STS, 14 de Marzo de 2005

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Oscar contra los actos a que estas actuaciones se contraen, actos que anulamos por no ser conformes al ordenamiento jurídico, debiendo indemnizar la Administración del Estado al recurrente en la cuantía de 29.313.014 ptas. con desestimación del resto de pedimentos contenidos en la demanda; sin costas ».

Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito ante la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha veintisiete de octubre del dos mil, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que compareciesen ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, se emplazó al Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, para que manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional y en caso afirmativo formalizase el correspondiente escrito de interposición dentro del plazo de treinta días, como así se hizo.

Admitido el recurso de casación se dio traslado del mismo a don Oscar , para que formulase, como recurrido, sus alegaciones de oposición, como así hizo dentro del plazo de treinta días que, a tal efecto, le fue conferido.

Conclusas las actuaciones, se señaló para debate, votación y fallo el día DOS DE MARZO DEL DOS MIL CINCO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro,

A. En este recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de 27 de octubre del 2000, y que se ha tramitado ante esta Sala 3ª de este Tribunal Supremo de España con el número 7367/2000, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, impugna la sentencia de la Audiencia Nacional (sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª) de veintidós de septiembre del dos mil, dictada en el proceso número 284/1999.

2. En ese proceso contencioso-administrativo don Oscar que actuaba representado por el procurador don Ramiro Reynolds de Miguel, con la asistencia letrada del Abogado don José de la Cuevas Briones, impugnaba la desestimación por acto ficticio (silencio administrativo con significado negativo), del MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE de su reclamación de indemnización de 123.703.455 ptas., por responsabilidad extracontractual.

La sentencia dictada en ese proceso dijo lo siguiente en su parte dispositiva: «Fallamos.- Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Oscar contra los actos a que estas actuaciones se contraen, actos que anulamos por no ser conformes al ordenamiento jurídico, debiendo indemnizar la Administración del Estado al recurrente en la cuantía de 29.313.014 ptas. con desestimación del resto de pedimentos contenidos en la demanda; sin costas ».

A. Para situarnos en el problema que se debate en este pleito importa exponer los antecedentes fácticos y jurídicos de que trae causa este pleito y que son, en esencia, los siguientes:

1. Don Oscar , que había obtenido la correspondiente licencia de obra expedida por el Ayuntamiento, dio comienzo, en el mes de abril de 1992, a las obras de rehabilitación del edificio conocido como "Teatro Benavente" de Llanes, de su propiedad a fin de convertirlo en establecimiento hostelero.

2. Mediante resolución de fecha 13 de mayo de 1992, la Demarcación de costas en Asturias inició expediente sancionador contra don Oscar ordena la paralización de dichas obras.

3. Mediante resolución de fecha 25 de septiembre de 1992, la Demarcación de Costas en Asturias decretó la suspensión definitiva de las obras citadas e impuso a don Oscar la sanción de 950.000 ptas. por realización de obras en Dominio Público Marítimo terrestre.

4. Con fecha 10 de noviembre de 1993, el Ayuntamiento de Llanes declaró la ruina inminente del inmueble propiedad de don Oscar , ordenando su demolición, lo que se llevó a efecto.

5. Con fecha 6 de abril de 1995, el Ayuntamiento de Llanes inició expediente de expropiación de la finca de que aquí se trata, propiedad de don Oscar .

6. Tras la interposición de los correspondientes recursos administrativos de don Oscar dedujo recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el cual, en sentencia de fecha 29 de enero de 1997, declaró la nulidad de las órdenes de paralización y suspensión definitiva de las obras, así como de la sanción impuesta, porque el "deslinde provisional" no existe en la Ley o el Reglamento, aunque sí una delimitación provisional que sólo permite la incoación del procedimiento de deslinde, y porque, no habiéndose aprobado definitivamente el deslinde no puede ejercitarse la potestad sancionadora, y porque -finalmente- habiendo otorgado el Ayuntamiento licencia para las obras faltaba el elemento de culpabilidad.

2. Estos datos fácticos y jurídicos -aunque ya de suyo ilustrativos- habremos de completarlos luego con otros datos que proporciona el expediente administrativo y que el Abogado del Estado resume muy bien en los antecedentes de su recurso de casación.

