumenta en qué medida dichos requisitos van a beneficiar a la planificación económica nacional.

Encabeza los fundamentos de derecho con referencias a la jurisdicción, competencia y legitimación activa en relación con el recurso interpuesto.

La disposición impugnada es nula por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido. Siendo el Real Decreto una norma de desarrollo interno de los Reglamentos comunitarios reguladores de la O.C.M. de los forrajes desecados, esas superiores normas comunitarias obligan a los Estados miembros a comunicar a la Comisión Europea las medidas o disposiciones que se adopten (artículo 12.3 del Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero y artículo 19 del mismo).

Dicha comunicación no se ha producido.

Transcribe el artículo 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tras la reforma operada por la Ley 4/1999. Aunque no estaba en vigor cuando se publicó el Real Decreto, da una idea aproximada de cómo debió proceder la Administración antes de publicar una norma de desarrollo interno de los Reglamentos comunitarios.

Existe infracción por la norma impugnada del Reglamento (CE) 603/95 del Consejo y del Reglamento (CE) 785/95 de la Comisión. Los Reglamentos comunitarios regulan la Organización Común del Mercado en el sector de los forrajes desecados. Se trata de un conjunto de reglas y mecanismos comunitarios destinados a asegurar la regulación del mercado de un producto agrícola. Corresponde en exclusiva a las instituciones comunitarias. En el caso de la gestión del pago y control de que las ayudas presupuestadas con cargo al F.E.O.G.A. cumplen con la finalidad para la que se otorgan, se requiere la intervención de las distintas Administraciones nacionales que actúan como verdaderos órganos comunitarios en la forma de administración indirecta. Las distintas OO.CC.MM. han sido creadas por Reglamentos comunitarios del Consejo, desarrollados, a su vez, por Reglamentos ejecutivos de la Comisión. En pocos casos esta normativa requiere un aporte normativo nacional. Este aporte normativo nacional no puede ir más allá de las facultades delegadas para la regulación del procedimiento y de la competencia y tramitación y pago de las ayudas, así como para el control antes expresado. No puede imponer condiciones o requisitos nuevos o distintos o no previstos por la superior normativa comunitaria para que los distintos productos agrícolas puedan acogerse al sistema de ayudas.

El margen de ejecución es, en consecuencia, el mínimo, por lo que las normas internas sólo fijan plazos y, en su caso, establecen formularios, pues las demás prescripciones son propiamente comunitarias y regulan, con exclusividad, el sistema sustantivo de las ayudas.

El Reglamento (CE) 603/95 incluye en la Organización los productos a que se hace referencia en su artículo 1 y atribuye ayudas a la producción de los mismos con cargo a fondos exclusivamente comunitarios y a lo largo del articulado se establecen distintos requisitos (contenido máximo de humedad y contenido mínimo de proteínas: artículo 8; obligación de llevar contabilidad, celebrar contratos con los agricultores o transformar la producción en caso de agrupaciones: artículo 10; precisiones mínimas que habrán de tener los contratos: artículo 11; sistema de control que permita comprobar que las empresas transformadoras cumplan las condiciones establecidas y comunicación a la Comisión, antes de adoptarlas, de las disposiciones que tengan intención de aplicar el desarrollo de esas facultades de control denegadas en los Estados miembros: artículo 12).

Las sucesivas normas internas de desarrollo dictadas en España siempre regulan los aspectos adjetivos y procedimentales de las ayudas. El último instrumento anterior al Real Decreto impugnado fue la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 24 de febrero de 1998.

El Real Decreto 283/1999, a escasas fechas del inicio de la campaña de comercialización incide por primera vez en el aspecto sustantivo de las ayudas a los forrajes desecados añadiendo nuevos requisitos no previstos por la superior normativa comunitaria.

No encontramos en la normativa comunitaria precepto que imponga requisitos iguales o similares a los que se imponen por la normativa española. Tampoco existen disposiciones que autoricen al Estado español a establecer condiciones distintas para acogerse al sistema de ayudas.

Desde la entrada de España en la anterior CEE jamás se ha puesto impedimento alguno por parte de los órganos comunitarios para recolectar el forraje mediante el sistema de empacado ni límite temporal para la transformación ni límite espacial entre las plantas transformadoras y las fincas productoras.

No puede decirse que el precepto impugnado se dicta al amparo de las competencias estatales sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Por la vía suministrada por la reserva al Estado el artículo 149.1.13 de la Constitución no pueden novarse explícitamente los superiores reglamentos comunitarios reguladores de la O.C.M.

Se reproducen determinados pasajes de la sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992 sobre el margen estrecho de la normativa complementaria de desarrollo o ejecutiva relativa a prescripciones de orden organizativo y procedimental.

El Estado español no está legitimado para modificar por la vía del artículo 149.1.13 de la Constitución las condiciones que la producción ha de cumplir para poder acogerse al régimen de ayudas.

En el escaso margen de tiempo que va desde la publicación del Real Decreto -23 de febrero- y el inicio de la campaña de comercialización -1 de abril- es imposible que la recurrente adapte su sistema de recolección al picado y no al empacado como siempre ha venido haciendo, pues ello requiere el cambio de toda su maquinaria. Se le priva igualmente de su derecho a celebrar contratos con agricultores cuyas parcelas estén situadas a más de cien kilómetros de su planta transformadora, como hasta la fecha lo había venido haciendo. Se le obliga a que la materia prima que entre en la empresa sea transformada en un período inferior a las 24 horas, lo que le obligará a reformar todo su sistema de transformación en poco más de un mes. La adaptación resulta imposible, no sólo por la brevedad del plazo, sino por el importante esfuerzo económico que supone.

La nueva regulación condena a la recurrente a su desaparición al no poderse acoger al sistema de ayudas y tener que competir con otras empresas que por tener su sistema de recolección y transformación de acuerdo con la nueva regulación pueden acogerse a las mismas. Lo que la nueva regulación hace es favorecer a grandes empresas cuyo potencial económico les permita la rápida adaptación a las nuevas circunstancias.

En la legislación comparada de los Estados miembros no encontramos disposición similar a la impugnada.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso- administrativo, se anule el artículo 5.3 del Real Decreto 283/99 de 22 febrero, por el que se establece la normativa básica relativa al régimen de ayudas al sector de forrajes desecados y se adopten cuantas medidas sean precisas para restaurar la situación jurídica perturbada.

En el escrito de contestación del abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El artículo 5.3 del Real Decreto impugnado no puede ser objetado en cuanto establece los requisitos necesarios para la efectividad de las ayudas comunitarias y articula las competencias de las Comunidades Autónomas y los trámites a cumplimentar para garantizar la certeza de las mismas así como las cantidades que pueden ser beneficiarias.

Argumenta la recurrente que se establecen condiciones para la recogida del producto que no vendrían establecidas en los Reglamentos comunitarios, por lo que el precepto adolecería de nulidad. Frente a tal argumento, la disposición se dicta al amparo de artículo 149.1.13 de la Constitución, que confiere competencias al Estado para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Sin limitar los beneficios concedidos por la Reglamentación comunitaria, el Estado establece requisitos específicos en el sector de forrajes. De ningún modo entrañan limitaciones para el Estado español en relación con el resto de los miembros de la Unión Europea.

De conformidad con la disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, se ha elevado la correspondiente consulta al Consejo de Estado en relación con el Real Decreto por tratarse de una norma dictada en ejecución y desarrollo del Derecho Comunitario Europeo. El dictamen ha sido favorable.

