STS, 15 de Julio de 2005

La CONFEDERACION SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), mediante escrito de fecha 13 de junio de 2.003, interpuso demanda en materia de tutela de derechos fundamentales, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte sentencia por la que se condene a la demandada a abonar la cantidad de 23.539,31 euros.

Admitida a trámite la demanda de tutela de derechos fundamentales, se celebró el acto del juicio, en el que la parte actora se afirmó y ratificó en la demanda, oponiéndose la demandada, según consta en acta. Recibido el juicio a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.

Con fecha 30 de septiembre de 2.003 se dictó sentencia, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimando las excepciones de incompetencia de jurisdicción opuesta por CSIT- UP, e inadecuación de procedimiento invocada por la Administración Autonómica y las Organizaciones Sindicales CCOO, UGT y CSIT-UP, y con estimación de la demanda rectora de autos, promovida por la CONFEDERACIÓN SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), frente a la COMUNIDAD DE MADRID (CONSEJERÍA DE JUSTICIA, FUNCIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN LOCAL) y las Organizaciones Sindicales COMISIONES OBRERAS (CCOO), UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT), COALICION SINDICAL INDEPENDIENTE DE TRABAJADORES-UNION PROFESIONAL (CSIT-UP) y, por último, CONVERGENCIA ESTATAL DE MÉDICOS Y AYUDANTES TÉCNICOS SANITARIOS (CEMSATSE), en materia de tutela de los derechos de libertad sindical y otros derechos fundamentales, debemos declarar y declaramos que la distribución de la línea de subvención oficial del año 2002 acordada por el Consejo Regional de la Función Pública en reunión que tuvo lugar en 11 de octubre de 2002 lesionó los derechos de igualdad y libertad sindical del Sindicato demandante, condenando a todos los codemandados, en sus respectivas posiciones jurídicas, a estar y pasar por esta declaración, y debemos condenar y condenamos a la COMUNIDAD DE MADRID (CONSEJERIA DE JUSTICIA, FUNCIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN LOCAL) a que, en concepto de participación en la línea de subvención oficial para el citado año, satisfaga a la Organización Sindical actora la suma de 23.539,31 euros (VEINTITRES MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE EUROS CON TREINTA Y UN CÉNTIMOS)."