A. Dicho recurso del Abogado del Estado se apoya en dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1, letra d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa:

1. Por infracción del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Por infracción de los artículos 139-2 y 141-1, 2 y 3, de la citada Ley 30/1992.

2. Ha comparecido como recurrido don Oscar , representado por el mismo procurador y defendido por el mismo letrado que actuaron por él en la instancia. Cuando para ello fue requerido formalizó sus alegaciones de oposición.

A. Entrando ya en el análisis del recurso del Abogado del Estado debemos empezar transcribiendo lo que -con remisiones a folios concretos al expediente administrativo, lo que facilita su consulta- expone en el apartado segundo de los antecedentes de su recurso y que es esto: «La zona a que se referían las actuaciones, incluía un viejo y ruinoso edificio, que se levantaba sobre el cauce del río Carrocedo, que discurre canalizado en su último tramo, a unos 40 metros, aguas arriba, del Puente de las Barqueras, donde comienza la Ría y Puerto de Llanes. Se apoya, descentrado, en sus dos márgenes (en estos términos, el Proyecto Básico, al folio 33 del expediente administrativo). Se trata de una zona sensible a las mareas, situada en terrenos de dominio público marítico terrestre, según el deslinde provisional de la zona (folio 52 del expediente administrativo). Al folio 56 de aquel expediente, se reitera una serie de datos, y entre ellos, que la zona es sensible a las mareas (párrafo segundo) y que se encuentra incluida en el dominio público marítimo-terrestre estatal, según el deslinde provisional de la zona actualmente en fase de ejecución, incoado por resolución de la Dirección General de Costas, de fecha 20 de septiembre de 1991, Referencia C-DL-53-Asturias (párrafo tercero de aquel folio 56); y también se aludía en el párrafo último- a que se trataba de una plataforma situada sobre los muros de encauzamiento del río Carrocedo, en zona sensible a las mareas, las obras realizadas invaden el dominio público marítimo-terrestre estatal. En el mismo sentido, el folio 57 y otros lugares, lo que ya parece ocioso pormenorizar. Por otra parte, existen en autos -en el expediente sancionador, en diversos folios numerados como 29- determinadas proyecciones gráficas que respresentan la altura estimada de las mareas. El edificio originario, constituido por el llamado Teatro Benavente, se encontraba en estado de ruina y se proyectó, en su momento, que fuese demolido, con excepción de su fachada principal ( así, en númeroso lugares y entre ellos, al citado folio 33 del expediente); más tarde, aquel edificio sería declarado en estado de ruina inminente, por parte del Ayuntamiento de Llanes (folios 63 y 64 del expediente). La Administración del Estado, para evitar equívocos, aclaró en su momento que una determinada concesión -que se había concedido, para saneamiento de marismas en la ría de Llanes al Ayuntamiento, por Real Orden de 1º de diciembre de 1923 y que estaba ya caducada- era algo completamente independiente de la zona a que se referían las actuaciones; (en estos términos el folio 57 del expediente y el folio 44 del expediente sancionador que obra en autos).»

2. Es ahora cuando estamos en condiciones de abordar con conocimiento de causa el recurso de casación que ha formalizado la Administración del Estado. Y como los dos motivos de casación que invoca, guardan íntima relación vamos a dar respuesta conjunta a los mismos.

Y lo primero que tenemos que decir es que para determinar si procede o no declarar que la Administración del Estado ha causado al propietario reclamante un daño antijurídico y que, por lo mismo, no está obligado a soportar, hay que precisar antes si estamos ante un caso de competencias concurrentes, de manera que, además de la licencia de obras dada por el Ayuntamiento, era necesario obtener también la correspondiente licencia de la Demarcación (estatal) de Costas de Asturias.

Dicho con otras palabras: necesitamos saber si las obras de construcción de un hotel en el lugar donde antes se encontraba el teatro Benavente, cuya fachada tendría que conservarse, necesitaban la previa autorización o concesión de la Administración del Estado por hallarse en zona sensible a las mareas situada en zona marítimo-terrestre, según el «deslinde provincial» de la zona (folio 52 del expediente administrativo), expresión con la que -como ahora se dirá- se esta haciendo referencia a la delimitación provisonal de la zona marítimo terrestre de su zona de protección (art. 12.5 de la Ley de Costas).