En cuanto a la ausencia de comunicación a los órganos comunitarios, la misma no se requiere al no contener modificación alguna del contenido sustantivo de la norma comunitaria.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

Recibido el pleito a prueba, y admitida la documental propuesta por la parte actora, se recibió: a) Informe de la Dirección General de Producción Agraria del Departamento de Agricultura de la Diputación General de Aragón, en la que se hace referencia, entre otros extremos, a las Normas de Actuación para tramitación, control y pago de las ayudas para campaña 1998/1999 de la Dirección General del Producción, Industrialización y Comercialización Agraria de 24 de marzo de 1998, en las que se recogen básicamente el texto de la Circular del Fondo Español de Garantía Agraria, en la que se desarrollan aspectos relacionados con la especial atención a empresas de transformación que vayan a recibir forrajes con cargo a contratos o declaraciones que contemplen superficies situadas a distancia superior a ochenta kilómetros, tiempo máximo de 3 días desde la entrada de los forrajes en la industria de transformación hasta el inicio de su desecación, y se hace una referencia al artículo 2 del Reglamento 785/95, que menciona como encargo de las empresas de transformación la deshidratación de los forrajes frescos; b)Informe de la Asociación Internacional de Forrajes Españoles en la que, entre otros extremos, se hace referencia al acuerdo de solicitar un periodo transitorio de un año para la aplicación del artículo 5.3 del Real Decreto 283/1999, frente a la posición de la principal organización industrial (AEFA), que solicitaba su inmediata aplicación y que el resto de organizaciones que, contrarias a dicha medida, aceptaban su aplicación siempre y cuando existiera un periodo de adaptación a la citada normativa, añadiendo que la salida de aquella organización y el ingreso de los nuevos miembros determina que coincidan con el resto de organizaciones en la necesidad de solicitar la supresión del artículo 5.3. A tal efecto se acuerda convocar una Jornada Sectorial en el mes de noviembre de 1999; certificación de la Asociación Interprofesional de Forrajes Españoles sobre su representatividad; certificación de la misma en relación con el acuerdo de la Junta Directiva de 15 de enero de 1999, de la Junta Directiva de 2 de febrero de 1999, acuerdos de la Asociación de 10 de febrero de 1999, acuerdos de la Junta Directiva de 21 de octubre de 1999, y propuesta de adaptación de las normas españolas de noviembre de 1999; c)comunicación de la Subdirección General de Cultivos Herbáceos de 11 de septiembre del 2000 donde se manifiesta que no se envió el Real Decreto a las instancias de la Comisión de la Unión Europea por no ser preceptiva su remisión, si bien se solicitó la consulta del Consejo de Estado y que con anterioridad al Real Decreto podían acogerse a las ayudas forrajes que entraban empacados en las industrias deshidratadoras (si bien la Unión Europea ha instado repetidamente al Estado español a poner los medios necesarios a fin de distinguir con absoluta claridad los forrajes para deshidratar de los secados al sol), no podían acogerse a las ayudas las producciones de forrajes cuyas parcelas se encontraban a una distancia superior a 100 kilómetros de la industria si al menos con una antelación de 48 horas la empresa de transformación no comunicaba este extremo al órgano gestor de la autoridad competente y se establecía una limitación del tiempo de permanencia del forrajes en la industria en función de la capacidad de transformación de la misma, según informes que adjunta.

En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A. se formulan, entre otras, las siguientes alegaciones:

Mediante el denso informe de la Asociación Interprofesional de Forrajes Españoles se acredita que las gestiones tendentes a la anulación del precepto impugnado responden a los intereses generales del sector.

En el informe del órgano encargado del control y gestión del pago de las ayudas se acredita que antes de la entrada en vigor del precepto impugnado no existía límite legal alguno para el sistema de empacado, distancia de las fincas y periodo de permanencia en la planta.

Mediante escrito presentado por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A. se completaron las alegaciones en relación con el informe de la Subdirección General del Cultivos Herbáceos, manifestando, entre otras alegaciones, que el artículo 12 del Reglamento (CE) impone la comunicación a la Comisión, independientemente de que proceda dictamen del Consejo de Estado, y que, si las instituciones comunitarias hubiesen querido las limitaciones establecidas por el Estado español, así lo hubieran introducido en el oportuno Reglamento. La Norma impugnada no puede obedecer a gestiones del F.E.O.G.A., por cuanto dicho organismo hubiera podido emitir una Norma modificativa de los Reglamentos reguladores de la O.C.M. del sector de los forrajes desecados.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 25 de abril de 2001. Por providencia de fecha 28 de junio de 2001 se suspendió el señalamiento para la deliberación, votación y fallo de dicho recurso y se concedió a las partes un plazo común de quince días para presentar alegaciones en relación con el planteamiento de cuatro cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

La parte recurrente alegó, en síntesis, que no era preciso plantear cuestión prejudicial, por cuanto la omisión de los requisitos formales de que adolece la disposición impugnada debe conducir a la estimación del recurso. Los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión Europea las medidas que adopten para la aplicación interna del Reglamento (CE) 603/1995 y la Administración ha reconocido que no ha intentado comunicación alguna, lo que vicia de nulidad la disposición impugnada.

Tampoco obra -continuaba- en el expediente administrativo informe del Ministerio de Administraciones Públicas (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2000, con arreglo a la cual la normativa básica estatal tiene incidencia en la distribución competencial y era necesario el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas según el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno).

Finalizaba manifestando que si la Unión Europea hubiese deseado el cumplimiento de los requisitos que ex novo [sin antecedentes] y sobrepasando ampliamente las facultades delegadas de control y gestión del pago se establecen en la disposición impugnada, así lo hubiese reglamentado. Lo anterior enlaza con la aplicabilidad directa de los reglamentos comunitarios ex [según] artículo 249.2º del TCE, que no precisa aporte normativo nacional ni para regular las facultades que se delegan (control y gestión del pago en este caso) ni mucho menos para establecer requisitos nuevos para la concesión de las ayudas. Por ello entendía innecesario el planteamiento de la cuestión, por cuanto la cuestión objeto del debate se puede resolver mediante el Derecho interno, del que también forman parte de los Reglamentos comunitarios.

El abogado del Estado manifestó, en síntesis, que entendía no ser necesario el planteamiento de la cuestión prejudicial, toda vez que el artículo 5.3 del Real Decreto 283/1999 no contraviene lo establecido en los reglamentos (CE) 603/1995 y 785/1995, ya que se respetan las técnicas que se establecen en los mismos y el Real Decreto no ha hecho sino incorporar nuevas condiciones a las básicas allí establecidas. La cuestión resulta, pues, clara.

Terminaba solicitando que se declare improcedente el planteamiento de las cuestiones perjudiciales.

Por providencia de 20 de noviembre de 2001 se acordó oír al Ministerio fiscal por el plazo de quince días sobre la procedencia de plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas cuatro cuestiones perjudiciales.

El Ministerio fiscal informó, en síntesis, que ninguna objeción desde un punto de vista formal existía a la posibilidad de plantear cuestión prejudicial a tenor del artículo 234 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

En cuanto al fondo, entendía que quizá era más apropiado utilizar la fórmula de si es compatible el Real Decreto impugnado con los reglamentos comunitarios.

El criterio del Ministerio fiscal era coincidente con el del abogado del Estado en su informe. Cabía concluir que la regulación nacional que se impugna no está contraindicada por los reglamentos comunitarios. Éstos regulan el mercado del sector de los forrajes desecados y el Real Decreto, en el artículo combatido, las condiciones que ha de tener su deshidratación para percibir las ayudas dispuestas. Esto en modo alguno se opone a la naturaleza obligatoria y directamente aplicable de aquellos. Además, el artículo 12 del Reglamento 603/1995 dispone que los Estados miembros establecerán un sistema de control sobre el cumplimiento de las condiciones acordadas y la cantidad y calidad de los forrajes desecados. Puede concluirse que el Real Decreto responde a esta obligación de control.

