STS, 4 de Abril de 2002

PonenteJosé Manuel Sieira Míguez
ECLIES:TS:2002:2421
Número de Recurso495/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO??
Fecha de Resolución 4 de Abril de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de dos mil dos.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 495/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la Agencia i Taller de Fustería Fill de J.Cuberta ,S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de Julio de 1998 denegatorio de indemnización por daños causados como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de Junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal, de fomento y de liberalización de la actividad económica. Habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por el Sr.Abogado del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por la representación procesal de la Agencia y Taller de Fustería Fill de J.Cuberta, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de Julio de 1998, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Procuradora Dª Judit Estany Scanell, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia por la que, estimando las pretensiones de su representada, se declare la nulidad de la resolución recurrida y se determine la procedencia en derecho de la responsabilidad administrativa, con indemnización del valor de los bienes y derechos privados a la recurrente.

Mediante otrosí solicita se tenga por interesado el recibimiento a prueba y sea proveída la práctica de la misma, de acuerdo con los medios y en base a los puntos que se concretarán en la fase de proposición.

SEGUNDO

El Sr.Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda mediante escrito, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso.

TERCERO

Por Auto de fecha 26 de Marzo de 1999 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, emplazándoles para que formulen, por escrito, los medios de prueba de que intenten valerse, formando en su caso las oportunas piezas separadas, y transcurrido dicho plazo sin que fueran propuestos medios de prueba por ninguna de las partes, se declaró concluso el periodo de proposición y práctica de prueba.

CUARTO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, que fue cumplimentado mediante sendos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día DOS DE ABRIL DE DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión que se plantea ha sido ya resuelta entre otras en sentencia de 14 de Febrero de 2002 a cuyos criterios, en base al principio de unidad de doctrina tenemos que estar. Nos encontramos ante un supuesto en el que se ejercita la acción de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la aprobación del Real Decreto Ley 7/96 cuyo artículo 22 establece: "Se liberaliza la prestación de los servicios funerarios. Sin perjuicio de lo anterior, los Ayuntamientos podrán someter a autorización la prestación de dichos servicios. La autorización tendrá carácter reglado, debiéndose precisar normativamente los requisitos objetivos necesarios para obtenerla y se concederá a todo solicitante que reúna los requisitos exigidos y acredite disponer de los medios materiales necesarios para efectuar el transporte de cadáveres".

La cuestión de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ha sido reiteradamente analizada por esta Sala, por todas sentencias de 17 de Febrero de 1.998, 13 de Julio de 1.999 y 16 y 18 de Septiembre de 1.997 y las que en ellas se citan, en las que en síntesis se sienta la siguiente doctrina:

Del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de Marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones --que se vieron frustradas-- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

La regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, a lo que luego nos referiremos.

Otro de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho --no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas-- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general --en este caso con valor de ley-- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991, -que constituye el presupuesto de la resolución judicial que dictamos-, pues en dicha resolución se afirma, respecto de la ley a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador, para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

La responsabilidad patrimonial por actos del legislador está efectivamente contemplada en el artículo 9.3 de la Constitución y en el artículo 139.3 de la Ley de 30/1992, que se remite a lo que se establezca en los propios actos legislativos. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sentencia de 30 de Noviembre de 1.992, había establecido ya una doctrina coincidente con el sistema adoptado por el legislador en la citada Ley 30/92, de manera que, salvo en los supuestos de leyes de naturaleza expropiatoria, en que siempre habrá derecho a la correspondiente indemnización, en los demás habrá que estar a lo que establezcan las propias leyes.

No obstante se hace preciso establecer varios supuestos. El primero, ya lo hemos dicho, se refiere a las normas de carácter expropiatorio, en cuyo caso siembre procederá indemnización. El segundo a las normas que implican una regulación legal del contenido del Derecho de propiedad, supuesto en que la indemnización vendrá excluida por la propia naturaleza de la norma. Tal sería el caso de la Ley de Aguas en que la sentencia de 18 de Marzo de 1.999, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional establecida, viene a afirmar, al analizar la Disposición Transitoria tercera 4, que la misma carece de virtualidad expropiatoria por tratarse de prescripciones generales que delimitan el Derecho de propiedad conforme al artículo 33.2 de la Constitución, de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae están llamados a cumplir.

Ahora bien, ello no supone que en ningún caso de limitación del aprovechamiento de aguas privadas pueda hablarse de responsabilidad patrimonial, sí la habrá cuando estemos ante supuestos de privación singular del aprovechamiento o, cuando se justifique haber efectuado inversiones para una concreta campaña en función del régimen de aprovechamiento previsto en la norma y ese aprovechamiento se ve alterado por las razones de sequía a que se refiere el apartado cuarto de las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª, pero en estos casos, como resulta evidente, no estamos ante supuestos de responsabilidad legislativa.

Algo parecido ocurre en materia de carreteras donde el establecimiento por Ley de las zonas de servidumbre no es indemnizable, aunque sí lo será la ocupación de esa zona y los daños que se causen por su utilización (art. 22.4).

La determinación de que una norma con rango de Ley tiene contenido expropiatorio deberá efectuarse en cada caso concreto, para ello habrá de tenerse especialmente en cuenta el contenido del artículo 1 de la Ley de Expropiación, siendo de especial importancia resolver la cuestión de si la posible privación de derechos o intereses de relevancia patrimonial, se refiere efectivamente a derechos o intereses incorporados al patrimonio del particular, o, por el contrario, constituyen meras expectativas de derecho o, son valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

Como hemos dicho ya la conexión entre el perjuicio causado por una disposición con valor de ley, inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado, y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, en la que se afirma que el hecho de que la ley se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma, no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial.

Un tercer supuesto es aquel al que expresamente se refiere el artículo 139.3 de la Ley 30/1.992, es decir, el de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así lo establezcan los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

El precepto, como vemos, recoge la doctrina jurisprudencial en el sentido antes expuesto de que habrá de estarse a lo que las propias leyes establezcan. Conviene recordar aquí la mas reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el sentido de que no cabe descartar que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles, como para que aquellos puedan considerarse intermediados o relacionados con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

Ya nos hemos referido a la sentencia de 5 de Marzo de 1.993, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de 1.994, que reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes si existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

La regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión que los Tribunales habrán de ir resolviendo, sin que sea procedente efectuar ahora afirmaciones categóricas, aunque creo habrá de tenerse en cuenta lo antes dicho sobre conexión entre lesión patrimonial y el mecanismo indemnizatorio de la Responsabilidad Patrimonial referido en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, de tal modo que pueda distinguirse entre supuestos de previsión expresa del legislador en uno u otro sentido y supuestos de silencio, en los dos primeros habrá de estarse a lo efectivamente dispuesto sin olvidar, claro está, lo establecido en la sentencia citada del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997 y en el tercer supuesto habrá de avanzarse por el camino fijado por la jurisprudencia.

De excepcional interés para el estudio de esta materia es la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de Marzo de 1.996, en la que se contiene doctrina sobre la responsabilidad de un Estado miembro por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le sean imputables, requisitos de esa responsabilidad y cuantía de la reparación, por las violaciones del Derecho comunitario cuando el incumplimiento reprochado sea atribuido al legislador nacional.

SEGUNDO

Sentado lo anterior la primera cuestión que hemos de examinar, antes de seguir adelante en el análisis de si en el caso concreto se cumplen los requisitos de la buena fe y confianza legítima por parte del recurrente y si han sido quebrados tales principios como consecuencia de que tal situación de confianza haya sido generada por la Administración frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad, si concurren o no los requisitos esenciales para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial, a saber: daño efectivo, antijurídico e individualizado que sea consecuencia del actuar de la administración, en este caso del legislador.

En cuanto al primero de los requisitos citados el recurrente lo da por supuesto por el mero hecho de que la actividad que venía desarrollando en régimen de monopolio pase a poder ejercerse de forma liberalizada, si bien puede ser sometida a un régimen de autorización de carácter reglado, pero no prueba, ni siquiera alega, daño concreto alguno derivado de que se haya producido una situación de concurrencia en la prestación del servicio por otras empresas, ni siquiera se alega que tal situación se haya producido, llegando el recurrente, abierto el periodo de prueba a tal fin conforme a lo por él pedido mediante otrosí en el escrito de demanda para determinar el quantum de la indemnización, a renunciar a la práctica de la prueba alguna en tal sentido, por tanto tampoco puede hablarse de expropiación ya que no existe privación singular de derechos o intereses legítimos en los términos que establece el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa, en nada se ha alterado en la práctica la situación singular del recurrente, el contrato no ha sido transferido ni por tanto sustraído a su esfera patrimonial, a lo más que podría llegarse es a que algún día pueda operarse, no se ha justificado que ya se haya producido, la alteración de una cláusula contractual, la del monopolio, que ciertamente no puede estimarse que constituya un derecho subjetivo.

Estamos, en consecuencia, ante una situación especulativa sobre la posibilidad de que puedan originarse perjuicios por el cambio del sistema en la prestación de servicios funerarios introducido por el Real Decreto Ley 7/96, pero es lo cierto que no se ha acreditado la existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. El recurrente opera sobre la base de una hipótesis, la previsibilidad de que dicha lesión se produzca, si efectivamente se produce una situación de concurrencia antes de que finalice su concesión, extremo éste que ni se acredita ni se alega se haya producido.

Consecuencia de lo anterior es necesariamente la desestimación del recurso interpuesto sin que concurran los requisitos del artículos 139 en orden a una condena en costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por AGENCIA I TALLER DE FUSTERIA FILL DE J. CUBERTA S.A. contra acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de Julio de 1.998 sin hacer expresa condena en costas.

Hágase saber a las partes, en el momento de la notificación de la presente, que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr.Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.

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