STS, 2 de Julio de 2009

Ponente:MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Número de Recurso:1477/2005
Fecha de Resolución: 2 de Julio de 2009
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SILENCIO ADMINISTRATIVO. Cuando la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato, o convenio administrativo, este obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

En la Villa de Madrid, a dos de julio de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1477/2005

interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de D. Isaac , contra la Sentencia de 29 de diciembre de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo

(Sección

Quinta)

del

Tribunal

Superior de

Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 867/2002, sobre máquinas recreativas.

Han comparecido como parte recurrida el Letrado de la Generalidad de Cataluña en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 867/2002, interpuesto por la representación procesal de D. Isaac , contra la "inactividad" de la Generalidad de Cataluña ante las reclamaciones de la parte recurrente en las que solicitaba el mantenimiento de la inscripción de la empresa operadora R-197 y de los permisos de explotación de las máquinas recreativas.

SEGUNDO

Tras la sustanciación del recurso contencioso administrativo, la indicada Sala de dicho orden jurisdiccional dicta Sentencia de 29 de diciembre de 2004 cuyo fallo es del siguiente tenor:

procedimiento incoado por la Administración a que se refieren las pretensiones del actor que, en lo demás, se desetiman todas ellas. (...) 2º.- No hacer declaración sobre las costas causadas>>.

TERCERO

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

CUARTO

La Administración recurrida al tiempo de la personación se opuso a la admisión del recurso invocando dos causas: la inadmisión por razón de la cuantía, en primer lugar, y por no haber justificado en el escrito de preparación la infracción de normas estatales en que se iba a fundar el recurso de casación, en segundo lugar.

Mediante providencia de la Sección Primera de 12 de septiembre de 2006 "se admite el recurso de casación interpuesto".

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 30 de junio de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia impugnada en casación estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Sala de dicho orden jurisdiccional (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por de D. Isaac , contra la "inactividad" de la Generalidad de Cataluña ante las reclamaciones de la parte recurrente en las que solicitaba el mantenimiento de la inscripción de la empresa operadora R-197 de la que es titular y de los permisos de explotación de las máquinas recreativas.

El origen del recruso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia impugnada se cifra en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña que publicó el 30 de enero de 1997 una Resolución, de 17 de enero de 1997, del Director General de Juegos y Espectáculos en las que se anunciaba el inicio del procedimiento para la revocación de las licencias a las empresas operadoras no adecuadas al régimen previsto en el Decreto 316/1992, de 28 de diciembre , que aprobó el Reglamento de máquinas recreativas y de azar de Cataluña (ahora derogado por el Decreto 28/1997, de 21 de enero ). Constando en el listado la empresa del recurrente que tiene el nº R-197, e impugnando ante la Sala de instancia dicha inclusión en otro recurso contencioso administrativo.

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo por considerar que se ha producido la caducidad del procedimiento administrativo incoado por la Administración, pues se inicia de oficio el 10 de mayo de 1999 --fecha de la estimación del recurso administrativo interpuesto contra la resolución anterior de 17 de enero de 1997-- y no ha concluido al tiempo de la interposición del recurso contencioso administrativo (fundamento cuarto de la sentencia impugnada).

Se desestima el recurso en lo demás, según razona en el fundamento tercero de la sentencia recurrida, porque no se ha producido el silencio positivo al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio. Y, según indica el fundamento quinto, tampoco procede estimar el recurso respecto de la suspensión que la inscripción que tiene lugar al no haber constituido las fianzas de inscripción y explotación, pues equivoca la actora al atribuir el inicio de la suspensión de la inscripción ya había quedado suspendida con anterioridad al no haberse constituido las fianzas de inscripción y explotación que establecen los art. 30 y 45 del Reglamento de 1992. Así hay que entender la disposición transitoria 4ª.3 del mismo Reglamento que dispone: "les empreses que en els terminis exigits en aquesta disposició no s'ajustin al que s'estableix, no seran inscrites en el nou Registre, y, per tant, s'iniciará el corresponent expedient de revocació de l'autorització que tinguin concedida, estant inhabilitades per exercir l # activitat">>.

