STS, 8 de Abril de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por Don Jaime, Don Sebastián, Don Luis Alberto, Don Armando, Don Felix Don Millán, Don Carlos José, Don Pedro Antonio, Don Constantino, Don Ismael, Don Salvador y Don Jesús María, contra la resolución del Secretario de Estado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa de fecha 18 de septiembre de 2002, sobre determinación de servicios mínimos durante el desarrollo de la huelga prevista durante los días 23 a 26 de septiembre de 2002, en la Central Nuclear de Garoña por el personal con licencia de operación que presta sus operaciones en la Sala de Control.

Notificada esta sentencia a las partes, por los recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de junio de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes (Don Jaime y OTROS) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 15 de julio de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por entender que la sentencia de instancia vulnera diversas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, con base a la doctrina del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo contenida en las sentencias referenciadas, y en íntima relación con la falta de motivación y causalización de la resolución recurrida.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida, dictando nueva sentencia, conforme a lo suplicado en la demanda de los recurrentes.

Por providencia de la Sala, de fecha 27 de junio de 2006, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 7 de septiembre de 2006 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO y NUCLENOR, S.A.), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fechas 10 y 23 de octubre de 2006 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia desestimando el recurso, con todo lo demás que en derecho corresponda.

Por providencia de fecha 21 de noviembre de 2007, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de abril de 2008, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto por miembros del Comité de Huelga de la Central Nuclear de Santa María de Garoña contra la resolución del Secretario de Estado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa, por la que se determinaron como servicios mínimos por turno que debían prestarse durante el desarrollo de la huelga prevista a partir de las "0" horas del día 23 de septiembre de 2002 hasta las 24 horas del día 26 del mismo mes y año en la indicada Central por el personal con licencia de operación que presta sus SERVICIOS en la Sala de Control, los siguientes:

"-Jefe de Turno (Licencia de Supervisión)

- Ayudante de Jefe de Turno (Licencia de Supervisión)

- Operador de Reactor (Licencia de Operador de Reactor)

-Operador de Turbina (Licencia de Operador de Turbina)

El número de equipos involucrados son 4 para cubrir las 24 horas del día a turnos de 8 horas, de mañana, tarde y noche, así como los retenes del Plan de Emergencia Interior y las sustituciones".

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

El Abogado del Estado alega, como óbice procesal, que no se citan en el escrito de interposición los preceptos legales infringidos, mencionándose exclusivamente la doctrina del Tribunal Constitucional, que no tiene a efectos casacionales el valor de jurisprudencia. Esta excepción debe rechazarse, pues conforme indican las sentencias de esta Sala de 17 de diciembre de 1996 y 23 de mayo de 2000, con apoyo en los artículos 5.1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, "la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional de los preceptos constitucionales puede ser invocada en casación para razonar la infracción de los preceptos de la Constitución que se consideren vulnerados por la resolución recurrida".

Aducen los recurrentes en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida vulnera las del Tribunal Constitucional números 51/86, 53/86, 8/92, 148/93 y 223/97, por cuanto la doctrina establecida en las mismas impone a la Administración una suficiente motivación que permita, por un lado, revisar a la autoridad judicial los motivos en que se funda, y, por otro, ser conocidas las causas de la limitación del derecho de huelga por los trabajadores.

El Tribunal de instancia, al resolver este punto, que ya había sido invocado en la demanda, razonó que:

"En este caso, la Resolución del Secretario de Estado se base en la consideración de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica como servicio esencial y cita expresamente la Resolución del Director General de Política Energética y Minas que establece la disponibilidad de la Central Eléctrica durante la huelga. Con base a tales argumentos, concluye la Resolución impugnada fijando la plantilla necesaria para el cumplimiento de los servicios mínimos.

Estas explicaciones y referencias, si bien sucintas, impiden que pueda calificarse la Resolución impugnada como ausente de motivación, pues permiten conocer las razones que tuvo la Administración para dictar la Resolución impugnada, y que consistieron en las consideraciones de que la actividad de suministro de energía eléctrica es esencial y que la Central Nuclear de Garoña había de permanecer con la disponibilidad que se indica en la Resolución del Director General de Política Energética, por lo que fijó los servicios mínimos en l a extensión en que lo hizo. Otra cosa es que esa extensión de los servicios mínimos sea o no proporcionada, pero esa es la siguiente cuestión que plantea la demanda."

Conviene transcribir cual ha sido la motivación del acto recurrido del Secretario de Estado:

"El Consejo de Ministros, en su reunión de 7 de octubre de 1988, ha aprobado el Real Decreto 1170/1988, sobre prestaciones de servicios mínimos en las Empresas afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica ante situaciones de huelga.

Dicho Real Decreto en su artículo 2º, establece que:

"Se mantendrán los niveles operativos reglamentarios necesarios para garantizar la seguridad de personas y bienes en todas las instalaciones afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica",

"Se autoriza a la Delegación del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico considerado de forma estricta la fiabilidad de la cobertura del Sistema Eléctrico Nacional, a determinar la disponibilidad de las instalaciones de generación, transporte y distribución, de manera que quede garantizada la continuidad del suministro de energía eléctrica y preservada la estabilidad del Sistema Eléctrico".

