STS, 27 de Septiembre de 2004
| Ponente | Pablo Maria Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2004:5986 |
| Número de Recurso | 6775/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 6775/1999, tramitado conforme a la Ley 62/78, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, interpuesto por el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador don PEDRO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, contra la Sentencia nº 471/1999, dictada el 14 de mayo de 1999 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso número 1024/1998, en el que se impugnó la Resolución de 19 de febrero de 1.998, del Director de Negociación Colectiva del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, que desestimó la pretensión formulada por Don Benito como DIRECCION000 Provincial de la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) de Vizcaya interesando la constitución de la Mesa Sectorial de negociación para el personal funcionario al Servicio de la Administración de Justicia transferido a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Se ha personado, como parte recurrida, la CONFEDERACION DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS (C.S.I.-C.S.I.F.), representada por la Procuradora doña BEATRIZ MARTINEZ MARTINEZ.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLO:
QUE, CON RECHAZO DE LAS CAUSAS DE INADMISIBILIDAD ARTICULADAS POR LA ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD DEL PAÍS VASCO. Y ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1.024/98 SEGUIDO POR LOS TRAMITES DE LA LEY 62/1.978 DE PROTECCION JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA, INTERPUESTO POR LA CONFEDERACION DE SINDICATOS INDEPENDIENTES Y SINDICAL DE FUNCIONARIOS -CSI-CSIF-, REPRESENTADA Y DEFENDIDA POR EL LETRADO D. JOSÉ MARÍA CASTRO GONZÁLEZ, CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 19 DE FEBRERO DE 1.998 DEL DIRECTOR DE NEGOCIACION COLECTIVA DEL DEPARTAMENTO DE HACIENDA Y ADMINISTRACION PUBLICA DEL GOBIERNO VASCO POR LA QUE SE DESESTIMÓ LA PRETENSIÓN FORMULADA INTERESANDO LA CONSTITUCIÓN DE LA MESA SECTORIAL DE NEGOCIACIÓN PARA EL PERSONAL FUNCIONARIO AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA TRANSFERIDO A LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, DEBEMOS:
DECLARAR COMO DECLARAMOS LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA POR INCURRIR EN DESCONOCIMIENTO Y VIOLACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD SINDICAL DEL SINDICATO RECURRENTE, POR LO QUE LA ANULAMOS.
DECLARAR COMO DECLARAMOS EL DERECHO DEL SINDICATO RECURRENTE A PARTICIPAR EN LA MESA SECTORIAL DE NEGOCIACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO Y EN RELACIÓN AL PERSONAL FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA TRANSFERIDO A LA MISMA.
IMPONER LAS COSTAS A LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA POR IMPERATIVO LEGAL."
Notificada la citada Sentencia a las partes, el Letrado de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó escrito preparando recurso de casación, que la Sala de Bilbao tuvo por preparado, ordenando la remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Por escrito presentado el 19 de octubre de 1999 en el Registro General de este Tribunal Supremo, don Pedro Rodríguez Rodríguez, en representación del Gobierno Vasco, interpuso el recurso anunciado, fundamentándolo en los motivos relacionados en las letras b) c) y d) del apartado 1 del artículo 88 de la nueva Ley Jurisdiccional y suplicó a la Sala "dicte Sentencia por la que casando la recurrida la anule declarando la conformidad a derecho del acto recurrido."
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y, por Providencia de 26 de febrero de 2001, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, doña Beatriz Martínez Martínez, en representación de la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (C.S.I.-C.S.I.F.), formalizó escrito de oposición, solicitando a la Sala "dicte Sentencia por la cual desestime íntegramente el Recurso de Casación, y declare que la recurrida es conforme a derecho."
Por su parte, el Fiscal, en su escrito de alegaciones de 10 de abril de 2001, manifestó, en conclusión, que "procede declarar que no hay lugar al recurso de casación."