SEGUNDO

Se construye el recurso de casación sobre los siguientes cuatro motivos, todos invocados por el cauce procesal que diseña el apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA. Y decimos cuatro motivos a pesar de que el último motivo figura como "quinto", debido al error seguido en la exposición, pues hay motivo primero, tercero, cuarto y quinto (falta segundo) de manera que son cuatro los motivos alegados.

En el primero se aduce la infracción del artículo 24.1 de la CE , al no haberse obtenido la tutela judicial efectiva porque la sentencia recurrida "no ha motivado las razones de la desestimación de nuestras pretensiones del recurso".

En el tercero, se reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 29.1, 31.2 y 32.1 de la LJCA, al no estimar la inactividad invocada por la recurrente en el recurso contencioso administrativo.

En el cuarto, se atribuye a la sentencia que se recurre la vulneración del artículo 71.1.d) de la LJCA , sobre el resarcimiento de daños a la parte recurrente.

Y, en fin, en el quinto motivo se aduce la lesión a los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 .

Por su parte, la Administración recurrida reitera las causas de inadmisión invocadas al tiempo de la personación, por considerar que el recurso es inadmisible por razón de la cuantía y porque no se ha justificado en el escrito de preparación la infracción de normas estatales o de derecho comunitario europeo. Además, se señala que el escrito de interposición de la casación es una reiteración y reproducción de las alegaciones esgrimidas en el escrito de demanda; que se denuncia un vicio de incongruencia por cauce inadecuado; que la inscripción como empresa operadora estaba suspendida desde que no constituyó las fianzas exigidas por el reglamento, por lo que la revocación de la autorización no es la causa de la suspensión de la inscripción; y, en fin, que no procede resarcimiento alguno.

TERCERO

Conviene comenzar por las causas de inadmisión invocadas por la Administración recurrida en su escrito de personación y que se reiteran, y se remiten al citado escrito, en el escrito de oposición al recurso de casación.

Resulta sobradamente conocido que las causas invocadas por la parte recurrida en su escrito de personación no pueden ser reiteradas al tiempo de la oposición al recurso, ex artículo 94.1, segundo párrafo, de la LJCA . Ahora bien, como quiera que en este caso dicha invocación en el escrito de personación no fue seguida del trámite de inadmisión previsto en el artículo 93 de la citada LJCA, sino que se dictó providencia de la Sección Primera de 12 de septiembre de 2006 señalando que "se admite el recurso de casación interpuesto", procede que analicemos ahora ambas causas invocadas.

En primer lugar, no podemos apreciar la inadmisión por razón de la cuantía, pues concurre una falta de datos fácticos y elementos de juicio, según reconoce la Administración recurrida, que nos impide concluir que la cuantía del recurso a pesar de ser indeterminada --como fijó la Sala de instancia-- sería en todo caso inferior a 25 millones de pesetas o 150.000 euros. De modo que aunque el artículo 86.2.b) de la LRJCA exceptúa del recurso de casación las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 25 millones de pesetas, a salvo el procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, que no es el caso, esta circunstancia ha de contar con un soporte justificativo contundente cuando se trata de seccionar el acceso a la casación.

Y si bien la cuantía del recurso viene representada por el interés económico de la pretensión --ex artículo 41.1 de la LRJCA -- sin embargo respecto al mismo no constan las circunstancias precisas, ni se deducen de las actuaciones, para cuantificar el citado interés económico, ni siquiera para concluir en su insuficiencia notoria respecto del límite de la "summa gravaminis".

En segundo lugar, tampoco puede tener favorable acogida la defectuosa preparación del recurso. Así es, el artículo 86.4 condiciona la recurribilidad de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia --que sean susceptibles de casación ex artículo 86.1 -- a que el recurso, es decir, el escrito de interposición del mismo pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal (o comunitario europeo) que sea relevante y determinante del fallo recurrido, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Dicho de otro modo, el juicio de relevancia tiene su sede propia en el escrito de preparación del recurso, cumpliendo la función de acotar las infracciones normativas que habrán de servir para articular los motivos de casación.

Ahora bien, la preparación del recurso de casación cumple en este caso, de modo sucinto pero suficiente, con las exigencias derivadas de los artículos 86.4 y 89.2 de la LJCA, pues se citan las normas de derecho estatal en las que se va a fundar el recurso de casación y se explica brevemente por qué se consideran infringidas por la sentencia que se va a recurrir en casación, de modo que dicha causa ha de ser igualmente desestimada.

CUARTO

Despejados los obstáculos procesales anteriores, nos corresponde abordar el primer motivo, la falta de motivación de la sentencia que se invoca por infracción del artículo 24.1 de la CE , por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA .

Bastaría señalar para la desestimación de este motivo que en el planteamiento del mismo concurre una carencia de fundamento, pues se produce una falta de correspondencia entre esos vicios que se denuncian --falta de motivación de la sentencia--, y el cauce procesal utilizado --el artículo 88.1.d) LRJCA --. Así es, esta infracción debió de canalizarse por el motivo que diseña el apartado c) del referido artículo 88.1 de la LRJCA por la sencilla razón que, en cualquier circunstancia, la falta de motivación de las sentencias constituye una infracción de las normas reguladoras de la sentencia determinante de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, siendo, por tanto, el apartado c) del indicado precepto el conducto legal para su alegación en vía casacional.

Pero es que, además, no concurre la infracción de las normas reguladoras de la sentencia que se invoca, pues la sentencia está motivada, responde a las cuestiones suscitadas en el recurso contencioso administrativo y no lesiona el derecho a la tutela judicial del artículo 24.1 de la CE . Así es, en el caso examinado, la sentencia detalla en el primer fundamento los escritos presentados por la recurrente en vía administrativa sobre los que sustenta su alegato de inactividad, así mismo en el fundamento segundo se resume lo invocado al respecto en el escrito de demanda y las pretensiones ejercitadas, y en fin, en el fundamento tercero se da respuesta a la invocación realizada en la demanda sobre los artículos 29 y 30 de la LJCA . Del mismo modo que tampoco concurre una falta de motivación sobre la indemnización que postula la recurrente, pues como quiera que en el fundamento quinto de la sentencia se establece que la suspensión de la inscripción no está ligada a la revocación, sino a la falta de cumplimiento sobre la prestación de las fianzas de inscripción, forzoso resulta concluir que va de suyo que no procedía, en coherencia con el juicio expresado en la sentencia, la indemnización.

Cuestión distinta será la conformidad o disconformidad de la parte recurrente sobre los razonamientos expuestos en la sentencia, o el acierto de los mismos, pues tal asunto resulta ajeno a la falta de motivación denunciada, si tenemos en cuenta que la motivación de las sentencias sirve únicamente a un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento --o que la decisión sin más-- no es arbitrario, caprichoso o irrazonable para su revisión en vía de recurso. Y es precisamente tal conocimiento el que permite su impugnación por los cauces adecuados.

QUINTO

El tercero motivo, recordemos que no había segundo, se analizará junto con el cuarto que atribuyen a la sentencia la infracción de los artículos 29.1, 31.2, 32.1 y 71.1 .d), todos de la LJCA, al no estimar la inactividad invocada por la recurrente en el recurso contencioso administrativo y no proceder al resarcimiento de daños a la parte recurrente.

El motivo invocado no puede prosperar porque las vulneraciones que se denuncian, ligadas a la inactividad administrativa susceptible de impugnación --artículo 29 de la LJCA -- y su proyección sobre el ejercicio de las pretensiones que se ejercitan -- artículo 32.1 de la misma Ley -- no pueden ser atribuidas a la sentencia recurrida porque parten de un desenfoque inicial sobre lo que ha de entenderse por inactividad de la Administración. Considera la parte recurrente que la falta de respuesta a cualquiera de los escritos presentados ante la Administración cuyo contenido se relata en el fundamento primero de la sentencia --solicitando el archivo del expediente de revocación, pidiendo el mantenimiento de la inscripción sin sujetarse a la prestación de fianzas, o se emita el certificado de acto presunto-- supone un caso de inactividad administrativa del artículo 29.1 de la LJCA .

Debemos salir al paso de la interpretación que subyace en este motivo y que no puede configurar un supuesto de inactividad. En efecto, es cierto que resulta admisible el recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración y, además, contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho en los términos establecidos en la LJCA, como dispone el artículo 25.2 de expresada Ley de la Jurisdicción . Ahora bien, acorde con tal previsión general sobre la recurribilidad de la pasividad administrativa que comporta la inactividad, el artículo 29.1 define y acota que las misma tiene lugar "cuando la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato, o convenio administrativo, este obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración".

De modo que los motivos que ahora examinamos no pueden prosperar porque no concurren los requisitos a los que se anuda esta inactividad administrativa para que pueda ser apreciada. Resultando especialmente significativo que la parte recurrente ni siquiera invoque su concurrencia en el escrito de interposición, ni exprese mínimamente las razones por las que ha de entenderse que concurre en este caso este tipo de inacción administrativa. Por el contrario, se parte de un concepto de inactividad como sinónimo de falta de contestación a cualquier escrito presentado ante la Administración que resulta ajeno al previsto en el artículo 29 de la LCJA , sobre cuya infracción sustenta este motivo.

En este sentido, no está de más añadir que la inactividad a que nos referimos, el silencio administrativo y, en fin, la caducidad del procedimiento constituyen tres figuras cuyo común denominador viene representado por la falta de diligencia de la Administración ya sea para cumplir sus obligaciones, ya sea para resolver o para tramitar con presteza. Y que en todas sus vertientes confluyen en el caso examinado, pues la sentencia estima el recurso contencioso administrativo al declarar la caducidad del procedimiento, aunque considera que no se ha producido ni inactividad ni silencio positivo pues se trata de un procedimiento iniciado de oficio y no a instancia de parte interesada (artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 ). Ahora bien, no podemos confundir estas figuras, obviar sus diferencias o, simplemente, prescindir de los efectos distintos que ocasionan.

En fin, tampoco concurre la infracción de los artículos 31.2, 32.1 y 71.1 .d) de la LJCA, que constituye a estos efectos trasunto del artículo 29 antes citado, porque, sin entrar en la falta de justificación de los perjuicios, lo cierto es que la indemnización dimana de una pretensión de nulidad principal a la que no accede la sentencia, por lo que decae la indemnización ligada a la misma. Como ya señalamos, según el fundamento quinto en relación con el segundo de la sentencia, se establece que la suspensión de la inscripción no está ligada a la revocación, sino a la falta de cumplimiento sobre la prestación de las fianzas de inscripción --que la propia parte recurrente reconoce en su demanda no poder hacer frente a su abono debido a su delicada situación económica--, por lo que forzoso resulta concluir, entonces, que la falta de indemnización acordada no incurre en las vulneraciones denunciadas.

SEXTO

Sin que, por lo demás, podamos estimar el motivo quinto invocado, por la infracción de los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 , pues en el mismo se sostiene que con abstracción de si el procedimiento ha sido iniciado por el interesado o de oficio, lo cierto es que en el seno del mismo se esgrimía una "petición en toda regla, autónoma y que no depende del trámite iniciado por la Administración".

Pues bien, cuando así se razona se pone de manifiesto la falta de fundamento de este último motivo, pues los artículos cuya lesión se invoca --artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 -- establecen un régimen jurídico diferente para la figura del silencio administrativo que descansa, por lo que ahora importa, sobre una distinción básica y elemental, a saber, que los procedimientos hayan sido iniciados a instancia de parte interesada o de oficio. Prescindir de esta distinción supone desconocer los presupuestos esenciales a los que legalmente se sujeta el silencio administrativo, haciendo tabla rasa de las distinciones establecidas y de los efectos diferentes que comportan. De modo que no podemos compartir la interpretación que se postula porque conduce a una confusión en la determinación de los actos presuntos y porque atenta contra la certidumbre que nos impone el principio de seguridad jurídica.

Procede, en consecuencia, desestimar los motivos invocados y declarar que no ha lugar al recurso de casación.

SEPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Isaac , contra la Sentencia de 29 de diciembre de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso contencioso-administrativo nº 867/2002 , con imposición de las costas causadas en el recurso a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.