Los tribunales nacionales son también comunitarios en cuanto han de aplicar el Derecho de la Comunidad. Sólo cuando la interpretación cree problemas insolubles a juicio del órgano judicial procede reclamar la ayuda exegética del Tribunal de Luxemburgo y éste no parece ser el caso. Los cuatro puntos son exactamente aquellos a los que ha de darse respuesta en el recurso interpuesto. La interpretación del Tribunal de Justicia vendría a ser la cabal solución del recurso (dejando a un lado la impugnación formal del Real Decreto por el alegado incumplimiento de requisito de su comunicación a la Comisión).

Mediante auto de 6 de febrero de 2002 la Sala acordó lo siguiente:

I. Suspender el procedimiento hasta la resolución del incidente prejudicial.

II. Plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las siguientes cuestiones prejudiciales:

»1) ¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de ser presentados para su desecación en las empresas transformadoras picados y no empacados?

»2) ¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que lleguen a la planta de transformación con más del 30 por 100 de humedad y su humedad media, a la entrada en la industria transformadora, sea al menos del 35 por 100 medida como máximo cada diez días?

»3) ¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que el período de retención máximo desde la entrada en la planta transformadora hasta su procesado sea inferior a veinticuatro horas?

»4) ¿Los artículos 249, párr. 2, 10 y 34.2, párr. 2 TCE, el Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, y el Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión de 6 de abril, son compatibles con una regulación nacional que somete la concesión de ayudas al desecado de forrajes verdes o frescos a la condición de que procedan de parcelas situadas a una distancia máxima de 100 kilómetros de la planta de transformación correspondiente, salvo que, en este último caso, se justifique una mayor distancia con la garantía pertinente de transporte especializado?

»III. Ordenar que en la comunicación que se dirija al Tribunal Europeo de Justicia de las Comunidades Europeas se incluya:

»A) Testimonio de este auto, como instrumento de planteamiento de la cuestión prejudicial.

»B) Copia de las siguientes normas estatales:

»a) Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa básica relativa al régimen de ayudas en el sector de forrajes desecados, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 46 del 23 de febrero de 1999.

»b) Orden del Ministerio Agricultura, Pesca y Alimentación de 29 de noviembre de 1990.

»c) Orden del Ministerio Agricultura, Pesca y Alimentación de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica parcialmente la anterior.

»d) Orden de 11 de abril de 1995, del Ministerio Agricultura, Pesca y Alimentación, sobre "Medidas provisionales para la aplicación del régimen de ayudas para el sector de forrajes desecados en la campaña de comercialización 1995-1996".

»e) Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 7 de marzo de 1997 sobre "Disposiciones de aplicación del régimen de ayudas en el sector de forrajes desecados en la campaña de comercialización 1997/1998".

»C) Testimonio de los siguientes documentos obrantes en el proceso:

»a) Escrito de demanda.

»b) Escrito de contestación.

»c) Informe de la Dirección General de Producción Agraria del Departamento de Agricultura de la Diputación General de Aragón, recibido en periodo probatorio.

»d) Informe de la Asociación Internacional de Forrajes Españoles, recibido en periodo probatorio, junto con los documentos adjuntos

»e) Escritos de conclusiones de la parte actora.

»f) Comunicación de la Subdirección General de Cultivos Herbáceos de 11 de septiembre del 2000 e informes adjuntos.

»g) Escrito presentado por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S.A, por el que se completaron las alegaciones en relación con el informe de la Subdirección General del Cultivos Herbáceos.

»h) Escritos de la parte recurrente, del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal evacuando el trámite de audiencia sobre la procedencia de plantear las cuestiones prejudiciales».

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Quinta) dictó sentencia el 25 de marzo de 2004 en el asunto C-118/02, que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunal Supremo, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A., y Administración del Estado, una decisión prejudicial sobre la interpretación, en particular, de los reglamentos (CE) números 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados ( DO L 63, p. 1), y 785/95 de la comisión, de 6 de abril de 1995, por el se establecen las disposiciones de aplicación del reglamento núm. 603/95 ( DO L 79, p. 5).

Los parágrafos de la sentencia que contienen la respuesta del Tribunal de Justicia son los siguientes:

19. Debe recordarse que con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en los campos cubiertos por una organización común de mercado, los Estados miembros ya no pueden, en principio, intervenir mediante disposiciones nacionales unilaterales (sentencia de 29 de junio de 1978, Dechmann, 154/77, Rec. p. 1573, apartado 16). Su competencia legislativa sólo puede ser residual y se limita a las situaciones no contempladas por el régimen comunitario y a los casos en que éste les reconoce competencia de manera explícita (sentencia de 18 de septiembre de 1986, Comisión/Alemania, 48/85, Rec. p. 2549, apartado 12).

20. Además, procede destacar que, ante un reglamento que establezca una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda significar una excepción o infrinja dicho reglamento. Son igualmente incompatibles con una organización común de mercados las normativas que se oponen a su correcto funcionamiento, aunque la organización común de mercados no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate (sentencias de 8 de enero de 2002, Denkavit,C-507/99, Rec. p. I-169, apartado 32, y de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión, C-332/00, Rec. p. I-3609, apartado 29).

»21. En el presente caso, la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados abarca, tal como se desprende del art. 1 del Reglamento de base, un determinado número de productos obtenidos mediante la transformación de forrajes verdes o frescos. Como ha señalado la Abogado General en los puntos 33 y 34 de sus conclusiones, los forrajes frescos no forman parte, por sí mismos, de esta organización común de mercado.

»22. Por consiguiente, ni el Reglamento de base ni el Reglamento de aplicación prevén requisitos, como lo recogidos el art. 5, apartado 3, del Real Decreto, para los forrajes frescos destinados a la deshidratación. Asimismo, el art. 8 del Reglamento de base, que enumera los criterios de calidad mínima que deben respetarse, se refiere expresamente a los forrajes desecados, pero no a los forrajes frescos.

»23. En consecuencia, los Estados miembros son, en principio, libres de determinar los requisitos particulares que deben reunir estos últimos productos. La eventual desigualdad de trato que podría derivarse no va más allá de lo necesario en estas circunstancias, como ha señalado la Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones. Por tanto, los artículos 249 CE, párrafo segundo, 10 CE y 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, no resultan vulnerados.

»24. En cuanto a la cuestión de si los requisitos previstos por la normativa nacional pueden obstaculizar el buen funcionamiento de la organización común de mercado de que se trata, el Gobierno español y la Comisión han subrayado, sin ser rebatidas, que el objetivo esencial de tal normativa era combatir las prácticas abusivas y el fraude, así como garantizar la calidad de la materia prima de los productos que pueden acogerse a la ayuda.

»25. En estas circunstancias, por las razones expuestas por la Abogado General en los puntos 37 a 41 de sus conclusiones, los criterios establecidos en la normativa nacional controvertida no entorpecen el buen funcionamiento de la organización común de mercado de que se trata.

»26. Por tanto, procede responder a las cuestiones planteadas que el Reglamento de base y el Reglamento de aplicación deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para transformar, exigencias particulares relativas al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a su cultivo en un área definida».