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1º.- Desde el 11 de marzo de 2002, los nueve vocales que en representación del personal al servicio de la Administración Autonómica integran el Consejo Regional de la Función Pública quedaron distribuidos del modo que sigue: tres por COMISIONES OBRERAS (en lo sucesivo, CC.OO.); dos por UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (en adelante, UGT); dos por COALICION SINDICAL INDEPENDIENTE DE TRABAJADORES-UNION PROFESIONAL (en lo sucesivo, CSIT-UP); uno por CONVERGENCIA ESTATAL DE MÉDICOS Y AYUDANTES TÉCNICOS SANITARIOS (en adelante, CEMSATSE); y por último, uno por CONFEDERACIÓN SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (en lo sucesivo, CSI-CSIF), parte actora en estas actuaciones -folios 50 y 61-, Organizaciones Sindicales de las que las tres primeras están conceptuadas como Sindicatos con mayor nivel de implantación según las previsiones recogidas en el Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid, así como en el Acuerdo Sectorial para el Personal Funcionario de Administración y Servicios de la Administración General de dicha Comunidad. ---- 2º.- El número de representantes de la parte social en el citado Órgano superior de la Función Pública de esta Comunidad Autónoma se estableció en proporción a la totalidad de los Delegados de Personal, y miembros de los Comités de Empresa y de las Juntas de Personal obtenidos en los ámbitos laboral y funcionarial de Administración y Servicios, así como en el de funcionarios docentes no universitarios y en el de personal funcionario, estatutario y laboral procedente del Instituto Nacional de la Salud. ----3º.- El Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid para los años 2001 a 2003, ambos inclusive, publicado en el diario oficial de esta Comunidad de 25 de octubre de 2001 -folios 86 a 122-, fue suscrito en 29 de junio de ese año por la Administración Autonómica y las Centrales Sindicales UGT, CSIT-UP y CSI-CSIF -folio 86-. ----4º.- El artículo 69.1 de la referida norma convencional define los Sindicatos con mayor nivel de implantación del modo que sigue -folio 99-: «En el ámbito de aplicación del presente Convenio Colectivo y del Acuerdo General de Condiciones de trabajo del personal funcionario, tendrán la consideración de sindicatos con mayor nivel de implantación aquellos que hayan obtenido, al menos, el 15 por 100 de los Delegados de Personal y miembros de los Comités de Empresa y Juntas de Personal del conjunto de Centros y Servicios incluidos en dichos ámbitos convencionales», mientras que el apartado cuarto del mismo precepto prevé entre los derechos de que gozan tales Sindicatos el de -folio 99 vuelto-: «Obtener las subvenciones oficiales en los términos establecidos por el Consejo Regional de la Función Pública de forma proporcional a su representación en dicho Órgano, tomando como punto de partida la cantidad recogida en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1997 e incrementándose anualmente en un mínimo igual al experimentado por el IPC anual, haciéndose efectiva dentro del primer trimestre de cada año». ----5º.- Por su parte, el artículo 70.1 de la expresada norma pactada dispone, en lo que aquí interesa, que -folio 100-: «Los Sindicatos que obtengan, al menos, el 10 por 100 de los miembros de los Comités de Empresa y Delegados de Personal del conjunto de centros y servicios dependientes de la Comunidad de Madrid incluidos en el ámbito de aplicación del presente Convenio Colectivo, serán considerados de especial audiencia y tendrán los siguientes derechos (...)», entre los que, sin embargo, no se encuentra ninguno de naturaleza similar al que se cita en el precedente ordinal en cuanto a la obtención de subvenciones oficiales. ----6º.- En los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2002 se incluyó una partida destinada a línea de subvención a los Sindicatos en cuantía total de 265.680,74 euros, habiéndose celebrado diversas reuniones del Consejo Regional de la Función Pública tendentes a acordar los criterios para su distribución -folios 49 a 60 y 67 a 71. ----7º.- Finalmente, en reunión de dicho Órgano que tuvo lugar en 11 de octubre del pasado año, se acordó con el voto favorable de CC OO, UGT y CSIT-UP y el contrario de CEMSATSE y CSI-CSIF distribuir la citada subvención únicamente entre los Sindicatos con mayor nivel de implantación en el ámbito comunitario y en atención al número de representantes con que los mismos cuentan en el Consejo, con el siguiente resultado: CC OO, 118.998,40 euros; UGT, 88.560,25 euros; y CSIT-UP, 59.040,16 euros -folio 61-. ----8º.- La representatividad de los cinco Sindicatos que componen la parte social del Consejo Regional de la Función Pública, en relación con la totalidad de los diferentes colectivos de personal laboral y funcionario que los mismos representan en dicho Órgano, es la siguiente: CC OO, 36,38 por 100; UGT, 28,54 por 100; CSIT-UP, 16,34 por 100; CEMSATSE, 9,87 por 100; y finalmente, CSI-CSIF, 8,86 por 100. ----9º.- En fecha 10 de marzo del presente año se formuló reclamación previa -folios 7 a 11-, que no obtuvo contestación expresa."

Contra expresada resolución se interpuso recurso de casación a nombre de la COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID y la UNION GENERAL DE TRABAJADORES.

Por la representación de la COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID, en escrito de fecha 18 de febrero de 2.004, se formalizó el correspondiente recurso, autorizándolo y basándose en los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del artículo 3 en relación con el artículo 82, apartados 2 y 3 del Estatuto de los Trabajadores y de los artículos 69.1 y 70.1 del Convenio Colectivo para el personal laboral de la Comunidad de Madrid. SEGUNDO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del artículo 180 de la misma Ley. TERCERO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción de la jurisprudencia reiterada sobre el principio de cognición limitada de la modalidad procesal de tutela de libertad sindical. CUARTO.- Al amparo del artículo 205.c) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del artículo 180 de la misma Ley. Por la representación de la UNION GENERAL DE TRABAJADORES, en escrito de fecha 18 de febrero de 2.004, se formalizó el correspondiente recurso, autorizándolo y basándose en los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo del artículo 205.b) de la Ley de Procedimiento Laboral, por inadecuación de procedimiento. SEGUNDO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del artículo 37 de la Constitución Española, artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores, en relación con el artículo 69.1.4 del Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Comunidad de Madrid. TERCERO.- Al amparo del artículo 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción de los artículos 28.1 y 14 de la Constitución Española y artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar el improcedente recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 14 de julio actual, en cuya fecha tuvo lugar.