Porque lo cierto es que, por más que el propietario y constructor -recurrente en la instancia, y parte recurrida en este recurso de casación- dice que la obra que se estaba llevando a cabo «contaba con las licencias exigidas para ello», lo cierto es que ni licencia ni concesión de la Administración del Estado posee, y desde luego esa licencia no figura en las actuaciones ni consta que la solicitara en ningún momento.

Y hay que decir también que el Tribunal Superior de Justicia en Asturias anula la sanción impuesta porque faltaba el elemento de la culpabilidad ya que las obras que se estaban realizando estaban amparadas por una licencia municipal autorizando las mismas.

Cierto es también, que uno de los temas que se han venido discutiendo, tanto en el pleito seguido ante el Tribunal Superior de justicia asturiano en relación con el expediente sancionador abierto por la Demarcación de Costas, y que terminó por sentencia que anuló la sanción impuesta, como en el pleito seguido ante la Audiencia Nacional en que se discutió la procedencia de declarar la responsabilidad extracontractual de la Administración, pleito del que trae causa inmediata este recurso de casación, y también en este recurso de casación se centra en esto: si es o no adecuado emplear -como hizo la Administración- la expresión «deslinde provisional».

Se trata, ciertamente de una terminología que, efectivamente, no aparece en la Ley de Costas, pero que esa expresión pueda no ser técnicamente apropiada no es bastante para desvirtuar el hecho de que dicho expediente de deslinde se había iniciado efectivamente, lo que hacía entrar en acción la previsión contenida en el artículo 12.5 de la Ley de Costas: «La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público o marítimo terrestre y en su zona de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmetne la superficie estimada de aquél y de ésta».

No estamos revisando aquí la senetncia del Tribunal Superior que anuló la sanción impuesta al propietario, pero sí podemos -y debemos decir- que, dando por buena la apreciación de la Sala de instancia de que no había culpabilidad en el imputado, y que, por tanto, no cabía sancionar, lo cierto y verdad es que el artículo 12.5 de la Ley de Costas dice lo que dice y esto, a efectos de precisar si procede o no declarar la responsabilidad extracontractual de la Administración es decisivo. Porque la propia comparación de la frase «deslinde provisional» con la que emplea el artículo citado no permite abrigar duda alguna al respecto de la identidad del significado de una y otra expresión, debiéndose notar, además, que la misma Ley de Costas, alude ya en ese artículo no sólo a la zona marítimo terrestre, sino también a la zona de protección resultante, lo que supone la activación también -y lo recuerda el Abogado del Estado-, de las previsiones contenidas en el artículo 23.1 de dicha Ley en relación con los artículos 25.1, 31.2, y 32.2 de la misma, preceptos que conviene transcribir para facilitar la comprensión de cuanto alega el defensor de la Administración. Dicen así esos preceptos:

Artículo 23. 1. La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar. 2. La extensión de esta zona podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, hasta un máximo de otros 100 metros, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate

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Artículo 25. 1. En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos: a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación. b) La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio. c) Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos. d) El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión. e) El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración. f) La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales. 2[...]. 3 [....]

Artículo 31.1. La utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a esta Ley. 2. Los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en esta Ley, en otras especiales, en su caso, y en las normas generales o específicas correspondientes, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

Artículo 32. 1. Unicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. 2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados. 3[...]

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Véase ahora cómo -sobre estos preceptos- razona el Abogado del Estado en sus alegaciones de oposición: «Y a efectos puramente dialécticos, considerando que la zona de que se tratase, no tuviese la naturaleza de demanial marítimo-terrestre, cabría decir que, clara y rotundamente, aquella zona estaría incluida dentro de la propia de la servidumbre de protección, por tratarse, en tal caso, de un terreno colindante con el dominio público marítimo-terrestre al que se refiere expresamente el artículo 21-1 de la Ley de Costas. El artículo 23-1 de aquella Ley, señala que la servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida, según se expone. Pues bien , ello conllevaría en cualquier caso, la observancia de las prohibiciones contenidas en el artículo 25-1-a) y relativa a edificaciones destinadas a residencia o habitación. Por consiguiente, cualquier obra de tal tipo sería ilegal, lo que es concordante con el artículo 32-2 de la propia Ley . Por consiguiente, sería inexcusable y como ya se anticipó, una autorización, a la que se refiere el artículo 31-2 y sus concordantes, de la ley. Todo lo anterior tendría lugar, aún sin darse el supuesto de un deslinde administrativo formalmente incoado, puesto que, de iniciarse éste, ni siquiera sería posible conceder autorizaciones, que se encuentran suspendidas en tales casos, según el artículo 12-5 de la Ley y el artículo 21-2 de su citado Reglamento, lo que afecta en todo caso, también a la zona de servidumbre de protección».Con esto basta y sobre para tener que dar la razón al Abogado del Estado.