Estas funciones han sido asumidas por la Dirección General de la Energía según dispone el Real Decreto 2100/1998, de 25 de septiembre, de Estructura Básica del Ministerio de Industria y Energía.

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico en artículo 2, dice que tendrán la consideración de servicio esencial, las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica.

Oídos el Comité de huelga y la Empresa de acuerdo con el último párrafo del artículo 2º del citado Real Decreto, que establece que el Ministro de Industria y Energía determinará, las plantillas necesarias para cubrir los servicios señalados.

El Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los Departamentos Ministeriales, en su artículo 4, dice que corresponde al Ministerio de Economía las competencias hasta ahora atribuidas al Ministerio de Industria y Energía, a través de los siguientes órganos:

La Dirección General de Energía y la Dirección General de Minas.

Vista la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece para el período de huelga, la disponibilidad de las instalaciones propiedad de NUCLENOR, S.A., afectadas por la situación de huelga prevista.

He resuelto:

1. La seguridad de personas e instalaciones se mantendrán a los niveles operativos reglamentarios en todas las instalaciones afectas al servicio esencial de suministro de energía eléctrica.

2. La plantilla necesaria para el cumplimiento de los servicios mínimos en las instalaciones de la Central Nuclear de Santa María de Garoña (Burgos), afecta al servicio esencial de suministro de energía eléctrica durante el período de huelga convocado, es el que figura en el anexo a esta Orden Ministerial."

La doctrina constitucional consolidada, y la recogida en la jurisprudencia de esta Sala, es muy rigurosa en relación con la motivación del acto que establece la fijación de los servicios mínimos, indudablemente con base en que se trata de restringir un derecho fundamental y, por tanto, las exigencias y garantías que deben tener los actos restrictivos deben ser mayores que las normales de otros actos que no afectan a esos derechos, imponiendo a la Administración un mayor celo en el cumplimiento de los deberes de causalización, de tal manera que del acto pueda deducirse con claridad, que los servicios mínimos no eliminan el derecho de huelga, y que a pesar de esos servicios, los sacrificios que el conflicto impone tanto a la sociedad como a la empresa subsisten, explicando las razones que llevan a rechazar por insuficientes los que son propuestos por el Comité de Huelga. A modo de ejemplo, cabe citar las muy significativas siguientes sentencias:

La STC 51/1986 ya indicaba que:

[...] el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o conjunto de hechos que lo justifican debe explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó (Sentencia 26/1981, fundamento jurídico 14 ) lo que, a la vez que permite este conocimiento, permitirá en su momento que los Tribunales de justicia puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público.

... sólo una adecuada aportación de los datos necesarios puede explicitar a los interesados y a los Tribunales de justicia las razones que han aconsejado tomar esta concreta decisión y no otra entre las varias imaginables".

La 53/1986 indicaba que:

[...] La eventual justificación ex post no libera a la autoridad competente de su obligación de motivar adecuadamente el acto desde el momento en que éste se realiza, lo que requiere que en esa motivación figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, y en qué nivel se fijan, de forma tal que se cumpla el fin esencial de facilitar a los interesados el conocimiento de las razones por las que se limita su derecho, y permitir, asimismo, la posterior fiscalización, en su caso, de la legitimidad del acto mismo por los Tribunales de Justicia. Sin que sean suficientes, por tanto, indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone".

La sentencia del Tribunal Constitucional 27/1989, reiterada en la 183/2006, señalaba que:

[...] La ausencia de justificación no puede quedar subsanada ni por la documentación preparada con ocasión de anteriores huelgas ni por la mera referencia, efectuada por el Delegado del Gobierno en los trámites previos a este recurso, a reuniones previas de los distintos estamentos del Hospital, puesto que esas alegaciones, sirvieran o no para justificar la posterior restricción del derecho de huelga, no se tradujeron ni reflejaron en la decisión que determinaba los servicios mínimos.

Ha de recordarse también, frente a lo que parece deducirse de las alegaciones del Abogado del Estado, que la motivación que se exige en estos supuestos no puede equipararse a la que debe acompañar a todo acto administrativo, pues aquélla afecta al ejercicio mismo de un derecho fundamental y condiciona, por ello mismo, la constitucionalidad de la medida restrictiva o limitadora. De aquí se desprende también que la falta de motivación actúa como un argumento adicional para llegar a la conclusión de que en este caso la autoridad gubernativa, en lugar de ejercer rectamente sus potestades y responsabilidades de gobierno, se limitó a dar por buena la relación de servicios mínimos que previamente había preparado la entidad empleadora, dejando en sus manos la determinación efectiva de los mismos".