El Tribunal de Justicia se pronuncia sobre las cuestiones planteadas declarando lo siguiente:

El Reglamento (CE) núm. 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados, y el Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento núm. 603/95, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para transformar, exigencias particulares relativas al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a su cultivo en un área definida

.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó de nuevo el día 6 de julio de 2004, en que tuvo lugar.

Objeto del recurso

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A., contra el Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa básica relativa al régimen de ayudas en el sector de forrajes desecados, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 46 del 23 de febrero de 1999.

Se solicita la declaración de no ser conforme a Derecho y la anulación del punto 3 del artículo 5, el cual dice así:

Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos que lleguen a la planta de transformación picados, no empacados, con más del 30 por 100 de humedad, cuyo período de retención máximo desde la entrada en la planta transformadora hasta su procesado sea inferior a veinticuatro horas, y que procedan de parcelas situadas a una distancia máxima de 100 kilómetros de la planta de transformación correspondiente, salvo que, en este último caso, se justifique una mayor distancia con la garantía pertinente de transporte especializado. Asimismo, solamente tendrán derecho a la ayuda aquellas partidas cuya humedad media, a la entrada en la industria transformadora, sea al menos del 35 por 100 medida como máximo cada diez días

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Se imputan al citado Reglamento dos vulneraciones del ordenamiento, que pueden sintetizarse así:

1. La disposición impugnada es nula por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido. Siendo el Real Decreto una norma de desarrollo interno de los Reglamentos comunitarios reguladores de la O.C.M. (organización común de mercado) de los forrajes desecados, las normas comunitarias obligan a los Estados miembros a comunicar a la Comisión Europea las medidas o disposiciones que se adopten [artículos 19 y 123 del Reglamento [CE] 603/95 del Consejo, de 21 de febrero). Dicha comunicación no se ha producido.

2. El Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, establece la Organización Común de Mercado del sector de los forrajes desecados y el Reglamento (CE) 785/95, de la Comisión, de 6 de abril, establece las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 603/95. Ambas normas establecen requisitos para las empresas transformadoras y para su producción a efectos de la percepción de las ayudas comunitarias. Únicamente se delegan en los Estados miembros dos aspectos del sistema de ayudas: el control de que las empresas transformadoras situadas en su ámbito territorial cumplan los requisitos para la percepción de las ayudas, y la gestión del pago de las mismas. Los Estados no están autorizados para modificar los Reglamentos comunitarios estableciendo condiciones y requisitos nuevos o distintos a los exigidos por la normativa europea. El precepto impugnado acude al subterfugio de la planificación económica nacional para exigir determinados requisitos inéditos en las sucesivas normas de desarrollo de los Reglamentos comunitarios y carentes de parangón en los mismos y en la legislación comparada.

Falta de comunicación previa a la Comisión del Proyecto del Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero

Según el artículo 12.3 del Reglamento (CE) 603/95 del Consejo, de 21 de febrero, «los Estados miembros comunicarán a la Comisión, antes de adoptarlas, las disposiciones que tengan la intención de aplicar para dar cumplimiento el apartado 1» (control respecto de las empresas transformadoras). A su vez, el artículo 19 dispone que «los Estados miembros comunicarán a la Comisión las medidas que adopten para aplicar el presente Reglamento».

La Administración reconoce en su informe que dicha comunicación no se ha producido respecto del Real Decreto impugnado, y afirma no ser necesaria por no contener modificación alguna del contenido sustantivo de la norma comunitaria.

Es ésta la cuestión que debemos analizar, dejando de lado la también alegada falta de informe del Ministerio de Administraciones Públicas, dado que esta última alegación sólo fue formulada por la parte recurrente, de manera extemporánea, en el escrito de alegaciones en relación con el planteamiento de la cuestión prejudicial.

Efectos de la eventual falta de comunicación desde el punto de vista del Derecho interno

La falta de comunicación del Proyecto de Real Decreto a la Comisión no constituye una infracción determinante de la nulidad de pleno derecho del Reglamento aprobado.

En primer término, no existe norma alguna de Derecho interno que establezca la referida nulidad. Esta sólo aparece vinculada al hecho de prescindir totalmente del procedimiento establecido [artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común]. Dentro de esta cláusula se entiende comprendido el hecho de omitir un trámite de carácter esencial que impida la adecuada formación de la voluntad administrativa.

En el caso enjuiciado la referida comunicación aparece como un elemento instrumental encaminado a poner en conocimiento de las instituciones de la Unión Europea las medidas adoptadas para la aplicación de las disposiciones comunitarias. Su incumplimiento podrá dar lugar a las oportunas medidas por parte de aquéllas encaminadas a reclamar el cumplimiento de la obligación o, en último término, a exigir la responsabilidad en que haya podido incurrir el Estado miembro. Sin embargo, dicho carácter instrumental impide que pueda ser considerada como un elemento esencial en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado.

En el Derecho interno español la comunicación a las instituciones comunitarias de los proyectos de disposiciones generales se halla prevista por primera vez en la Ley 4/1999, por la que se modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Dicha norma, invocada por la parte recurrente, es posterior a la aprobación del Real Decreto impugnado. Por otra parte, de su incumplimiento no se infiere necesariamente la nulidad de pleno derecho de la norma aprobada, puesto que la norma interna vincula la necesidad -e, implícitamente, los efectos- de dicha comunicación a lo dispuesto por el Derecho comunitario.

Efectos de la eventual falta de comunicación desde el punto de vista del Derecho comunitario

Desde el punto de vista del Derecho comunitario, procede examinar si la comunicación a la Comisión tiene un carácter esencial necesario para la eficacia del Reglamento comunitario que la impone.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas considera que la omisión de la comunicación a la Comisión Europea puede constituir un vicio sustancial cuando así se desprenda de las finalidades con que la norma comunitaria impone la correspondiente obligación, especialmente cuanto se trata de desarrollo de una Directiva, dadas las facultades de que disponen los Estados miembros para articular los instrumentos y la forma para llevar a cabo dicho desarrollo.

Así, en los apartados 45 y 50 de la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International (asunto C-194/1994) y 42 a 44 de la sentencia de 26 de septiembre de 2000 (TJCE 2000\213), Unilever (asunto C-443/1998) el Tribunal de Justicia ha declarado que, dados los objetivos de la Directiva 83/189, la ausencia de aquella comunicación debe reputarse un «vicio sustancial» del procedimiento de elaboración de las normas nacionales que constituyan reglamentaciones técnicas, en el sentido de la citada Directiva, pues el objetivo de la Directiva 83/189 «no es simplemente informar a la Comisión, sino, con un propósito más general, eliminar o limitar los obstáculos a los intercambios, informar a los otros Estados de las normativas técnicas previstas por un Estado, conceder a la Comisión y a los demás Estados miembros el tiempo necesario para reaccionar y proponer una modificación que permita disminuir las restricciones a la libre circulación de mercancías que se deriven de la medida prevista y dejar a la Comisión el tiempo necesario para proponer una Directiva de armonización». El Tribunal tiene en cuenta que la Directiva que examina prevé un procedimiento de control comunitario de los proyectos de normativas nacionales y la subordinación de la fecha de su aplicación a la aprobación o a la no oposición de la Comisión.

Partiendo de estas premisas, a sensu contrario [invirtiendo el sentido], la finalidad instrumental y no sustancial de la comunicación se desprende en el caso que enjuiciamos del carácter de la misma.

Ésta se ordena en el contexto de la delegación a los Estados de las medidas de control sobre las empresas transformadoras (artículo 12 del Reglamento [CE] núm. 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995) y, por segunda vez, en el marco de las disposiciones generales sobre ámbito, desarrollo y aplicación del Reglamento (título II, artículo 19 del Reglamento).

El Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, se refiere a dicha comunicación en el contexto de medidas -de carácter claramente instrumental- de comunicación de las cantidades de forrajes desecados, superficies por las que se hayan celebrado los contratos y declaraciones de entrega y existencias de forrajes desecados en las empresas transformadoras (artículo 15). A estos datos añade el Reglamento (CE) núm. 620/96 de la Comisión, de 9 de abril de 1996, el de los porcentajes de humedad de los forrajes para deshidratar. El Reglamento (CE) nº 676/1999 de la Comisión, de 26 de marzo de 1999, suprime la referencia a las superficies por las que se hayan celebrado los contratos y declaraciones de entrega por estimar que «según la experiencia, esta comunicación ha resultado fuente de datos contradictorios y poco satisfactorios». Con ello se confirma el carácter instrumental de estas medidas de comunicación.

La comunicación de las medidas ha de producirse «antes de su adopción» (artículo 12.3 del Reglamento [CE] núm. 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995). El artículo 15 del Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, dispone que «Los Estados miembros comunicarán a la Comisión [...] a más tardar el 1 de mayo de 1995, las medidas adoptadas para aplicar el Reglamento (CE) n° 603/95 y el presente Reglamento». El carácter anticipado de la comunicación persigue, pues, el conocimiento inmediato por la Comisión de las medidas proyectadas, en orden a una mayor eficacia en la adopción de sus propias decisiones y medidas de control. Por consiguiente, no puede considerarse el conocimiento y eventual intervención de la Comisión con carácter previo a la aprobación de la disposición como un elemento sustancial necesario para garantizar o condicionar la eficacia del Reglamento ni para la formación de la voluntad de los órganos internos del Estado cuya omisión acarree la nulidad de las disposiciones adoptadas.

Aun cuando, en el terreno dialéctico, no fueran aceptadas las anteriores argumentaciones, el defecto denunciado por la parte recurrente no puede considerarse suficientemente demostrado y, en último término, no afectaría al artículo del reglamento objeto de impugnación.

Por una parte, en el proceso no existen suficientes elementos para considerar demostrado que la Comisión Europea no tuvo conocimiento, al menos, del propósito por parte del Estado español de adoptar las medidas de control objeto de impugnación por la parte recurrente, especialmente si se tienen en cuenta las reiteradas referencias que se efectúan en el informe presentado en el proceso por el Misterio de Agricultura, Pesca y Alimentación a la intervención de las instituciones comunitarias en relación con la tendencia a presentar como forrajes objeto de desecación artificial los desecados al sol y a la necesidad de tomar medidas para evitarlo.

Por otra parte, como ha manifestado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la sentencia dictada para resolver las cuestiones prejudiciales planteadas por este Tribunal (antecedente DECIMOCUARTO de esta resolución), la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados abarca un determinado número de productos obtenidos mediante la transformación de forrajes verdes frescos, pero los forrajes frescos no forman parte, por sí mismos, de esta organización común de mercado (parágrafo 21). En consecuencia, debe entenderse que el artículo que establece requisitos en relación con los mismos no constituye propiamente una norma de desarrollo o aplicación de la normativa comunitaria en la materia, sino que se dicta en el ejercicio de la potestad que corresponde a los Estados miembros para determinar libremente los requisitos particulares que deben reunir estos productos al margen de la normativa comunitaria sobre la organización común de mercado (parágrafo 23).

Valor de los reglamentos comunitarios

Los reglamentos de los órganos de la Unión Europea, en los términos del artículo 249 TCE, tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro.

En consecuencia, las autoridades nacionales no pueden modificar su contenido o efectuar una aplicación selectiva o fragmentaria del reglamento. Su aplicabilidad directa supone que no precisan recepción de tipo alguno en el orden interno. Su validez es inmediata y con efectos vinculantes en todos los Estados miembros sin necesidad de interposición de ningún poder normativo nacional.

En virtud del llamado efecto de sustitución el reglamento ocupa el lugar o desplaza a la norma interna en la misma materia e impide a los Estados miembros la modificación o derogación del mismo, ya que su contenido está sustraído a su competencia.

Los Estados miembros deben abstenerse de adoptar cualquier medida interna que impida al reglamento desarrollar plenamente sus efectos e incluso cualquier medida que, al crear una apariencia de recepción, transformación o trasposición del reglamento, entrañe inseguridad o incertidumbre acerca de la naturaleza del mismo, del titular del poder normativo en la Comunidad, de la entrada en vigor o de los trámites precisos para su modificación.

Nulidad de los reglamentos internos contrarios al Derecho comunitario

El principio de primacía del Derecho comunitario implica la prevalencia del Derecho comunitario sobre el derecho interno en caso de conflicto. El ordenamiento jurídico comunitario, surgido de una fuente autónoma distinta de las de los Estados miembros, se integra en los ordenamientos internos. En Derecho español esta operatividad comporta la nulidad de las disposiciones de carácter general que se opongan al ordenamiento comunitario.

Es principio tradicional en nuestro Derecho el que establece la nulidad radical de las disposiciones administrativas contrarias a las normas con fuerza de ley o de rango superior (artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 62.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común y, en el ámbito de las disposiciones reglamentarias emanadas del Gobierno del Estado, artículo 23.2 de la Ley de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno).

Organización Común de Mercado de forrajes desecados

El Reglamento (CE) núm. 603/95 del Consejo, de 21 de febrero de 1995, establece la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados. Dicho Reglamento ha sido modificado por el Reglamento (CE) núm. 684/95 del Consejo, de 27 de marzo de 1995, y por el Reglamento (CE) núm. 1347/95 del Consejo, de 9 de junio de 1995.

El Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, contiene las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) núm. 603/95 del Consejo. Ha sido modificado en cinco ocasiones (Reglamento [CE] núm. 1362/95 de la Comisión, de 15 de junio de 1995, Reglamento [CE] núm. 620/96 de la Comisión, de 9 de abril de 1996, Reglamento [CE] núm. 629/1997 de la Comisión, de 10 de abril de 1997, Reglamento [CE] núm. 1794/97 de la Comisión, de 17 de septiembre de 1997, y Reglamento [CE] nº 676/1999 de la Comisión, de 26 de marzo de 1999).

Las Organizaciones Comunes de Mercado

Las Organizaciones Comunes de Mercado (O.C.M.) constituyen una pieza fundamental de la Política Agrícola Común de la Unión Europea. Constituyen el conjunto de normas comunitarias que regulan la producción, comercialización y venta de un determinado producto o grupo de productos afines. Mediante el establecimiento de unos mecanismos específicos, una de las finalidades de estas intervenciones en los mercados es lograr el mantenimiento de unos determinados niveles de precios. Para ello puede decidirse subvencionar la producción hasta unos límites mediante establecimiento de Cantidades Máximas Garantizadas, como ocurre en el sector de los forrajes desecados.

Prohibición de adoptar medidas unilaterales

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declara que cuando la Comunidad ha establecido una organización común de mercado en un sector determinado, los Estados miembros están obligados a abstenerse de cualquier medida unilateral, incluso aunque ésta pueda apoyar la política común (sentencias de 8 de octubre de 1992, «Arrondissementsrechtbank te Breda», asunto C-143/1991, y 2 de febrero de 1989, «Comisión c. Alemania», asunto 274/87).

Excepciones: autorizaciones o delegaciones. Obligación de garantizar el efecto útil del reglamento

La prohibición de adoptar medidas unilaterales sufre una excepción en aquellos casos en los cuales el Reglamento comunitario delega en los Estados miembros determinadas medidas de gestión o de control.