Sin embargo, este Tribunal abundando en lo que ya tenemos dicho en otras sentencias, concretamente en la de 19 de octubre del 2004 (recurso de casación 4407/2000) considera necesario recordar que en la zona marítimo terrestre, ni antes ni después de la Constitución podían ni pueden tener los particulares una titularidad en propiedad.

Nos ocupamos de esto en el fundamento jurídico siguiente.

He aquí la doctrina jurisprudencial que, partiendo de la abierta ya en 1988 por la Sala 1ª (de lo civil) de este Tribunal Supremo, hay que tener presente en pleitos en que se aleguen derechos de propiedad sobre terrenos incluidos en lo que hoy se llama «zona marítimo terrestre» y en tiempos se llamo «ribera del mar»

1. Sentencia de la Sala 1ª (de lo civil) del Tribunal Supremo, de 6 de julio de 1988, asunto Manga del Mar Menor (Aranzadi 5557), en la que se dijo ya -muy tempranamente como se ve- que la zona maritimo-terrestre, es una «res communis omnium»; cuya titularidad es de dominio público en todo caso.

   El tema que fue objeto de examen y tratamiento jurídico en ese recurso, fue el de determinar «si terrenos incluidos en zona marítimo-terrestre han de ser siempre bienes demaniales o pueden ser de dominio privado por haber existido o existir un acto de desafectación expresa y concurrir en su titularidad y situación dominical las circunstancias necesarias...». Lo que en dicho proceso solicitaba el Estado era esto: «...que se declare de dominio público como pertenecientes a la zona marítimo terrestre los terrenos objeto de dicha reclamación en cuanto a la parte de los mismos que está dentro de la indicada zona, según el deslinde efectuado, a la vez que también se interesa la nulidad de los asientos registrados en el oportuno Registro de la Propiedad relativos a dichos terrenos y su cancelación»

   Pues bien, la Administración del Estado, atribuía a la sentencia impugnada error en la apreciación de la prueba basada en documentos que obran en autos y que, ponen de relieve la equivocación del Juzgador, al «declarar probado que los bienes objeto de la acción ejercitada a nombre del Estado "fueron desafectados por un acto de soberanía, y luego desamortizados y en pública y judicial licitación enajenados"», en cuanto la finca a vender figura «como tierra lindante, por el Norte y por el Mediodía, con "quijero de Mar Mayor" y "quijero del Mar Menor", respectivamente, empleando el sustantivo "quijero" - precisaba la sentencia- en su sentido gramatical de porción de terreno en declive hacia las aguas, es decir, de lo que entonces se denominaba "ribera del mar" y hoy "zona marítimo terrestre", en su sentido jurídico formal».

   La sentencia adelanta ya, en el fundamento 5º, la tesis de que: «cuando se trata de bienes como los aquí cuestionados (zona marítimo terrestre) ni una ni otra figura -esto es, ni la desafectación ni la venta en pública subasta- son aplicables dado su indiscutible carácter de «res communis omnibus hominibus», que lleva inherente bien su absoluta inalienabilidad bien la indesafectabilidad de su titularidad, no demanial como se dice en el recurso, sino común a todos los hombres».

