STS, 18 de Mayo de 2004
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Mayo 2004 |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3254/1999 interpuesto por la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S.A., representada por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu y asistida de Letrada, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 10 de octubre de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en Recurso Contencioso Administrativo nº 2145/1995, sobre prestación obligatoria de vigilantes de seguridad armados.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso nº 2145/1995, promovido por la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S.A., y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO CIVIL DE CÁDIZ, sobre prestación obligatoria de vigilantes de seguridad armados.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de octubre de 1998, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso interpuesto por la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S.A., contra la Resolución citada en el Fundamento Primero de esta Sentencia. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S.A., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 6 de junio de 1997, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de abril de 1999 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "estimando las pretensiones de mi mandante se case la Sentencia recurrida accediendo a cuanto por esta parte se suplicaba en el escrito de recurso presentado ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con imposición de costas a la parte contraria".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de julio de 2000, ordenándose también, por providencia de 3 de octubre de 2000, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 17 de octubre de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Por providencia de fecha 9 de marzo de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de mayo de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 10 de octubre de 1998, en su recurso contencioso administrativo nº 2145/1995, por medio de la cual se desestimó el recurso formulado por la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S. A. contra la Resolución, de fecha de 8 de mayo de 1995, del Gobernador Civil de Cádiz, por la que se acordó, en relación con la Factoría de la recurrente en la localidad de Puerto Real, que el servicio de seguridad sería prestado con carácter obligatorio por medio de Vigilantes de Seguridad armados, pertenecientes a Empresa de Seguridad.
Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados.
Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
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La sentencia comienza reproduciendo, en su integridad, el artículo 81 (Prestación de servicio con armas) del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, que desarrolla la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, precepto en el que, de forma pormenorizada, se recogen los servicios de vigilancia que procede desempeñar con armas.
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La sentencia de instancia reproduce, igualmente, el Informe emitido por el Comisario Jefe Provincial de Policía de Cádiz, tras inspeccionar las instalaciones de las Factorías de la entidad Astilleros Españoles, S. A. en Cádiz y Puerto Real, en relación con las condiciones en las que se prestaba el servicio de vigilancia. Debemos destacar de dicho informe los siguientes aspectos: Existencia de depósitos de productos altamente inflamables o explosivos estratégicamente distribuidos por toda la superficie de los centros de trabajo (oxígeno, nitrógeno, propano, anhídrido carbónico, etc.); depósitos (tanques) de gasolina y gasoil que oscilan entre los 4.000 y los 30.000 litros; importante depósito de pinturas altamente inflamables y de importante valor económico; diversos transformadores de energía eléctrica; planta desgasificadora (Grupo Delta); centro de proceso de datos y edificio de dirección que engloban todo el proceso de fabricación; etc. El informe termina proponiendo la prestación del Servicio de Vigilancia con armas «al tratarse de una industria clasificada como peligrosa con arreglo a la legislación reguladora de esta materia».
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La sentencia, en tercer lugar, tras el examen del citado informe concluye señalando que en la Resolución del Gobernador Civil «han sido bien ponderadas las diversas circunstancias concurrentes»; que por «la Administración ha sido puesta de manifiesto de forma muy certera el evidente riesgo que aquellas entrañan»; que «la medida adoptada por la Administración demandada aparece proporcionada»; y que no «resultan admisibles a los efectos anulatorios pretendidos las alegaciones actoras relativas a las distintas medidas de seguridad ya puestas en práctica en las instalaciones de Astilleros, pues estas en modo alguno privan de virtualidad a la decisión recurrida».
Contra esa sentencia ha interpuesto la recurrente recurso de casación, en el cual esgrimió un total de cuatro motivos de impugnación, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
El primer motivo, que se formula al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, al igual que todos los demás, por quebrantamiento de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se fundamenta, en concreto, en la infracción del artículo 81 del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por Real Decreto 2361/1994, de 9 de diciembre, reproduciendo, exclusivamente, el apartado 1.b).3º del citado artículo que menciona las «Industrias o establecimientos calificados como peligrosos, con arreglo a la legislación de actividades clasificadas, por manipulación, utilización o producción de materias inflamables o explosivas que se encuentren en despoblado».