La aplicabilidad directa de un reglamento no impide, en efecto, que el mismo habilite a alguna institución comunitaria o a los Estados miembros para adoptar medidas de aplicación. En esta última hipótesis, las modalidades de aplicación están sujetas al Derecho público del Estado miembro afectado. La aplicabilidad directa del acto que habilita al Estado miembro a adoptar tales medidas de aplicación tendrá por efecto permitir a la jurisdicción nacional controlar la conformidad de estas medidas nacionales con el contenido del reglamento comunitario (sentencia de 27 de septiembre 1979, «Eridania c. Ministro de Agricultura y Montes», asunto 230/78).

La ejecución del reglamento puede efectuarse también mediante normas nacionales como manifestación del deber general de «adoptar todas las medidas generales particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado, resultantes de los actos de las instituciones» (artículo 10 TCE). Entre ellas se encuentra la obligación de garantizar el efecto útil del reglamento.

Según el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las medidas adoptadas por los Estados miembros para asegurar la plena eficacia de las Directivas comunitarias no constituyen medidas unilaterales, puesto que son conformes al fin perseguido por la Directiva que ejecutan (sentencia de 8 de octubre de 1992, «Arrondissementsrechtbank te Breda», asunto C-143/1991). El mismo principio es aplicable a los reglamentos, con el menor margen que permite, frente a las directivas, su aplicabilidad directa. Éstas, a diferencia de los reglamentos, según el apartado 3 del artículo 189 del TCE, obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

Normas sobre distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Por el contrario, no puede constituir una excepción a las limitaciones impuestas a los Estados miembros la distribución territorial interna de competencias. El abogado del Estado mantiene que la disposición impugnada se dicta al amparo de artículo 149.1.13ª de la Constitución, que confiere competencias al Estado para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Según su tesis, sin limitar los beneficios concedidos por la Reglamentación comunitaria, el Estado puede establecer requisitos específicos en el sector de forrajes.

La atribución de competencias al Estado sólo opera frente a las Comunidades Autónomas, en un marco de distribución territorial del poder, pero no implica limitaciones a la aplicación del Derecho comunitario ni ampliación de las habilitaciones otorgadas por éste. Esta Sala considera que, en el marco de una organización común de mercado, sólo en la medida en que el Derecho comunitario reconozca un ámbito competencial al Estado y no prejuzgue su contenido puede entenderse existente una habilitación al Estado central frente a las Comunidades Autónomas. De esta suerte, la invocación de las normas de distribución territorial del poder para la interpretación de las facultades reconocidas al Estado por el Derecho comunitario incurre en un salto lógico y no puede ser aceptada.

La doctrina sentada es plenamente acorde con la seguida por el Tribunal Constitucional.

La STC 79/1992, citada por la parte recurrente, parte de que en esta materia «El margen para una normativa complementaria, de desarrollo o ejecutiva es muy estrecho y, por lo general, se limita a prescripciones de orden organizativo y procedimental, que resultan necesarias para instrumentar la concesión y pago de las ayudas dentro de los diferentes Estados miembros. Sólo en contadas ocasiones la legislación nacional puede complementar la normativa comunitaria europea aplicable a los casos de que tratamos, por remisión de ésta, con prescripciones de contenido sustantivo, relativas a la definición de los beneficiarios o a algunas condiciones, límites o suplementos de las ayudas» (FJ 3). Con estas afirmaciones implícitamente se reconoce que la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como no podía menos de ser, se mueve dentro del margen concedido por el Derecho comunitario, pero no más allá de él.

En el asunto enjuiciado, en efecto, el Tribunal Constitucional afirma que «Lo que se discute es a quién corresponde, una vez recibidos esos fondos y consignados en los Presupuestos Generales del Estado, la competencia para, en cumplimiento de la normativa comunitaria, instrumentar la gestión de dichas ayudas y proceder a su ejecución administrativa». Justifica la delimitación del objeto del proceso afirmando a continuación que «Estos extremos no vienen prejuzgados por el Derecho comunitario europeo, que (salvo excepción) reconoce a los Estados miembros plena autonomía para ordenar la organización interna (y el procedimiento) destinada al desarrollo y ejecución del Derecho europeo conforme a las propias normas nacionales» (FJ 2).

Respeto a los principios del Derecho comunitario. Principios de confianza legítima, no discriminación y proporcionalidad

Las disposiciones de aplicación dictadas por los Estados miembros por delegación de la Comunidad deben respetar los principios de Derecho comunitario. En el sector de la política agrícola y en relación con las Organizaciones Comunes de Mercado, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha destacado que, aunque los Estados miembros mediante habilitación del reglamento comunitario estén facultados para aplicar su Derecho nacional, no están dispensados del respeto de los principios y normas generales reguladores de la Política Agrícola Común (sentencia de 17 de noviembre de 1993, «Burkhard Moerlins c. Zuckerfabrik Koenigslutter- Twuelpstedt Ag.», asunto C-134/1992).

La parte recurrente invoca como principios generales de Derecho comunitario afectados el de seguridad jurídica y confianza legítima y el principio de no discriminación. Sus alegaciones traen a colación, asimismo, el principio de proporcionalidad.

Los criterios para aplicar el principio de proporcionalidad pueden ser tomados de la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 2000, «Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG c. Hauptzollamt Lindau», asunto C-356/1997, en la cual se declara que, según reiterada jurisprudencia, para determinar, en particular en el sector de las organizaciones comunes de mercados agrícolas, la conformidad de una disposición de Derecho comunitario con el principio de proporcionalidad, es preciso analizar si la sanción rebasa los límites de lo adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la normativa infringida (cita las sentencias de 27 de junio de 1990, «Lingenfelser», C-118/89, Rec. p. I-2637, apartado 12; de 21 de enero de 1992, «Pressler», C-319/90, Rec. p. I-203, apartado 12, y de 17 de julio de 1997, «National Farmers' Union y otros», C-354/95, Rec. p. I-4559, apartado 49). Añade el Tribunal de Justicia, en materia sancionadora, que, más en concreto, procede verificar si la disposición se corresponde con la importancia del objetivo perseguido y si los inconvenientes causados no son desmesurados en relación con los fines que se persiguen (cita las sentencias de 26 de junio de 1990, Zardi, C-8/89, Rec. p. I-2515, apartado 10; Presler, antes citada, apartado 12, y de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863, apartado 41).

El principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Según el Tribunal de Justicia, los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias, especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto requiere una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1994, «Crispoltoni y otros», asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C-362/93).

El principio de no discriminación tiene una manifestación especial en el TCE respecto de las organizaciones comunes del mercado agrícola, pues en el artículo 34.2, párr. 2, se dispone que la organización común deberá excluir toda discriminación de productos o consumidores de la Comunidad. El Tribunal de Justicia define reiteradamente este principio manifestando que exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, a menos que este trato esté objetivamente justificado (sentencias de 13 de julio de 2000, «Union nationale interprofessionnelle des légumes transformés [Unilet], Gilles Le Bars c. Association Comité économique régional agricole fruits et légumes de Bretagne [Cerafel]», asunto C-117/1999, 17 de julio de 1997, «National Farmers' Union y otros», asunto C-354/95, 18 de mayo de 1994, «Codorniu/Consejo», asunto C-309/89 y 18-05-2000, «Reino de Bélgica c. Comisión», asunto C-242/1997).