Mediante Providencia de 11 de marzo de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 20 de mayo de 2003, dejándose sin efecto dicho señalamiento por no encontrarse las actuaciones y expediente administrativo en Secretaría, que fueron reconstruídos y, luego, hallados, señalándose, nuevamente, por Providencia de 23 de junio de 2004, para la votación y fallo, el día 21 de septiembre de 2004, en que han tenido lugar.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao estimó el recurso que la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI-CSIF) había interpuesto, por el cauce de la Ley 62/1978, contra la resolución del Director de Negociación Colectiva del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, de 19 de febrero de 1998. En élla se desestimaba la solicitud de creación de una Mesa Sectorial de Negociación para el personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia transferido a la Comunidad Autónoma de Euskadi. Tal decisión se justificaba diciendo que la Mesa General de Negociación había acordado el 13 de junio de 1996 definir en su seno un nuevo ámbito laboral constituido, precisamente, por este personal y que también resolvió reservarse para sí la competencia para actuar la adecuación de las condiciones de su integración. Se da la circunstancia de que en esa Mesa General, debido a que carece de la audiencia necesaria, no está representada CSI-CSIF.
La Sentencia ahora impugnada, rechazó las causas de inadmisibilidad opuestas, entre éllas la de inadecuación del procedimiento, basada en que el derecho a la negociación colectiva no es de los susceptibles de ser tutelados por esta vía jurisdiccional, por entender que el derecho que estaba en juego era el de la libertad sindical, que sí lo es. Respecto del fondo, juzgó que, constituida la Mesa Sectorial en cuestión, la recurrente tiene derecho a formar parte de ella. Llegó a esa conclusión a la vista de que, si bien CSI-CSIF no es sindicato más representativo en la Comunidad Autónoma, pues no dispone de la audiencia requerida por la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical para ello, sí ha de ser considerado, conforme al artículo 7.2 de dicha Ley Orgánica, sindicato simplemente representativo, ya que cuenta con más del 10% de los delegados de personal y miembros de los comités de empresa y correspondientes órganos de las Administraciones Públicas en el ámbito del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia en Euskadi, lo que le da derecho a participar en la Mesa Sectorial en cuestión, que es lo que la resolución impugnada impidió.
El recurso de casación del Gobierno Vasco contiene tres motivos. Veamos en qué consisten.
El primero --que es el del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción-- aduce la incongruencia en la que, al entender del recurrente, ha incurrido la Sentencia, pues concede una cosa distinta de la que pidió a la Sala CSI-CSIF. De este modo, habría infringido el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción, precisamente por alterar los términos del debate procesal. En efecto, la resolución impugnada desestimó la pretensión de la organización sindical porque la Mesa General de Negociación ya había acordado la creación en su seno de un ámbito correspondiente al personal al servicio de la Administración de Justicia transferido a Euskadi, reservándose la negociación correspondiente. La Administración, por tanto, no negó a CSI-CSIF lo que pedía ni le impidió participar en los trabajos de esa Mesa Sectorial, pues no ha celebrado sesión alguna, al no ejercer, por decisión de la Mesa General actividad negociadora. Pero lo que pretendía el actor en la instancia era acceder a la Mesa Sectorial para negociar. La Sala, continúa el escrito de interposición en este punto, transforma su pretensión en la de participar en la citada mesa, ya que, de otro modo, debería, haber inadmitido el recurso de acuerdo con la jurisprudencia imperante.
El segundo motivo, que es el del artículo 88.1 b), plantea, precisamente, la inadecuación del procedimiento. En efecto, dice, al no apreciar la Sala de Bilbao la mencionada causa de inadmisibilidad, la Sentencia incurre en inadecuación del procedimiento. La única posibilidad de salvar este obstáculo, continúa el escrito de interposición, es que se hubiera discriminado a CSI- CSIF frente a los otros sindicatos legitimados para participar en la Mesa Sectorial excluyéndole de élla o no permitiéndole intervenir en sus trabajos, pero eso no ha sucedido pues, al no celebrar sesión alguna, "la no negociación ha afectado a todos ellos por igual". Por lo demás, el que algunos sindicatos estén legitimados para participar en la Mesa General y otros, no como CSI-CSIF, no es sino "consecuencia de su falta de representatividad en ese ámbito, o mejor dicho de la audiencia exigida por el legislador para tener acceso a la Mesa General (...)". Y, termina a este respecto el Gobierno Vasco, si la Mesa General ha creado una sectorial pero no le ha atribuido actividad negocial alguna porque ésta se desarrolla en el nivel de aquélla, eso son cuestiones que escapan al marco limitado de enjuiciamiento del proceso de la Ley 62/1978.