La sentencia recurrida, rechazando las excepciones de falta de jurisdicción del orden social e inadecuación de procedimiento, estimó la demanda del sindicato CSI-CSIF en materia de derechos fundamentales y declaró que "la distribución de la línea de subvención oficial del año 2.002 acordada por el Consejo Regional de la Función Pública en reunión que tuvo lugar en 11 de octubre de 2.002 lesionó los derechos de igualdad y libertad sindical del Sindicato demandante", condenando a la Comunidad Autónoma de Madrid a abonar a la organización demandante 23.539,31 euros. Contra este pronunciamiento recurren la Comunidad de Madrid y la Unión General de Trabajadores. El primer recurso formaliza cuatro motivos, en los que sostiene que se han infringido los artículos 3 y 82 del Estatuto de los Trabajadores en relación con los artículos 69.1 y 70.1 del Convenio Colectivo de la Comunidad Autónoma de Madrid, ya que las subvenciones previstas en estos preceptos sólo pueden concederse a los sindicatos con mayor nivel de implantación; el artículo 180 de la Ley de Procedimiento Laboral, pues en caso de estimación de la demanda lo que procedía era la nulidad del acuerdo de distribución de subvenciones y no la condena que se ha establecido por la sentencia recurrida, y el principio de cognición limitada, pues el verdadero objeto de la pretensión deducida es la impugnación de los artículos del convenio de referencia. El último motivo del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid se formula al amparo del apartado c) del artículo 205 de la Ley de Procedimiento Laboral y lo que dice es que procede a "reformular" los motivos anteriores para convertirlos en motivos de infracción procesal por si la Sala estimase esto procedente. Por su parte, la UGT plantea tres motivos uno por inadecuación de procedimiento ,por entender que el procedimiento adecuado sería el de impugnación de convenio colectivo, al pretenderse en realidad la impugnación del convenio; otro, denunciando la infracción de los artículos 37 de la Constitución Española, 82 del Estatuto de los Trabajadores y 69.1.4 del convenio, porque la distribución de subvenciones queda reservada en este precepto a los sindicatos de mayor nivel de implantación; denuncia en la que insiste el motivo tercero que alega la infracción de los artículos 28.1 y 14 de la Constitución Española, 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical.

De este planteamiento se derivan algunas coincidencias en los recursos. El motivo tercero del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid coincide, aunque está mal formulado, con el motivo primero del recurso de la Unión General de Trabajadores; los motivos primero del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid y segundo y tercero de la Unión General de Trabajadores coinciden en el planteamiento de la cuestión de fondo y el motivo segundo del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid plantea una cuestión específica relativa al alcance del fallo. Siguiendo estas tres líneas temáticas puede abordarse de forma conjunta la respuesta a los recursos. No sin advertir antes respecto al cuarto motivo del recurso de la Comunidad Autónoma que los motivos tienen el contenido que les corresponde en función de las denuncias que formulan y de la fundamentación de éstas, sin que pueda acudirse a reformulaciones más o menos aleatorias, que sólo revelan cierta inseguridad en su planteamiento de acuerdo con la técnica de la casación.

La primera cuestión a examinar es la inadecuación de procedimiento, que se suscita, como ya se ha dicho, en el motivo tercero del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid y en el motivo primero del recurso de la Unión General de Trabajadores. El motivo de la Comunidad Autónoma de Madrid es incorrecto, porque lo que se plantea no afecta en realidad a un problema de cognición limitada en el sentido que precisa nuestra doctrina (sentencias de 6 de octubre de 1997, 14 de noviembre de 1997 y 18 de septiembre de 2001, entre otras) y que se vincula a la limitación aplicable al fundamento de la pretensión de tutela, sino al objeto de esa pretensión, que, según la posición de los recursos, sería la impugnación de la regulación de la distribución de fondo que contiene el convenio colectivo. Los motivos deben además rechazarse, porque basta examinar el suplico de la demanda para ver que en ella no se pide la anulación de ningún precepto del convenio, sino que lo que se reclama es una determinada cantidad como consecuencia de una aplicación errónea de los preceptos del convenio, cuya corrección se acepta. Esta pretensión queda de manera clara fuera del ámbito de la modalidad procesal que regulan los artículos 161 a 164 de la Ley de Procedimiento Laboral, cuyo objeto son las pretensiones que persigan una declaración directa y general de nulidad por falta de conformidad con el ordenamiento jurídico de preceptos de un convenio colectivo, de forma que ni siquiera las pretensiones que cuestionen de forma indirecta la legalidad del convenio, mediante la técnica de la inaplicación (artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), entran en el marco de la mencionada modalidad procesal. Lo que podría cuestionarse es la aplicación del proceso de tutela de los derechos fundamentales en la medida en que la pretensión deducida en la demanda parece fundarse básicamente en los propios preceptos del convenio en relación con los artículos 7 y 14 de la Constitución Española y esta pretensión podría quedar fuera de la modalidad de tutela. Pero es ésta una cuestión que la Sala no puede abordar de oficio conforme a lo dispuesto en el artículo 240.2.2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y en el artículo 227.2.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil y además la sentencia recurrida ha entendido que se trata de una demanda de tutela y ha fundado su estimación de la petición de la parte actora en los preceptos constitucionales que garantizan la libertad sindical y la igualdad de trato de los sindicatos más que en el tenor literal de las normas del convenio.