Exigencia de grado mínimo de humedad para los forrajes destinados a deshidratación

Comenzaremos analizando los incisos del artículo 5.3 del Real Decreto impugnado que hacen referencia a la exigencia de un grado determinado de humedad en los forrajes para deshidratar. Dice el citado precepto que «Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos que lleguen a la planta de transformación [...] con más del 30 por 100 de humedad [...] Asimismo, solamente tendrán derecho a la ayuda aquellas partidas cuya humedad media, a la entrada en la industria transformadora, sea al menos del 35 por 100 medida como máximo cada diez días».

Esta medida, en principio, no puede considerarse contraria al Derecho comunitario. Puede entenderse que en el Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, existe una autorización implícita para fijar unas condiciones de humedad mínimas en los forrajes para deshidratar, puesto que se establece la obligación de medir y de comunicar el grado de humedad de los referidos forrajes, como se verá en el fundamento siguiente.

Asimismo, la concreción de la humedad de los forrajes para desecar constituye una necesidad para integrar el concepto de forraje fresco que emplea el artículo 2 2) a) del Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, con arreglo al cual se entenderá por «empresa de transformación» la que, entre otros requisitos y objetos se encargue de «[...] la deshidratación de los forrajes frescos [...]».

Según el preámbulo del Reglamento (CE) núm. 785/95 de la Comisión, de 6 de abril de 1995, «a fin de comprobar la correspondencia entre las cantidades de materias primas entregadas a las empresas y las cantidades de forrajes desecados que salgan, es necesario que dichas empresas procedan al pesaje sistemático de los forrajes que vayan a transformarse y determinen su porcentaje de humedad».

El artículo 9, párr. 2, en su redacción originaria, disponía que «El porcentaje medio de humedad de las cantidades de forrajes para deshidratar se medirá comparando las cantidades utilizadas y las cantidades de productos acabados obtenidos».

El artículo 12.1 dispone que, entre otras indicaciones, la contabilidad de existencias de las empresas transformadoras indicará, como mínimo, entre otros datos, «el porcentaje de humedad de los forrajes para deshidratar que se haya registrado».

El preámbulo del Reglamento (CE) núm. 620/96 de la Comisión, de 9 de abril de 1996, afirma que «las empresas deben determinar con mayor regularidad y comunicar a la autoridad competente el contenido medio de humedad de los forrajes que deshidraten» y añade que «las autoridades competentes de los Estados miembros deben comunicar a la Comisión los contenidos de humedad de los forrajes destinados a la deshidratación que les envíen las empresas».

El citado Reglamento introduce una nueva redacción en el artículo 9.3 y 4, según la cual «3. El porcentaje medio de humedad de las cantidades de forrajes para deshidratar será medido por la empresa de transformación efectuando una comparación entre las cantidades utilizadas y las cantidades de forrajes desecados obtenidos. 4. Durante los diez primeros días laborables de cada trimestre, las empresas de transformación comunicarán a la autoridad competente el porcentaje medio de humedad contemplado en el apartado 3, comprobado durante el trimestre anterior en los forrajes para deshidratar que hayan transformado.»

El mismo Reglamento añade la letra e) al artículo 15: «durante el mes siguiente al final de cada semestre, los porcentajes medios de humedad comprobados durante el semestre anterior en los forrajes para deshidratar y transmitidos por las empresas de transformación con arreglo al apartado 4 del artículo 9.».

Dado que en los Estados miembros están habilitados para el ejercicio de medidas de control, la fijación de las condiciones mínimas de humedad en que en los forrajes deben ingresar en las plantas transformadora parece necesaria para el ejercicio eficaz del referido control. Dicho control es necesario, entre otros puntos de vista, para garantizar la separación entre forraje verde o fresco y forraje desecado al sol. El preámbulo del Reglamento insiste en esta necesidad debido al «nivel diferente de la ayuda establecida para los forrajes deshidratados y la establecida para los forrajes desecados al sol». Según el preámbulo «es esencial, con objeto de llevar a cabo un control eficaz del derecho a la ayuda, que las empresas de transformación fabriquen y almacenen estos diferentes productos en locales separados».

La proporcionalidad de los porcentajes de humedad exigidos por el Real Decreto impugnado no ha sido discutida. En uno de los informes aportados por la AIFE (documento núm. 10 acompañado a la comunicación de 30 de agosto de 2000) se pone de manifiesto, sin que se haya contradicho esta afirmación, que la existencia en los forrajes para deshidratar de porcentajes de humedad inferiores al 35 % exigido generaría incluso un peligro de ignición inmediata en los hornos que deben hallarse a una temperatura mínima de 350° según el Reglamento (CE) nº 676/1999 de la Comisión, de 26 de marzo de 1999, que modifica por quinta vez el Reglamento (CE) nº 785/95.

En consecuencia, aun cuando no se entendiera existente una habilitación implícita a los Estados miembros para determinar un grado de humedad mínima en los forrajes para deshidratar, dicha medida aparece como necesaria para garantizar el efecto útil del reglamento, en cuanto establece un diferente nivel de ayudas para los forrajes frescos desecados artificialmente y los desecados al sol.

La medida estudiada no infringe el principio comunitario de confianza legítima. Como se puso de manifiesto en el auto de esta Sala de 15 de septiembre de 1999, la exigencia de valores de humedad inicial idénticos a los contemplados en la disposición impugnada no es nueva, sino que existía ya en el ordenamiento español. Así lo evidencia el artículo 5.3 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 4 de marzo de 1998 [quiso decirse la Orden de 24 de febrero de 1998], que regula la campaña 1998 a 1999. La única diferencia con respecto a la regulación del Real Decreto radica en que se prescribe la medición de la humedad media cada quince días, en lugar de cada diez.

A su vez, el art. 5.3 de la Orden Ministerial de 7 de marzo de 1997, que rigió para las campañas de 1997 a 1998 exigía una humedad al comienzo del proceso de transformación del 30 %.

Con independencia de ello, en el proceso se ha revelado que con varios años de anterioridad a la promulgación del Real Decreto impugnado, existieron numerosos estudios acerca de esta cuestión y la exigencia de un grado de humedad inicial se incorporó a las Normas Técnicas elaboradas por la Administración en 1998 sobre la base de una Circular del Fondo Español de Garantía Agraria.

El principio de no discriminación no puede resultar, tampoco, lesionado. La exigencia de una humedad inicial de carácter mínimo tiene como finalidad el excluir de las ayudas de nivel superior los forrajes que no pueden ser calificados como frescos. Éstos no pueden considerarse en idénticas circunstancias objetivas que los forrajes desecados al sol, pues la desecación artificial supone mayores gastos.

Fijación de un periodo máximo de almacenamiento

Según el art. 5.3 del Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, «Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos [...] cuyo período de retención máximo desde la entrada en la planta transformadora hasta su procesado sea inferior a veinticuatro horas [...]».

Esta medida está justificada por la finalidad de garantizar el efecto útil del Reglamento comunitario en cuanto establece un distinto nivel de ayudas para los forrajes desecados artificialmente y los forrajes desecados al sol. En el informe que obra en el proceso aportado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se pone de manifiesto que la práctica habitual era ingresar el forraje en la industria y terminar de secarlo por exposición al sol removiéndolo periódicamente. Por ello, la ausencia de limitación temporal equivalía en la práctica a hacer posible el secado al sol en la propia industria. A estos efectos se acordó con el sector que 24 horas de permanencia eran suficientes para el normal movimiento de manejo y acopio de materia prima para lograr una continuidad en el proceso de desecación. La parte recurrente no ha suministrado argumentos convincentes en relación con la posibilidad de que este plazo sea desproporcionado a la finalidad pretendida.