Finalmente, el tercer motivo de casación, esta vez el del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, considera que la Sentencia, al cambiar radicalmente el enfoque de la cuestión, ignora, infringiéndolos, los artículos 30 y 31 de la Ley 9/1987 (normas básicas, de acuerdo con su disposición final), que reconocen a la Mesa General de Negociación que debe constituirse en cada Comunidad Autónoma un amplio margen de autonomía para determinar la estructura negocial aplicable y las reglas de vertebración entre las distintas unidades. Explica el Gobierno Vasco que, cuando el citado artículo 31 de la Ley 9/1987, en su apartado primero, crea una Mesa Sectorial de Negociación para el personal al servicio de la Administración de Justicia, lo hace solamente para la Administración del Estado. En cambio, para las Comunidades Autónomas sólo prevé una Mesa General, la cual, ciertamente, puede crear Mesas Sectoriales. Pero el legislador estatal ha situado a esas Mesas Generales en una posición de primacía absoluta con la intención de reforzar su papel en una negociación al máximo nivel. Así, pues, en las Comunidades Autónomas se pueden establecer las Mesas que se consideren necesarias. Por lo demás, en el País Vasco, el Decreto 304/1987, de 6 de octubre, de Órganos de Representación, Regulación del Proceso Electoral, Determinación de las Condiciones de Trabajo y de Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, modificado por los Decretos 228/1990, de 4 de septiembre, y 328/1994, de 28 de julio, contempla la posibilidad de constituir Mesas Sectoriales cuya competencia se extenderá a los temas que no hayan sido objeto de decisión por la Mesa General (artículo 17.2). Por tanto, en Euskadi, no es una Mesa Sectorial exigida ex lege la del personal al servicio de la Administración de Justicia y la voluntad de la Mesa General es determinante no sólo en torno a la existencia de la anterior sino también respecto de sus eventuales cometidos. Una vez que la Mesa General resolvió en el sentido en que lo hizo respecto de la cuestión abordada en este proceso, el Gobierno Vasco, por respeto a la autonomía colectiva, no podía suplir unilateralmente la voluntad de aquélla. Y, ante las razones que hemos expuesto resumidamente, entiende el recurrente en casación que nada cabe objetar a esa actuación. Por eso, la Sentencia, que juzga lo contrario, infringe los preceptos indicados.
A estas argumentaciones se opone CSI-CSIF. Así, sostiene en contra del primer motivo, que la Sentencia no es incongruente pues en su petición de que se constituyera la Mesa Sectorial iba implícita la de participar en sus trabajos. Igualmente, se opone al segundo motivo por las razones esgrimidas en la misma Sentencia impugnada: no hay inadecuación del procedimiento porque el debate no se centra en la negociación colectiva en la función pública, sino en su pretensión de participar en la Mesa Sectorial en cuanto sindicato representativo en ese ámbito. Y lo mismo hace a propósito del tercer motivo, recordando que la Sentencia, visto el Decreto autonómico 328/1994, de 28 de octubre, norma alegada por el Gobierno Vasco (que modificó la redacción de la disposición transitoria del Decreto 304/1987 y permite la creación de mesas sectoriales en Euskadi para los funcionarios transferidos), entendió que había sido creada la de personal al servicio de la Administración de Justicia y que el derecho fundamental a la libertad sindical amparaba a los sindicatos con representatividad para formar parte de la misma. Como el motivo descansa en la normativa autonómica entiende CSI-CSIF que el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción nos impide entrar a considerarlo, procediendo su inadmisión o, en todo caso, su desestimación.
Para el Ministerio Fiscal no debe haber lugar al recurso de casación. En efecto, ni la Sentencia es incongruente, pues el fallo no es sino el corolario al que conduce el análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, ni el procedimiento es inadecuado ya que en el mismo de lo que se debate es de la libertad sindical. Y tampoco ha incurrido en las infracciones que menciona el tercer motivo por las mismas razones que se recogen en el fundamento tercero de la Sentencia de instancia.