La segunda cuestión que ha de examinarse es la relativa a la cuestión de fondo sobre la participación del sindicato demandante en las subvenciones previstas en el artículo 69.1.4º del Convenio Colectivo de la Comunidad Autónoma de Madrid para los años 2001-2003 (BOCAM de 27 de octubre de 2001). En el primer motivo del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid y en el segundo de la Unión General de Trabajadores lo que se cuestiona es la interpretación dada por la sentencia recurrida al precepto citado del convenio. Este establece en el párrafo primero de su número 1 el concepto de sindicatos con mayor nivel de implantación, definiéndolos como "aquellos que hayan obtenido, al menos, el 15 por 100 de los Delegados de Personal y miembros de los Comités de Empresa y Juntas de Personal del conjunto de Centros y Servicios incluidos en dichos ámbitos convencionales". Y en el párrafo segundo del mismo número dispone que "los mencionados sindicatos con mayor nivel de implantación tendrán los siguientes derechos", entre los que se enumera como cuarto "obtener las subvenciones oficiales en los términos establecidos por el Consejo Regional de la Función Pública de forma proporcional a su representación en dicho órgano, tomando como punto de partida la cantidad recogida en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1.997 e incrementándose anualmente en un mínimo igual al experimentado por el IPC anual, haciéndose efectiva dentro del primer trimestre de cada año". El tenor literal del precepto es claro y no ofrece duda alguna en orden a la intención real de los negociadores que ha sido la de reservar las subvenciones a los sindicatos con mayor nivel de implantación, excluyendo a los restantes, y distribuyendo el fondo anual de subvenciones en atención a la representación en dicho órgano. El artículo 70.1 sobre los derechos de los sindicatos con nivel de representatividad del 10% no lleva a conclusión contraria, pues los derechos que ese precepto concede a los sindicatos con ese nivel de representatividad no comprenden el derecho a las subvenciones del artículo 49. Lo que sucede es que en este artículo se establecen dos reglas de alcance distinto: una sobre el derecho a las subvenciones, que queda reservado a los sindicatos con mayor nivel de implantación, y otra sobre la distribución del fondo, que se realiza según la representación acreditada en el Consejo Regional de la Función Pública. De esta forma, en la regulación del convenio si un sindicato es miembro del Consejo, pero no tiene el nivel de mayor implantación, no será beneficiario de la subvención.

Sin embargo, la sentencia recurrida ha realizado una interpretación correctora de la norma convencional para adaptarla a lo que considera que son las exigencias de la igualdad de trato entre las organizaciones sindicales, citando la sentencia del Tribunal Constitucional 20/1985 y la sentencia de esta Sala de 10 de junio de 2003, que confirmó la anulación de la disposición adicional 20ª del convenio de referencia por entender que la facilitación de fondos que en ella se establecía era contraria a la igualdad de trato entre los sindicatos. Recordaba esta sentencia que "el derecho de libertad sindical incluye la prohibición de trato diferenciado entre los sindicatos que no responda a criterios objetivos y por ello el principio de igualdad está subsumido en tal derecho, de tal forma que la vulneración del primero conlleva la del segundo", cuando esa diferencia de trato no tiene una justificación razonable y objetiva (sentencias 22 de octubre de 1993 y 23 de noviembre de 1993). Y en cuanto a la concesión de beneficios para los sindicatos con mayor nivel de implantación la sentencia de esta Sala citada señala que "los sindicatos con mayor implantación son los que define el artículo 69 del convenio por la condición de haber obtenido al menos el 15% en las elecciones a los órganos de representación unitaria, en una noción próxima, por tanto, a la del sindicato más representativo y el Tribunal Constitucional tiene declarado que "no es un criterio objetivo y razonable" atribuir estas asignaciones en exclusiva a las centrales más representativas, como medida proporcionada...; pudiéndose producir, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos" y ello porque, al ir dirigidas estas aportaciones "en exclusiva a los (sindicatos) situados en el vértice", se les sitúa "en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio" (sentencias 20 y 26/1985).