Del mismo deduce que al no estar clasificada la entidad Astilleros Españoles, S. A. como "peligrosa", con arreglo al Decreto de 30 de noviembre de 1961, que aprobó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, --sino sólo como "molesta por ruidos"--, no le es de aplicación el citado precepto, y no necesario el servicio de vigilancia con armas.
El motivo no puede prosperar. El citado precepto, que, como hemos señalado, la sentencia de instancia reproduce en su integridad en su apartado 1 (81.1) contempla -en principio-- dos tipos de servicios que han de prestarse con armas: a) Los de protección (en relación con el almacenamiento, recuento, clasificación, transporte y distribución de dinero, valores y objetos valiosos o peligrosos); y b) Los de vigilancia y protección, que pueden tener tres objetos distintos: 1º. Los centros y establecimientos militares; 2º. Las fábricas, depósito y transporte de armas, explosivos y sustancias peligrosas, y 3º. Las industrias o establecimientos calificadas como peligrosas con arreglo a la legislación de actividades clasificadas (que es el apartado que fundamenta la pretensión de la entidad recurrente).
Siendo cierto todo lo anterior, olvida la recurrente que el citado artículo 81.1 contiene un apartado c, en el que se incluyen los «establecimientos, entidades, organismos o inmuebles, cuando así lo disponga la Dirección General de la Policía ... o los Gobiernos Civiles, valoradas las circunstancias tales como la localización, el valor de los objetos a proteger, la concentración del riesgo o peligrosidad, la nocturnidad u otras de análoga significación». Pues bien, entre estos lugares se encuentran los «Polígonos industriales y lugares donde se concentre almacenamiento de materias primas o mercancías». Todo ello, sin dejar de tomar en consideración, el apartado b).2º, recogido en el párrafo anterior, esto es «las fábricas, depósito y transporte de ... sustancias peligrosas».
En consecuencia, al no resultar precisa la calificación de peligrosidad invocada en los apartados de precedente cita, demos rechazar este primer motivo.
En el motivo segundo se consideran infringidos los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española -CE--, en relación con los 53.2 y 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), así como 83.3 de la LRJCA, al entender que concurre, en la decisión del Gobernador Civil, desviación de poder, por cuanto, según expresa, «el motivo último de la Administración no era garantizar la seguridad de Astilleros Españoles sino conseguir el que los trabajadores cobrasen el plus por utilización de armas».
La ausencia de una prueba, convincente, en relación con la exclusividad de la mencionada razón de la decisión administrativa nos obliga a rechazar el motivo ante la contundencia y claridad de los preceptos que soportan la decisión adoptada, como hemos comprobado en el Fundamento anterior.
Como ya dijimos en la STS de 25 de marzo de 1988, en relación con la desviación de poder, «que constituye doctrina de este Alto Tribunal de Justicia: que esta infracción, consagrada a nivel constitucional en el artículo 106.1 de nuestra Ley Fundamental, en relación con lo dispuesto en el artículo 103.1, viene definida en el número 3 del artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción "como el ejercicio de potestades administrativas con fines distintos de los fijados en el Ordenamiento jurídico", precepto interpretado por la Jurisprudencia en el sentido de que supone un acto ajustado a la legalidad intrínseca, pero con vicio de nulidad, por no responder su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa orientada a la promoción del interés público y sujeta a ineludibles imperativos de moralidad, exigiéndose para que su existencia pueda ser tenida en cuenta, que se acredite que el acto impugnado se aparte del fin o designio que persigue la norma que aplica, implicando una desviación finalista entre el Ordenamiento jurídico y la actividad administrativa, al perseguir ésta fines distintos de los previstos por aquél --Sentencia de 11 de abril de 1986--, afirmando también que no ha de fundarse en meras presunciones ni en suspicacias y especiosas interpretaciones del acto de autoridad, sino en hechos concretos siendo menester una demostración clara y palmaria de que el ejercicio de las potestades administrativas se verificó torcidamente sin consideración al motivo o finalidad preestablecida para el bien o el interés público, debiendo desprenderse la prueba de la desviación de poder de actos comprobados de los que pueda deducirse la intencionalidad torcida o desviada hasta formar una convicción indubitada en el juzgador, pues teniendo en cuenta que en virtud del principio pro acti de legalidad de los actos administrativos como presunción iuris tantum de que la Administración actúa siempre de buena fe y con arreglo a derecho, contra tal presunción no pueden oponerse meras conjeturas o sospechas, sino que haya que acreditar, con seguridad, el apartamiento del órgano causante de la desviación del cauce jurídico, ético o moral que está obligado a seguir --Sentencia de 13 de octubre de 1986--, que supone un ánimo predeterminado de utilizar la facultad de obrar con fuerza de obligar que los Organos de la Administración ostenten, orientándola hacia la consecución de objetivos no previstos concretamente por la motivación legal, al perseguir aquéllos unos fines distintos de los prevenidos en éste --Sentencia de 30 de junio de 1986--, que la desviación de poder es una figura de legalidad estricta y no de moralidad administrativa, por lo que cabe perfectamente que se persiga una finalidad de interés público no inconfesable, y que a pesar de ello se produzca el mencionado vicio --Sentencia de 13 de junio de 1987--, que la desviación de poder ha sido interpretada, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1979, 6 de octubre de 1980, 8 de mayo de 1981 y 13 de junio de 1984, en el sentido de que supone la existencia de un acto ajustado a la legalidad intrínseca pero con vicio de nulidad por no responder en sus motivaciones internas al sentido teleológico de la actitud administrativa orientada a la promoción del interés público y sujeta a ineludibles imperativos de moralidad, y que la prueba de la misma ofrece normalmente dificultades insuperables por lo que es suficiente que se establezca una duda razonable de su existencia -- Sentencia de 31 de mayo de 1986--, que la desviación de poder puede aparecer como desviación de procedimiento si con el objeto de obtener una finalidad pública, se utiliza un procedimiento que no es el específicamente previsto por la Ley --Sentencia de 4 de abril de 1972--; y que es un paralogismo mantener la incompatibilidad entre la desviación de poder y la legalidad externa del acto pues aún ajustándose este último a la Ley, puede coexistir con esta legitimidad aparente, el uso indebido de la potestad administrativa, por no ir encaminada al fin que la justifica --Sentencia de 1 de abril de 1976--».
Debemos reiterar, una vez mas, que (STS 3 de diciembre de 2001) «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia», pero igualmente debemos recordar que, como pretende --en teoría-- la parte recurrente, «cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada (STS 12 de julio de 1999 , en términos parecidos a los que resultan de la redacción del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativo, Ley 29/1998, de 13 de julio. SSTS 6 y 17 de julio de 1998 , 12 de julio , 2 de noviembre, 15 de diciembre de 1999 , 20 de marzo , 3 de abril , 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras muchas)».
Sin embargo, en el supuesto de autos, como hemos anticipado, ningún concreto precepto se considera infringido en el motivo invocado, haciéndose sólo referencia a la desviación de poder, la cual --como sabemos-- es implícitamente rechazada en la instancia tras la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala. Sin embargo, ningún hecho nuevo puede deducirse de la narración que ahora se realiza en el recurso de casación y, en consecuencia, ninguna integración fáctica procede realizar, debiendo rechazarse el motivo por cuanto la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia en relación con la pretendida desviación de poder no se nos presenta como ilógica, arbitraria o irrazonable.
Como motivo tercero, articulado como el anterior, se consideran infringidos los artículos 62 y 63. La ausencia de referencia alguna a las razones de tal infracción o la cita de precepto alguno sectorial o material cuya infracción pudiera tener el soporte de los invocados, los obliga, sin mas, al rechazo de este motivo segundo.
Como último motivo se alega la vulneración de la jurisprudencia que se cita sobre la desviación de poder y sobre los servicios de vigilancia, pero, al no aportar la misma, sin embargo, ningún nuevo matiz que no haya sido ya tomado en consideración por la Sala en el rechazo de los dos primeros motivos que se invocan, debe, por ello, reproducirse la desestimación realizada.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 3254/2001, interpuesto por la entidad ASTILLEROS ESPAÑOLES, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) de fecha 10 de octubre de 1998, en su Recurso Contencioso-administrativo 2145 de 1995, la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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