STS, 9 de Marzo de 2004
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| ECLI | ES:TS:2004:1616 |
| Número de Recurso | 987/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil cuatro.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por el Gobierno de Cantabria, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 30 de mayo de 2000, sobre Evaluación de Impacto Ambiental.
Por Decreto 38/1999, de 12 de abril, el Gobierno de Cantabria modificó el apartado 19 del anexo I y el apartado 1 del anexo II del Decreto 50/1991, de 29 de abril de Evaluación del Impacto Ambiental para Cantabria.
Contra la anterior resolución se interpuso por la Junta Vecinal de Liermo recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria con el nº 448/99, en el que recayó sentencia de fecha 30 de mayo de 2000 por la que se estimaba el recurso interpuesto y se anulaba la disposición impugnada.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para al votación y fallo el día 25 de febrero de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de la Sala
El Gobierno de Cantabria interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de mayo de 2000, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta Vecinal de Liermo contra el Decreto 38/1999, de 12 de abril, por el que el Gobierno de Cantabria modificó el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de Evaluación del Impacto Ambiental en dicha comunidad.
El referido Decreto 38/1999 modificó el apartado 11 del anexo I y el apartado 1 del anexo II del Decreto 50/1991 de 29 de abril, relativos a la necesidad de someter a Evaluación del Impacto Ambiental determinadas primeras repoblaciones de terrenos, y la Sala de instancia ha anulado dicha disposición por considerar que en su elaboración se había infringido lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo de Estado (LCE), por haberse prescindido de la intervención de la Comisión Permanente del Consejo de Estado pese a tratarse de una disposición general dictada en ejecución de legislación estatal, en este caso del Real Decreto Legislativo 130/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
En su único motivo de casación, la parte recurrente invoca el artículo 22.3 LCE, no tanto en la interpretación que de él hace la Sala de instancia como en su aplicación al supuesto de hecho en concreto. Aunque la sentencia recurrida se remite a otra de la misma Sala de 14 de octubre de 1990, dictada en unas fechas en que no era uniforme la jurisprudencia de esta Sala respecto a la necesidad de someter a informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado los reglamentos autonómicos dictados en aplicación de legislación estatal, en la actualidad existe una doctrina consolidada sobre esta cuestión. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992, de 26 de diciembre es constante la doctrina jurisprudencial que entiende que es exigible el informe del Consejo de Estado para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una ley siempre que no exista Organismo autónomo homologable al Consejo de Estado (sentencias de 16 de enero de 1993, 21 de marzo y 17 de noviembre de 1995, 3 de junio de 1996, 8 de octubre de 1997 y 3 de junio de 1998). Aunque la sentencia de 16 de enero de 1993 reconoce que técnicamente no son equiparables los Reglamentos ejecutivos de las Leyes (sean estas estatales o autonómicas) y aquellos otros Reglamentos que las Comunidades Autónomas aprueban en el marco de la legislación básica estatal, también en este caso considera necesario el dictamen del Consejo de Estado, y justifica esta exigencia desde una doble perspectiva: desde la de la autoorganización porque la intervención de un órgano como es el Consejo de Estado en nada empece ni al principio de autoorganización de las Comunidades Autónomas ni a la autonomía en la gestión de los intereses propios, y desde el punto de vista de la finalidad que cumple ese dictamen porque en estos casos las normas reglamentarias autonómicas incorporan un cierto grado de aplicación o concreción a su ámbito territorial de la legislación básica estatal sobre la materia y trasladan o deben trasladar a éste las determinaciones básicas que vienen obligadas a respetar. Por ello concluye dicha sentencia que "cuando la potestad reglamentaria sea ejercitada por los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, aun en aplicación de normas básicas del Estado, el dictamen de la Comisión Permanente del Alto Cuerpo Consultivo se establezca también como preceptivo, comprendiendo la hipótesis en el ap. 3 del citado artículo 22, pues la actuación consultiva se dirige a la preservación del ``común denominador normativo´´ en que las normas básicas consisten, en la expresiva terminología de la sentencia del Tribunal Constitucional 1/1982, de 28 de enero".
La parte recurrente entiende que no cabe aplicar la doctrina que se acaba de resumir al Decreto que da lugar a este proceso porque en esta materia no se ha tratado de ejecutar legislación estatal sino de establecer medidas adicionales de protección del medio ambiente, conforme a lo previsto en los artículos 149.1.23ª y 148.1.9ª de la Constitución (CE). La CE habla aquí de legislación básica del medio ambiente, no de "bases". Ello significa, como en varias ocasiones ha declarado el Tribunal Constitucional, que en materia de medio ambiente las relaciones entre el Derecho estatal y el que pueden dictar las Comunidades Autónomas no son las mismas que las que tiene lugar cuando el Estado dicta las bases sobre una determinada materia y las Comunidades Autónomas tienen que llevar a cabo su ejecución. En estos casos las bases tienen que limitarse a fijar unas orientaciones generales, que no agoten la materia, de forma que quepa a las Comunidades Autónomas encargadas de su ejecución llevar a cabo ésta en la forma que estimen mas adecuada. Por el contrario, tratándose de medio ambiente, según el artículo 149.1.23ª CE la atribución al Estado de la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente deja a salvo la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan normas adicionales de protección. No es que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar esa legislación básica estatal sino que esta legislación tiene la función de establecer unos mínimos de protección que han de ser observados en todo el territorio nacional, sin que ello impida que las Comunidades Autónomas puedan impone unos niveles de protección mas altos.
No obstante lo anterior, no es admisible la tesis, sostenida por el Gobierno de Cantabria, de que en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos sobre medio ambiente no ha de recabarse el dictamen del Consejo de Estado cuando aquellos se limiten a imponer normas adicionales de protección, en primer lugar por la evidente dificultad (reconocida en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio) que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección, y, además porque, como declara el Tribunal Constitucional en su sentencia 102/1995, de 26 de junio, la legislación básica estatal en materia de medio ambiente no puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónoma con competencias en materia de medio ambiente, lo que justifica con mayor motivo la intervención del Alto Organo Consultivo a fin de que emita dictamen sobre la adecuación del reglamento autonómico a aquella legislación básica estatal.
También las competencias de las Comunidades Autónomas para dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente se han de producir, como señala el artículo 3 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de noviembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 CE, "en el marco de la legislación básica del Estado", por lo que no hay razón para sostener que en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en su ejercicio aprueben las Comunidades Autónomas no sea necesario requerir el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, prevenido en el artículo 22.3 LCE.
No cabe excluir este control aludiendo a que la Comunidad Autónoma no ha hecho sino aprobar medidas de protección del medio ambiente adicionales a las ya establecidas por el Estado, porque de esta manera se hace supuesto de la cuestión que se plantea por la parte recurrente. Aunque no explícitamente, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental no se desprende que en ningún caso la ejecución de primeras repoblaciones forestales inferiores a 50 hectáreas esté exenta de la correspondiente evaluación de impacto ambiental, pues la Nota del Anexo I establece que "el fraccionamiento de proyectos de igual naturaleza y realizados en el mismo espacio físico no impedirá la aplicación de los umbrales establecidos en este anexo, a cuyo efecto se acumularán las magnitudes o dimensiones de cada uno de los proyectos considerados". El margen de actuación de las Comunidades Autónomas en este campo, impone una consideración general de la normativa estatal aprobada sobre la materia que justifica, tal como ha entendido la sentencia de instancia, la necesidad de que intervenga el Consejo de Estado, emitiendo el dictamen que previene el artículo 22.3 de su Ley reguladora.
Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 LJ procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas,
Declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de mayo de 2000, condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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