   A partir de ahí, y en lo que aquí interesa, la Sala de lo civil del Tribunal Supremo dice lo que sigue en los fundamentos 7º al 10º, y en el 12º, de la sentencia que estamos acotando : «Séptimo. [...]- B) En orden a las consecuencias o efectos de tal titularidad, es de tener en cuenta que aun cuando sea exacta la transcripción que de la Ley 3.ª del título XXVIII de la Partida Tercera se hace en el motivo segundo, para su interpretación debe tenerse en cuenta que después de lo en referida motivación transcrito, sigue dicha Ley diciendo: «Empero si en la ribera de la mar fallare casa, o otro edificio cualquier, que sea de alguno, non lo deve derribar nin vsar del de ninguna manera, sin otorgamiento del que lo fizo, o cuyo fuere...»; C) Este párrafo de ese inmortal Cuerpo legal, fue interpretado por el principal comentarista del mismo en el sentido de que para que lo en él dicho tuviera lugar, era preciso «que ese edificio haya sido construido lícitamente y con licencia del Príncipe» («Intellige dum tamen lícite, et licentia Principis aedificavit; quia alias non posset, neque adquireret dominium»), criterio este que viene corroborado respecto de las mercedes que los Ayuntamientos venían haciendo de tierras concejiles, lo que se prohíbe por el Rey Don Carlos I y la Reina Doña Juana, siempre que no hubiere licencia real para ello (Novísima Recopilación, Ley IX, Título XXI, Libro VII); D) Tal posibilidad queda reflejada en la Sentencia de esta Sala de 30 de abril de 1863, donde se reconoce la facultad de dar y crear derechos de posesión y aprovechamiento exclusivo, dando en enfiteusis un terreno comprendido en la playa del mar. Octavo.- Se entra así en otra faceta de la cuestión en estos motivos planteada, la relativa a la aplicación del artículo 132.1 de la C. E. de 1978 con la extensión y características que el motivo primero del recurso ofrece; esto es, el de la titularidad demanial «en todo caso» de la zona marítimo terrestre aquí objeto de discusión, unida a la posibilidad alegada por el Letrado del Estado de que este pueda «confiscarla»; y el de la retroactividad de dicho precepto constitucional.[....]C) Mas aun cuando resulte indiscutible la propiedad «comunis omnium» de este tipo de bienes en cualquier época y con cualesquiera legislación, y por ello sea perfectamente admisible la legitimación del Estado para ejercitar en este caso la acción declarativa que ha esgrimido (artículo 1 C. E.) es igualmente claro e indiscutibles que como se desprende de los supuestos de hecho descritos en el primero de estos fundamentos, acertada o equivocadamente, excediéndose o no en el ejercicio de sus funciones, a través del clásicamente denominado Poder Legislativo y amparado en una Norma específica a la vez que peculiar de su momento histórico el Estado, confisca primero al Ayuntamiento de Murcia por aplicación de la Ley de 1 de mayo de 1855 y de su Instrucción Complementaria del 30 de dicho mes y año el terreno aquí cuestionado, el cual vende después en pública subasta a don Jose Carlos . quien a su vez lo transmite hasta llegar a los hoy demandados. Noveno.- Se entra así en el estudio de lo que constituye acaso el más interesante de los problemas en el presente recurso planteados por las consecuencias que del mismo pueden derivar; el relativo al objeto y alcance de esa indudable e indiscutible enajenación realizada por el Estado el año 1863. Como se ha dicho con reiteración, la zona marítimo terrestre no es enajenable ni desafectable, lo que provoca como lógica a la par que jurídica consecuencia que el Estado carezca de aptitud para enajenarla o desafectarla por medio legal alguno al tratarse de un bien cuya titularidad dominical -no demanial- no le corresponde a él sino al Pueblo, a la Nación. No puede sin embargo olvidarse y menos en un Estado de Derecho, ni que efectuó el acto de disposición tantas veces descrito, ni que por virtud de él unos particulares confiados en la publicidad de la subasta que condujo a dicha venta y en la legislación que la autorizaba, adquirieron los terrenos en que se encuentra la zona discutida. El problema radica, habida cuenta lo hasta ahora razonado, en determinar qué fue en realidad lo transmitido y consecuentemente qué derechos o facultades se adquirieron, a cuyos efectos debe tenerse en cuenta:

   1. Que lo realmente enajenado fue la finca que se indica en los números 4) y 5) del primero de estos fundamentos, en la cual se encuentra comprendida la zona marítimo terrestre hoy cuestionada; B) Que el dominio, como el más completo de los derechos reales, se encuentra integrado por diversas facultades; C) Que así como respecto del resto de referida finca lo transmitido en su momento fue la plena propiedad, no acontece lo mismo con dicha zona por las razones que se han dejado expuestas; D) Que esta distinción es perfectamente explicable con la mirada puesta en la legislación de Las Partidas, de aplicación en gran medida en el momento histórico en que la venta se realizó, dado que así como el resto de ese terreno no existe limitación alguna en lo que a disposición se refiere, respecto de la tantas veces aludida zona el Estado - entonces el Monarca- ni tan siquiera con las leyes desamortizadoras a la vista podía disponer del dominio pleno sobre ella dada su condición de bien esencialmente común por naturaleza. Décimo.- Y siguiendo con el «iter» discursivo del tema, cabe indicar en relación con lo dicho, que con la atención puesta en la legislación entonces vigente y sin olvidar el artículo 132.2 de C. E., no parece jurídicamente ilógico admitir que en el supuesto aquí contemplado nos hallamos a presencia: bien de la transmisión de un «dominio degradado»; bien ante un «derecho real atípico»; figuras ambas perfectamente factibles habida cuenta respecto de la primera, que al no llevar consigo un «dominio pleno» y absoluto sobre el bien que recae provoca como consecuencia que el mismo siga perteneciendo al «común del Pueblo español»; y en cuanto a la segunda, dado que una cosa es la disposición de la titularidad dominical y otra la de alguna de sus facultades, por ejemplo la posesión a título especial de dicha zona; o el uso y disfrute de la misma; o el derecho a construir sobre ella, etc., habida cuenta la legislación aplicable en dicha época y lo que respecto de Las Partidas se ha indicado en el fundamento sexto. Y a tales efectos no debe olvidarse tampoco, que la posibilidad de los derechos reales atípicos es perfectamente admisible en nuestro Derecho positivo dado que en él los mismos no son «numerus clausus». [...] Duodécimo.- Como conclusión a todo lo expuesto [....] puede concretarse así: a) La zona marítimo terrestre que se encuentra comprendida en los terrenos que fueron objeto de adquisición por subasta y adjudicación el 10 de enero de 1863 al Estado, y cuya acta de posesión es de fecha 23 de abril del mismo año, es bien común por naturaleza; b) En consecuencia, debe declararse que el dominio pleno de referida zona marítimo terrestre ostenta el carácter de absolutamente inalienable, imprescriptible, inembargable e indesafectable; c) Se declara a su vez, que en la subasta de que deriva la causa de este proceso, lo que se transmitió al adquirente sobre dicha zona no fue el dominio pleno y sí, únicamente, bien un «dominio degradado» bien unas facultades derivadas del dominio, sin limitación alguna en orden al tiempo, razón por la cual siguen perteneciéndoles; d) Que en todo caso si se realizase dicho desapoderamiento, el Estado deberá satisfacer a los actuales titulares la pertinente indemnización, cuya determinación corresponde fijar a la jurisdicción ordinaria civil en el procedimiento correspondiente.»

2. Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 6ª), de 6 de marzo de 1990 (Aranzadi 1954): después de la Constitución no son viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre: «Segundo.- Ya con este punto de partida será de recordar ante todo que esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical -art. 2.ª) de la Ley Jurisdiccional- y que por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial establecida en el art. 4.º,1 de la Ley Jurisdiccional. Con esta precisión ha de subrayarse que después de la Constitución no resultan ya viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre. Así deriva terminantemente de su art. 132,2: este precepto después de «remitirse» a la ley para la concreción de qué bienes integran el dominio público estatal, abandona ese criterio para asumir el directo protagonismo en la definición del dominio público marítimo incluyendo dentro de éste «en todo caso» la zona marítimo-terrestre. No existe ya posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona. Y ello desde el momento mismo de la publicación de la Constitución. Naturalmente el citado art. 132,2 «convive» con el art. 33,3 también de la Constitución, convivencia o contexto éstos que exigen una interpretación sistemática que se resuelve entendiendo que en tanto se dictara la normativa al respecto -hoy Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio con su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471-1989, de 1.º de diciembre-, el particular gozaría de una posesión análoga a la que ostenta el concesionario: esta situación es perfectamente compatible con la afirmación de dominio público. [....]»

3. Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 (Pleno), de 4 de julio. En su fundamento 8, donde se ocupa de las objeciones de constitucionalidad relativas a las disposiciones transitorias, dijo -en lo que aquí interesa- lo siguiente:«c) El apartado 2.º de esta Disposición transitoria primera se ocupa del problema que plantea la existencia sobre la zona marítimo-terrestre o playas de titularidades dominicales amparadas por el art. 34 de la Ley Hipotecaria, aunque no declaradas por Sentencia judicial firme. La solución que para tal problema exige es la de que los terrenos en cuestión «quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para la utilización del dominio público, si bien los titulares inscritos podrán solicitar en el plazo de un año (...) la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la Disposición transitoria cuarta», reconociéndoseles, asimismo, un derecho de preferencia, «durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos». La reducción que en este caso tiene el valor de la compensación impuesta por la Ley, en relación con los dos supuestos antes estudiados, tiene su justificación, en principio, en la mayor debilidad del título. Una cosa es, claro está, una Sentencia judicial, y otra bien distinta una inscripción registral, pues aun prescindiendo del hecho, bien sabido, de que entre nosotros la inscripción registral da fe de la validez del título pero no de la realidad física del bien a que éste se refiere, es claro que frente a la notoriedad del carácter público de la zona marítimo-terrestre, la existencia de títulos inscritos en el Registro en los que se señale como linderos de la finca «el mar» o, a veces, incluso, un país extranjero «mar por medio» no puede fundar la afirmación de una efectiva titularidad dominical. Pese a ello, tampoco cabe pasar por alto el hecho de que, en ocasiones, la inexistencia de una Sentencia judicial puede deberse el hecho de que la Administración no hizo uso, tras el deslinde de las acciones judiciales dirigidas a invalidar el título que se le oponía y que, en consecuencia, el titular registral se ve colocado en una situación más desfavorable justamente como consecuencia de la anterior inactividad de la propia Administración. Las dudas que esta consideración jurídica pudiera hacer nacer en cuanto a la constitucionalidad de este apartado, dada la menor compensación que en este caso se ofrece a los titulares de las inscripciones registrales, quedan despejadas, no obstante, por el inciso final del propio apartado, en el que expresamente se salva el derecho de estos titulares para acudir a las acciones civiles en defensa de sus derechos. Es evidente, en efecto, que de acuerdo con esa salvedad, los titulares registrales, como aquellos titulares de derechos en zonas hasta ahora no deslindadas cuando el deslinde se efectúe, podrán ejercitar las acciones dirigidas a obtener la declaración de su propiedad y que si la sentencia, así lo hiciese, les sería de aplicación lo dispuesto en el apartado primero de esta misma Disposición transitoria».

Es claro que -teniendo presente los datos fácticos y gráficos- que figuran en el expediente administrativo y que el Abogado del Estado ha resumido en los antecedentes de su recurso, tenemos que estimarlo, no sólo por los argumentos de que nos hemos hecho eco en el fundamento cuarto, sino también por la inexcusable aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta dado que los terrenos de que se trata están afectados por las mareas en la forma que allí se dice.

En consecuencia, debemos anular, y así lo declaramos, la sentencia impugnada. Y, por las razones que quedan expuestas, debemos declarar en la sentencia sustitutoria de la anulada que aquí tenemos que dictar y dictamos, que el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por don Oscar pidiendo que se declarara responsable extracontractualmente a la Administración del Estado y se le condene a indemnizarle de los daños que alega le fueron causados, debemos igualmente desestimarlo y así lo declaramos.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas, de uno y otro recurso, el de casación y el contencioso-administrativo que le precedierón. A tal efecto debemos estar a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa.

En consecuencia decimos:

1. En el recurso contencioso administrativo de que trae causa el presente de casación, al no apreciarse mala fe ni temeridad en ninguna de las partes, no hay lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las mismas. b) En el de casación que aquí nos ocupa, teniendo presente lo que dispone el número 2 del artículo citado, y como tampoco apreciamos mala fe ni temeridad en la parte recurrida, cada una abonara las suyas.

Por lo expuesto,

A. Ha lugar al recurso de casación formalizado por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª) de veintidós de septiembre del dos mil, dictada en el proceso 284/1999, sentencia que anulamos y dejamos sin valor ni efecto alguno.

En consecuencia, en ese proceso contencioso-administrativo dictamos sentencia sustitutoria de la anulada en cuya parte dispositiva decimos esto: «Fallamos.- Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo 284/1999, interpuesto por don Oscar , contra la desestimación por acto ficticio (silencio administrativo con significado negativo), de la Administración del Estado de su reclamación de 123.703.455 ptas por responsabilidad extracontractual. Sin costas».

En cuanto a las costas de este recurso de casación, cada parte abonará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico