STS, 20 de Mayo de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:3545 |
| Procedimiento | D. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen el recurso de casación nº 2565-C/1996, interpuesto por D. Guillermo , D. Blas , D. Juan Manuel y D. Jose Ignacio , representados por Dª MARÍA LUZ ALBACAR MEDINA y asistidos por letrado, contra la Sentencia nº 1012, dictada el 27 de diciembre de 1995 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y recaída en recurso nº 1909/92 sobre constitución como Entidad Local Menor de "El Altet".
Se han personado como partes recurridas la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la procuradora Dª ROSA SORRIBES CALLE; el AYUNTAMIENTO DE ELCHE, representado por el procurador D. CARLOS DE ZULUETA Y CEBRIÁN; y D. Jose Ángel , D. Ramón , D. Isidro , D. Emilio y D. Alonso , representados por el procurador D. JOSÉ MANUEL FERNÁNDEZ CASTRO.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso administrativo nº 1909/92, interpuesto por el Procurador Dª MARIA LUISA IZQUIERDO TORTOSA, en nombre y representación de DON Guillermo , DON Blas , DON Juan Manuel , Y DON Alfonso , contra la desestimación presunta por parte de la Consellería de la Administración Pública de la solicitud de constitución como Entidad Local Menor de "El Altet", sin expresa condena en las costas procesales.".
Contra dicha Sentencia han interpuesto recurso de casación D. Guillermo , D. Blas , D. Juan Manuel y D. Jose Ignacio , a través de la Procuradora Dª María Luz Albácar Medina. En el escrito de interposición alegan los motivos que estiman conducentes a su pretensión y piden a esta Sala "dicte Sentencia en la que, acogiendo los motivos de casación formulados, case y anule la sentencia aquí recurrida y, en su lugar, dicte otra más ajustada a Derecho, decidiendo la petición no resuelta por la sentencia de instancia y declarando, de conformidad con el suplico de la demanda, el derecho de los vecinos de El Altet (término municipal de Elche) a constituirse en entidad local de ámbito territorial inferior al municipio.".
Dª Rosa Sorribes Calle, en representación de la Generalidad Valenciana, se ha opuesto al recurso solicitando a la Sala "dicte en su día sentencia en la que desestimando el presente recurso de casación confirme en su integridad la sentencia recurrida por ser conforme a derecho, con imposición de los costes a los actores por ser preceptivo.".
La representación del Excmo. Ayuntamiento de Elche ha presentado escrito de oposición solicitando a esta Sala "dicte sentencia por la que: a) Se declare inadmisible el recurso de casación por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. b) Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso, con imposición, en ambos casos, de las costas al recurrente. c) O bien, subsidiariamente, si hubiera de darse lugar al recurso, y a la casación del fallo de la sentencia, se dicte otra en su lugar, en la que, entrando en el fondo del asunto, y con exclusiva consideración de las pretensiones planteadas sobre el mismo en el recurso contencioso-administrativo, sea desestimada la demanda, conforme a lo alegado y pedido por las partes codemandadas y coadyuvantes en sus respectivos escritos de contestación y conclusiones.".
El procurador D. José Manuel Fernández Castro, en representación de los recurridos D. Jose Ángel , D. Ramón , D. Isidro , D. Emilio y D. Alonso , presentó en su día escrito de oposición al recurso solicitando a la Sala "dicte sentencia por la que: a) Se declare la inadmisibilidad del Recurso de Casación por las cuestiones planteadas con carácter previo. b) Subsidiariamente, se declare no haber lugar al recurso, y con imposición de costas. c) Asimismo, subsidiariamente, si se estimare el recurso y la casación, se dicte sentencia por la que se desestime la demanda en cuanto al fondo del asunto, a tenor de lo solicitado por las partes codemandadas personadas en el procedimiento.".
Mediante providencia de 28 de febrero de 2002, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 8 de mayo de 2002, en que han tenido lugar.
Los hechos que originaron el acto combatido mediante el recurso contencioso-administrativo resuelto por la Sentencia cuya casación se pretende se refieren a la solicitud de creación de la Entidad Local de "El Altet", en el municipio de Elche. En efecto, instada el 12 de marzo de 1992 ante la Generalidad Valenciana, y denunciada la mora el 15 de junio siguiente, el 21 de septiembre de ese mismo año de 1992 los actores interpusieron el recurso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Valencia por, considerar, de acuerdo con el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que su petición había sido denegada por silencio.
La Sentencia inadmitió el recurso por entender que había sido interpuesto prematuramente. Para llegar a esa conclusión tuvo en cuenta: 1º que al denunciarse la mora, el procedimiento se hallaba en el trámite de información pública abierto por el Ayuntamiento de Elche, es decir no estaba paralizado y sí fuera del ámbito resolutorio de la Administración que había de resolverlo, lo cual, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1974, interrumpía el plazo; y 2º que los recurrentes parecieron reactivar el expediente con la audiencia que solicitaron y obtuvieron el 29 de junio de 1992.
Por lo demás, hay que hacer constar que el Ayuntamiento de Elche se opuso a la iniciativa que consideramos por acuerdo del pleno de la corporación de 16 de julio de 1992 y que, el 10 de mayo de 1994, el Gobierno Valenciano resolvió expresamente denegar la petición de constitución de la Entidad Local Menor de "El Altet". Extremo éste que, en la fase de prueba del proceso fue puesto de manifiesto por una de las partes, sin que los actores, solicitaran la ampliación de su recurso a ese acuerdo.
Son dos los motivos sobre los que descansa el recurso de casación. Ambos se formulan al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y consisten en lo siguiente. El primero aduce la infracción por la Sentencia del artículo 24.1 de la Constitución y de los artículos 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 38 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, así como de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo que los ha interpretado. El segundo considera infringidos los artículos 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 42 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, 40 á 43 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio y la jurisprudencia emanada de la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1992.
El primero de esos motivos debe ser acogido, lo que nos releva de examinar el segundo, toda vez que la estimación de aquél nos lleva a anular la Sentencia de instancia y a conocer de la cuestión de fondo planteada en el recurso contencioso- administrativo. Y es que la Sala sentenciadora debió entrar a resolver sobre ella pues los recurrentes no sólo habían actuado conforme a lo que prevé el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 38 de la Ley Jurisdiccional, sino que, además, una consolidada jurisprudencia ha establecido que el posible defecto de interposición extemporánea del recurso, en los casos en los que medie silencio administrativo, queda subsanado por el transcurso de los plazos legalmente establecidos sin que la Administración haya resuelto. Y esto también ha sucedido aquí, toda vez que la Generalidad Valenciana no resuelve expresamente hasta el 10 de mayo de 1994: más de dos años después de formulada la solicitud. La interpretación que se sostiene es, en definitiva, la que se ajusta al derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución.
Para resolver sobre las pretensiones de las partes, debemos tener presente cuanto ha señalado esta misma Sala sobre las normas que regulan la creación de entidades locales menores. En particular, en la Sentencia de 16 de enero de 1998 en la que se recapitula sobre los requisitos que han de ser observados de acuerdo con lo que disponen la Ley 7/1985, reguladora de la Bases de Régimen Local, el Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de régimen local y el Real Decreto 1690/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. Así, especialmente, a la luz de los artículos 42 de estos dos últimos, resulta necesario en todo proceso de creación de estas entidades: a) la petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio en que haya de tener su base la entidad local menor o la iniciativa del propio ayuntamiento afectado; b) información pública vecinal; c) informe del ayuntamiento; d) resolución por la Comunidad Autónoma.
A su vez, han de concurrir una serie de elementos que vienen a ser los presupuestos sobre los que se constituiría, en su caso, esa entidad: un núcleo separado de población que no coincida con aquél en el que tenga su sede el ayuntamiento y un territorio definido. Y, sobre ellos, sin duda, se proyectan los derechos e intereses que caracterizan a ese núcleo de población y que habrán de ser satisfechos por la organización que se aspira a constituir. Por lo demás, está claro que no existe un derecho a obtener la creación de la entidad local menor. El cumplimiento de los requisitos que se exigen para solicitarla conduce simplemente a la incoación del correspondiente procedimiento administrativo al que ha de dar término la Comunidad Autónoma, la cual, para resolver, ha de tener, además, presente el interés municipal y el autonómico. En efecto, como subraya la Sentencia de 16 de enero de 1998, la potestad que aquí se ejerce ha de partir de los elementos reglados que se han indicado, pero es discrecional. Eso no significa que la Administración pueda decidir lo que le venga en gana, ni excluye el control jurisdiccional sobre lo acordado. Pero sí lo sitúa en un plano distinto: el dirigido a asegurar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la legislación y a impedir todo atisbo de arbitrariedad.
Pues bien, en el presente caso, es evidente que se ha producido la solicitud en la forma exigida, que se ha sometido a información pública por el Ayuntamiento de Elche y que éste ha manifestado su parecer. Del mismo modo, se han consignado los rasgos que diferenciarían a "El Altet" a los que se refieren los artículos 40 y 43.2 del Real Decreto 1690/1986 y las competencias que debería asumir la entidad que se crease.
Ahora bien, con independencia de que el Ayuntamiento de Elche discute la consistencia de esos elementos distintivos y, sobre todo, el ámbito territorial de la entidad cuya creación se pide y las competencias que para ella se pretenden, debemos precisar que tales requisitos no son suficientes. Por el contrario, a diferencia de lo que pueda suceder en otro tipo de procedimientos, cuando de crear una entidad local menor se trata, parece claro que la posición del Ayuntamiento ha de ser especialmente relevante. Y, en este punto, el de Elche ha sido terminante al manifestarse en contra de la solicitud. Del mismo modo, se advierte que ese criterio expresado por la corporación municipal es ampliamente compartido. En efecto, todas las principales fuerzas políticas presentes en el municipio han manifestado expresamente su oposición a la creación de esta entidad local menor. Pero no se trata solamente de esto. También hay que considerar las inversiones realizadas y los servicios prestados por el Ayuntamiento de Elche en "El Altet" que ponen de relieve, al menos, el sentido relativo que ha de aplicarse a las alegaciones de los actores sobre el abandono en que les ha dejado el municipio. Y lo mismo cabe decir del cauce que representa la Junta Municipal de la Partida de El Altet y Balsares prevista por el Reglamento de Participación Ciudadana de Ayuntamiento de Elche.
Por lo demás, cuanto señala el Ayuntamiento sobre la singular situación de "El Altet", en cuyo territorio se halla el aeropuerto internacional de Alicante, y que es limítrofe con los términos municipales de Alicante y Santa Pola, así como sobre las playas de los Arenales del Sol y la Institución Ferial Alicantina, resalta la especial significación que, desde el punto de vista del desarrollo de Elche y de todo su entorno, ha adquirido "El Altet". Todo ello explica que la corporación municipal considere inoportuna la creación de la entidad local menor solicitada.
En estos términos, al igual que sucedió en el supuesto contemplado por la Sentencia de 16 de enero de 1998, la denegación de la solicitud por silencio administrativo no puede ser considerada contraria a Derecho. Al contrario, cabe explicarla como una decisión coherente con la autonomía municipal, pues guarda estrecha relación con los intereses para cuya gestión la Constitución la proclama en su artículo 137 y, después, precisa en su artículo 140. Y es coherente, también, con los intereses que están en la base de la posición constitucional de la Comunidad Autónoma, en este caso coincidentes con los municipales. La resolución expresa dictada por la Generalidad Valenciana y a la que los actores solamente se refieren en su escrito de conclusiones en el proceso de instancia para confirmar lo acertado de su decisión de recurrir la desestimación por silencio de su solicitud, corrobora aquella coincidencia y explicita el propósito de la Comunidad Autónoma de preservar el derecho del Ayuntamiento de Elche a elegir el modelo de ciudad que prefiere.
Todo ello nos debe llevar a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas, debiendo correr cada parte con las suyas de la instancia.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 43/1996, interpuesto por don Guillermo y otros contra la sentencia nº 1012, dictada el 27 de diciembre de 1995 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que anulamos.
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Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 1909/92.
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Que no hacemos imposición de costas, debiendo correr cada parte con las suyas de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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