La sentencia del Tribunal Constitucional nº 183/2006, de 19 de junio, señalaba que:

[...] e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado, y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad de la que procede el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación de éste. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso, no sólo que tenga una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente, con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio (RTC 1981\26), F. 14; 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), F. 6; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 122/1990, de 2 de julio (RTC 1990\122), F. 3; 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho». En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» [SSTC 26/1981, de 17 de julio (RTC 1981\26), FF. 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), FF. 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero (RTC 1989\27), FF. 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto («que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa») y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en el que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar las razones que sustentan la consideración del servicio como esencial, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y la proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril (RTC 1986\51), F. 4; 53/1986, de 5 de mayo (RTC 1986\53), F. 6; 27/1989, de 3 de febrero (RTC 1989\27), F. 5; 43/1990, de 15 de marzo (RTC 1990\43), F. 5 f); 8/1992, de 16 de enero (RTC 1992\8), F. 2 c)]".

La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2005 señala que:

[...] Y que esa motivación ha de contemplar las circunstancias específicas de la huelga de que se trate, justificando en relación con ella los concretos servicios que se disponen. Además, ha sentado también esa doctrina que las restricciones que implican los servicios dispuestos han de ser las mínimas imprescindibles para garantizar el mantenimiento de esos servicios esenciales para la comunidad y que no han de vaciar de contenido el derecho de huelga. Asimismo, ha dicho que han de ser proporcionadas de manera que exista un equilibrio entre el sacrificio que se impone a los huelguistas y el que han de afrontar los usuarios del servicio público esencial afectado. Las Sentencias del Tribunal Constitucional 11, 26 y 33/1981, 51 y 53/1986, 43/1990, 8/1992, se ocupan de los extremos anteriores. Por lo que se refiere a las del Tribunal Supremo, la de esta Sala y Sección de 24 de noviembre de 2004 (casación 7385/2000 ), con cita de las anteriores relevantes, recapitula la doctrina mantenida al respecto".

La de 9 de julio de 2007 señala que:

[...] Por lo pronto, ya hemos dejado señaladas las directrices que establece la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional en torno a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de huelga, y es claro que la motivación implícita o por remisión a documentos o informes o ajenos a la propia resolución no es una manera adecuada de cumplir aquellas directrices".

La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 19 de diciembre de 2007 señalaba que:

[...] Sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos, esta Sala viene declarando (así lo recuerda la antes mencionada sentencia de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 ) que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores y criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuáles son los hechos y estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso numero de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de la segunda de esas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...

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A la vista de esta doctrina y jurisprudencia procede estimar el presente motivo de casación, pues es indudable que de la redacción del acto impugnado no puede deducirse cuáles han sido los criterios que han llevado a la Administración a fijar los servicios mínimos en la forma y número en que lo ha hecho, sin expresar el porqué de no acoger la solución planteada por el Comité de Huelga comunicada al Subdirector General de Energía Eléctrica, que consta en el expediente (folio 8), y limitarse a reproducir los preceptos del Real Decreto 1170/1988, de 7 de octubre, sobre "Garantías de prestación de servicios mínimos en las Empresas de producción, transporte y distribución, en situaciones de huelga", preceptos que por su carácter general se refieren de forma abstracta a las que se convoquen en este sector, sin que desciendan a contemplar cada situación individualizada, que es lo que debió hacer el acto impugnado.

La mera referencia que en el acto del Director General se hace al informe del Red Eléctrica -con indicación errónea de su fecha-, no salvan las anteriores deficiencias, pues dicho informe, a parte de emitirse por una parte interesada en el mantenimiento al máximo de los recursos eléctricos, como es el operador técnico del sistema, y, por tanto, insuficiente para suplir el defecto de motivación dado su interés, en él solo se expresa la necesidad de mantener la plena disponibilidad y operatividad de la central desde un punto de vista técnico, pero no indica, por no ser materia propia de su competencia, con que efectivos laborales se puede conseguir el mismo, sin que el acto recurrido explique si con menos personal del que se estableció, era posible obtener el mismo resultado, ni tampoco, si el estado de "parada fría", propuesta por el Comité de Huelga, era bastante para en un momento de gran necesidad, no ponerse inmediatamente en actividad, como proponía dicho Comité.

Esta insuficiencia de motivación no puede quedar subsanada por remisiones a otros documentos ni por referencia a los informes de otras autoridades u organismos, máxime si como ocurre en el caso de autos, la referencia al informe de Red Eléctrica que realiza en el acto del Director General, no supone asunción del mismo, ni el del Consejo de Energía Nuclear se cite como base de la resolución, ni conste que dichos informes hayan sido conocidos por los trabajadores o sus representantes antes del trámite de traslado del expediente para formular demanda.

Estimado este motivo, procede también estimar la casación y el recurso contencioso administrativo, con anulación del acto impugnado, sin que quepa entrar a examinar si los servicios mínimos establecidos vulneran el derecho fundamental de huelga del artículo 28.2 de la Constitución, habida cuenta de que, al no conocerse el criterio en que se basó la Administración para establecerlos por falta de motivación de su acto, no es posible determinar si éstos eran o no los adecuados.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,