Las reservas de la sentencia recurrida frente al artículo 69.1 del convenio están justificadas y con ello decaen las alegaciones que se exponen en el motivo tercero del recurso de la Unión General de Trabajadores, que sostiene que el trato favorable que este precepto contiene para los sindicatos con mayor nivel de implantación está justificado y es razonable. En este sentido hay que recordar lo que dijo la STC 20/1985 para una subvención como la que aquí se discute: "la finalidad de la subvención es tan amplia y puede cumplirse con actividades tan diversas, que no permite sostener que para su consecución, incluso de acuerdo con un parámetro de máxima eficacia (en la hipótesis de que pudiera ser aplicable para justificar la desigualdad de trato en materia de libertades públicas), sea un criterio objetivo y razonable el de atribuirla en exclusiva a las Centrales más representativas...como medida proporcionada". A ello hay que unir los riesgos que en relación con la injerencia y la negociación colectiva tienen estas aportaciones económicas del empresario a los sindicatos, cuando son éstos o al menos una parte significativa de ellos, los que participan además en la negociación que establece estas ventajas. No se olvide que el convenio fue negociado por UGT, CSIT-UP y la propia organización demandante, todas ellas incluidas en el Consejo Regional de la Función Pública. La sentencia de 10 de junio de 2003 advierte que la concesión de ventajas a los sindicatos en estos casos puede entrar "en la noción de injerencia, que contempla el artículo 13.2 Ley Orgánica de Libertad Sindical en relación con el artículo 2 del Convenio 98 de la OIT, porque, aunque no exista de forma explícita una finalidad de control directo, sí que concurren dos elementos de riesgo importantes que no son ajenos a la finalidad de interdicción de los actos de injerencia". Estos riesgos son, por una parte, la creación de incentivos económicos o de otra índole para la aceptación del convenio que operan sobre el interés particular de la organización sindical y al margen del interés general de los trabajadores representados por ésta, que en el convenio estatutario no son únicamente sus afiliados, y, por otra, la imposición de una desventaja para otros sindicatos que no suscriben el convenio.

Ahora bien, la reacción frente a una cláusula de estas características no puede ser su generalización en la forma que lo ha hecho la sentencia recurrida, pues con ello, aparte de alterar los términos de lo convenido en una corrección que no corresponde a los órganos jurisdiccionales, lo único que se hace es establecer un trato desigual más amplio, pues, en lugar de beneficiarse del mismo sólo los sindicatos con mayor nivel de implantación, lo harán también los sindicatos con nivel de representatividad suficiente para entrar en el Consejo Regional de la Función Pública con el consiguiente trato peyorativo para los sindicatos con menor nivel de representatividad y con los riesgos de injerencia ya señalados, cuando los sindicatos se financian por el empresario y a través de acuerdos obtenidos en el propio proceso de negociación colectiva. Estamos, por tanto, en una situación similar a la que tuvo en cuenta la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2005 (recurso 85/2003). No podemos anular, sin más, la cláusula controvertida en este proceso por exigencias del principio de congruencia, ya que no se pretende tal efecto. Pero tampoco es posible estimar la demanda, porque incrementaría la ilicitud de la cláusula convencional, al ampliar su ámbito de aplicación de una forma irregular, como ha hecho la sentencia recurrida. Lo que tendría que haber hecho el sindicato demandante, para reaccionar contra el trato peyorativo que se le ha impuesto, es pedir la nulidad de la cláusula o la del acuerdo de distribución. Lo que no cabe es tratar de beneficiarse de un trato que sigue siendo potencialmente desigual, aunque se amplíen sus beneficiarios, pues, como dice, en usual síntesis, la sentencia que acaba de citarse: "no existe derecho a la igualdad en la ilegalidad".

Por ello, procede estimar los motivos primero del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid y segundo del de la Unión General de Trabajadores, con desestimación de los motivos tercero del recurso de la Comunidad y primero y tercero de la UGT. Es innecesario examinar el motivo segundo del recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid y es improcedente, como ya se ha dicho, la reformulación que propone el motivo cuarto de este recurso. En consecuencia, hay que casar la sentencia recurrida y desestimar la demanda, absolviendo a los demandados. De conformidad con el artículo 233 de la Ley de Procedimiento Laboral, no procede la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.