La parte recurrente no ha justificado su afirmación de que la imposición del plazo máximo de almacenamiento de 24 horas es incompatible con el reconocimiento de la figura del comprador autorizado. Esta afirmación se contradice con el informe de la Administración del sentido de que se acordó con el sector que 24 horas de permanencia de los forrajes en la industria como plazo máximo eran suficientes para el normal movimiento de manejo y acopio de materia prima para lograr una continuidad en el proceso de desecación.

Desde el punto de vista del principio de confianza legítima, cabe subrayar que el establecimiento de un límite temporal para el almacenamiento venía siendo estudiado por la Administración y los representantes del sector desde la reforma comunitaria, con varios años de antelación a la aparición del Real Decreto controvertido. Por otra parte, según pone de manifiesto el informe suministrado por la Diputación General de Aragón, las Normas de Actuación para la tramitación, control y pago de las ayudas comunitarias elaboradas por la Dirección General de Producción, Industrialización y Comercialización Agraria de 24 de marzo de 1998, en las que se recoge básicamente el texto de la Circular del Fondo Español de Garantía Agraria, se establecía que el tiempo máximo que deberá transcurrir desde la entrada de los forrajes en la industria de transformación hasta el inicio de su desecación deberá estar en consonancia con la capacidad del secadero y en ningún caso podrá superar los tres días.

La necesidad de la medida para garantizar que el nivel superior de ayudas se canalice exclusivamente a los procesos de desecación artificial de forrajes frescos excluye la posible existencia de cualquier discriminación.

Requisitos para el transporte

Según el art. 5.3 del Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, «Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos [...] que procedan de parcelas situadas a una distancia máxima de 100 kilómetros de la planta de transformación correspondiente, salvo que, en este último caso, se justifique una mayor distancia con la garantía pertinente de transporte especializado».

Esta medida debe considerarse comprendida dentro de las que razonablemente cada Estado miembro puede adoptar haciendo uso de la habilitación para tomar medidas de control en relación con la actividad de las empresas transformadoras. En efecto, el informe de la Administración estatal pone de manifiesto que el transporte del forraje verde resulta impracticable sin riesgo de grave deterioro si supera una determinada distancia, ya que en un tiempo reducido de dos o tres horas se producen fermentaciones, con el consiguiente aumento de la temperatura y hasta la combustión, lo que no ocurre con el forraje desecado.

Por ello, la medida establecida se muestra proporcionada en orden a lograr la finalidad de control perseguida. Especialmente en cuanto no se prohíbe el transporte a distancias superiores, sino que se permite dicho transporte a una distancia superior a los 100 kilómetros, siempre que se utilice un transporte especializado para evitar los riesgos antes indicados.

Asimismo, no parece que exista discriminación alguna, puesto que los forrajes excluidos son los ya desecados, respecto de los cuales el régimen de ayudas tiene un nivel inferior.

Desde el punto de vista del principio de confianza legítima, el informe aportado por la Administración autonómica de Aragón pone de manifiesto que en las Normas de Actuación elaboradas en 1998, en las que se recoge en el texto de la Circular del Fondo Español de Garantía Agraria, se preveía que los órganos gestores prestarían una especial atención a las empresas de transformación que fueran a recibir forrajes para transformar con cargo a contratos o declaraciones de superficie que contemplasen superficies situadas a distancia superior a 80 kilómetros. A estos efectos se establecía que las empresas de transformación deberían comunicar a la Administración las entradas previstas con una antelación mínima de 48 horas.

Prohibición del empacado

Según el art. 5.3 del Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, «Los forrajes destinados a deshidratación serán aquellos que lleguen a la planta de transformación picados, no empacados [...]».

La razón de ser de esta medida se pone de manifiesto en el informe de la Administración estatal. En él se manifiesta que dicha medida se adoptó en el marco del proceso de reuniones y acuerdos con los representantes del sector, tanto productor, como transformador, para distinguir claramente las producciones de deshidratados y secados al sol. En estos términos -se dice- se llegó a la limitación del ingreso de pacas en los recintos de las industrias dedicadas a la deshidratación por tratarse de un método tradicional de transporte de heno, hasta su supresión total para la campaña 1999-2000.

Sin embargo, el informe de la Administración autonómica de Aragón pone de manifiesto que en las Normas de Actuación para la campaña 1998-1999 no se hace mención alguna que excluya de las ayudas a las empresas que recojan el forraje empacado. Asimismo, en el informe de la AIFE se ponen de manifiesto que de hecho la práctica habitualmente utilizada por el sector, desde 1986 a 1998, ha sido la de recoger el forraje mediante su empacado y se resalta el carácter especialmente polémico de la medida.

A lo largo del proceso no se han ofrecido argumentos convincentes en virtud de los cuales pueda llegarse a la conclusión de que el empacado del forraje es incompatible con su desecación artificial. En uno de los documentos que se incorporan al informe de la AIFE se pone de manifiesto que existe una modalidad de secado posible a temperaturas de 250° para la fabricación de pacas de fibra larga. Tampoco se ha contradicho la afirmación de la parte recurrente en el sentido de que determinadas empresas transformadoras proceden por sí al picado de los forrajes que reciben empacados. En uno de los documentos que se incorporan al informe de la AIFE se pone de manifiesto también que existen fórmulas de control alternativas a la exigencia de que el forraje se presente en la industria picado.

La prohibición examinada, pues, no puede en principio justificarse como una medida necesaria por sí misma, aunque pueda ser conveniente introducirla, ponderando razones de oportunidad, para conseguir el efecto útil del Reglamento comunitario que establece la organización común del mercado de forrajes. Ésta es la principal razón que movió a esta Sala a consultar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con el fin de determinar si la imposición del citado requisito podría constituir una medida unilateral adoptada por el Estado. Ésta, como tal, sería incompatible con una organización común de mercado regulada por Reglamentos comunitarios que no la prevén, aun cuando tuviera como finalidad coadyuvar a dicha regulación.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas considera, según se recoge en el antecedente DECIMOCUARTO de esta resolución, que la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados no abarca a los forrajes frescos por sí mismos (parágrafo 21 de la sentencia); que ni el Reglamento de base ni el Reglamento de aplicación prevén requisitos para los forrajes frescos destinados a la deshidratación (parágrafo 22); que los Estados miembros son libres para determinar los requisitos particulares que deben reunir estos últimos productos (parágrafo 23); que los requisitos previstos por la normativa nacional no pueden obstaculizar el buen funcionamiento de la organización común de mercado de que se trata (parágrafo 24); y que la eventual desigualdad de trato que podría derivarse no va más allá de lo necesario según las circunstancias (parágrafo 23).

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declara, en suma, que los reglamentos comunitarios acerca de los cuales se han formulado las cuestiones prejudiciales deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la normativa nacional que impone, en relación con los forrajes verdes o frescos para transformar, exigencias particulares relativas al modo de entrega, al contenido de humedad, al plazo de transformación y a su cultivo en un área definida (antecedente DECIMOQUINTO).

Esta respuesta del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas es suficiente para concluir acerca de la procedencia de desestimar el recurso interpuesto por la parte recurrente en el punto que ahora estamos considerando. Éste se funda sustancialmente en la incompatibilidad entre el artículo impugnado y la normativa comunitaria que disciplina la organización común de mercados en el ámbito de los forrajes desecados.

Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Industrias de Deshidratación Agrícola, S. A., contra el Real Decreto 283/1999, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa básica relativa al régimen de ayudas en el sector de forrajes desecados.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,