El parecer de la Sala es que el recurso de casación debe ser desestimado pues ninguno de los motivos que contiene puede prosperar.
En efecto, tal como señalan CSI-CSIF y el Ministerio Fiscal la Sentencia no es incongruente. No requiere de especial esfuerzo concluir que si un sindicato representativo en un ámbito determinado pide la constitución de la correspondiente Mesa Sectorial, lo hace para participar en élla. Pretender que la Sentencia ha alterado los términos del debate porque lo solicitado no fue estrictamente esto último sino sólo lo primero supone introducir unos niveles de formalismo exagerados que, además, no se compadecen con los criterios que han de guiar la interpretación de las normas que regulan la acción de los sindicatos, pues no sólo pueden incidir en el ejercicio del derecho fundamental a la libertad sindical, sino que también afectan a unas formaciones cuya relevancia ha plasmado explícitamente la Constitución en su artículo 7.
En cuanto a la inadecuación del procedimiento, está claro que no existe. En el proceso de instancia lo que CSI-CSIF hizo valer fue el derecho fundamental a la libertad sindical, susceptible de tutela judicial por el cauce preferente y sumario al que se refiere el artículo 53.2 de la Constitución, regulado en el momento en que se interpuso el recurso por la Ley 62/1978. La Sentencia impugnada lo explica bien cuando razona por qué no acoge la causa de inadmisión opuesta en la instancia por el Gobierno Vasco. Con independencia de la posición que se mantenga sobre la relación existente entre la libertad sindical y la negociación colectiva, lo cierto es que para desechar este motivo no es preciso entrar en consideraciones de fondo al respecto, porque está suficientemente cumplido el requisito de la invocación, no meramente formularia, de un derecho fundamental.
Por último, hemos de decir que no procede inadmitir el tercero de los motivos, tal como se nos ha solicitado, porque la mención que en él se hace a normas autonómicas no tiene carácter sustantivo. Únicamente se dirige a situar los términos del debate. Lo que el Gobierno Vasco mantiene es que ha habido infracción de los artículos 30 y 31 de la Ley estatal 9/1987 porque de ellos no se desprende la necesidad de que exista en las Comunidades Autónomas una Mesa Sectorial para el Personal al Servicio de la Administración de Justicia transferido a la Comunidad y porque, en todo, caso, la autonomía que atribuyen a la Mesa General le autoriza a tomar decisiones como las que se han expuesto sin que los poderes públicos competentes puedan sustituir sus decisiones. Ahora bien, si no es procedente la inadmisión, si lo es la desestimación del motivo.
CSI-CSIF es, de acuerdo con el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, un sindicato representativo en el ámbito territorial y en el sector. Esto no se discute. Tampoco se discute que esa Ley Orgánica reconoce a los sindicatos simplemente representativos legitimación para ejercitar las funciones previstas en los apartados b), c), d), e) y g) de su artículo 6.3. Es decir, para la negociación colectiva, para la participación como interlocutores en las condiciones de trabajo en las Administraciones Públicas a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación, para participar en sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo, para promover elecciones de delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes de las Administraciones Públicas y para cualquier otra función representativa que se establezca. Es fácil apreciar que esa legitimación se extiende a la participación en las Mesas Sectoriales que se constituyan, estén o no previstas expresamente por las normas reguladoras. Tiene, por tanto, razón la Sentencia de instancia cuando dice que, establecido el carácter representativo de CSI-CSIF en el ámbito del que estamos hablando, constituye una violación de su derecho fundamental a la libertad sindical no permitirle participar en la Mesa Sectorial correspondiente. La resolución del Director de Negociación Colectiva que originó el proceso produce ese efecto, desconociendo la vinculación propia de los derechos reconocidos en el Título I de la Constitución sobre los poderes públicos. Por tanto, la Sentencia resolvió conforme a Derecho al declararla nula y reconocer el derecho de CSI-CSIF a participar en la Mesa Sectorial de Euskadi para el personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia transferido a la Comunidad Autónoma.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 6775/1999, interpuesto por el Gobierno Vasco contra la sentencia nº 471, dictada el 14 de mayo de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y recaida en el recurso 1024/1998, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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