STS, 9 de Julio de 2003

En la indicada fecha de 30 de julio de 1997, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó la sentencia número 618, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Letrada Doña Idoia Pérez Aráiz en representación de la "Federación de Consumidores de Euskadi" contra acuerdo plenario del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de 23 de enero de 1996 sobre nuevas tarifas a aplicar durante 1996 por el Servicio Público de Viajeros en Taxi, y declaramos el mismo nulo de pleno derecho en tanto se ha prescindido del trámite esencial de solicitud de autorización de incremento de precios antes la Comisión de Precios de Euskadi, desestimando el recurso en lo demás, y no haciendo imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la ASOCIACIÓN RADIO TAXI EASO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado en virtud del auto de 4 de noviembre de 1997, fue interpuesto, en plazo, ante esta Sala, mediante escrito de 24 de diciembre de 1997 (con el suplico de que, en su día, se dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso, se case la sentencia objeto de casación, declarando la incompetencia de la Comisión de Precios del País Vasco para la aprobación de los precios o tarifas de los servicios urbanos de auto-taxi, por no ajustarse a derecho), desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, admitido el recurso por providencia de 30 de septiembre de 1998, personada la FEDERACIÓN DE CONSUMIDORES DE EUSKADI, dejado caducar por la misma el trámite de oposición al recurso concedido a la misma, y señalada para votación y fallo la audiencia del día 2 julio de 2003, ha tenido lugar tal actuación procesal en la citada fecha.

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. El recurso contencioso administrativo, que pretende la declaración de nulidad del acuerdo municipal de revisión de las tarifas del servicio público de transporte urbano de viajeros en vehículos de turismo (taxis), para el ejercicio de 1996, por haberse prescindido de la normativa y procedimiento legalmente establecido y por ser incompetente el Ayuntamiento para adoptarlo, se refiere a DOS CUESTIONES, una, la de la competencia para aprobar tales tarifas de un servicio local, y, la otra, la necesidad de intervención, o no, del órgano autonómico en el procedimiento a efectos del régimen de "precios autorizados".

2. Se va a seguir un criterio en parte divergente con el adoptado en la sentencia de 17 de noviembre de 1994 dictada en el recurso 1392/1992, en que se examinó, desde otro punto de vista, un asunto análogo al presente (divergencia que se acepta como solución genérica dotada de vocación para ser aplicada en casos futuros y no como fruto de un voluntarismo selectivo).

3. En primer lugar, la potestad tarifaria respecto a los transportes urbanos reside en el municipio, por lo que sólo a éste incumbe conocer de y aprobar o denegar las solicitudes de establecimiento o modificación de las tarifas elevadas por los prestatarios del servicio, como así lo declara el artículo 117.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ("La autoridad local competente establecerá, con sujeción a la normativa general de precios, el régimen tarifario de los transportes urbanos de viajeros con consideración, en su caso, de la parte del coste de los mismos que deba ser financiado con recursos diferentes a las aportaciones de los usuarios").

   El Tribunal Constitucional, TC, en las sentencias 97/1983 y 53/1984, ha deslindado dicha potestad tarifaria y la política de precios (régimen de precios autorizados) y señala que, cuando concurren ambas intervenciones administrativas, no desaparece la potestad tarifaria sino que se da la yuxtaposición de ambas, pues "el que la potestad tarifaria tenga que respetar, en el ámbito de las calificaciones de precios, las decisiones que correspondan a la competente en la materia, podrá condicionar el contenido de las tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia y no atrae al título en materia de precios la competencia en materia de transportes".

   Las sentencias del Tribunal Supremo, TS, de 25 de noviembre de 1978, 3 de febrero de 1986, 7 de mayo de 1987, 4 de mayo de 1990 y 11 de junio de 1993 señalan que la potestad tarifaria y la potestad de ordenación de precios tienen fundamentos y fines diversos, pues la primera se atribuye al titular del servicio y, si la segunda, asumida hoy por las Comunidades Autónomas, CC.AA., puede condicionar el ejercicio de la primera, limitando los incrementos de las tarifas para contener la inflación, ambas potestades no se confunden, ni puede utilizarse una con los fines de la otra sin incurrir en desviación de poder; de modo que, una vez fijada la tarifa del servicio por el municipio titular del mismo, si se trata de un servicio en régimen de "precios autorizados", se elevará la propuesta a la Comisión de Precios para que autorice, o no, el incremento propuesto, pudiendo dicha Comisión autonómica autorizar, negar o reducir dicho incremento, pero no autorizar un incremento mayor, ni sustituir la estructura tarifaria o los criterios de quien ordena la gestión del servicio, que es el Ayuntamiento.

   Se afirma así la competencia municipal que para establecer las tarifas niega la recurrente, y se rechaza, como reverso, que la potestad tarifaria resida en la Comisión de Precios de Euskadi; y se deduce que el procedimiento para la fijación de las tarifas no puede ser otro que el propio de las entidades locales, sin especialidad alguna hasta que la fijación se produzca.

   Preceptos como los de los artículos 3.a), 12.1 y 13.1 del Decreto 230/1988, de 30 de agosto, de reestructuración de la Comisión de Precios de Euskadi, en tanto atribuyen a ésta competencia para conocer de las solicitudes y los expedientes de revisión de las tarifas, NO responden al esquema configurado por las leyes sectoriales y por la jurisprudencia; y, en el mismo sentido, la Orden de 21 de septiembre de 1988 contiene en su artículo 1 una serie de exigencias documentales a aportar por las empresas que soliciten la revisión de tarifas que son completamente ajenas a la competencia verdadera de la Comisión de Precios, mientras que concibe indebidamente -tal Orden- la intervención municipal como de "informe" (artículo 2.1), ignorando así la competencia municipal activa y decisoria a que nos venimos refiriendo y degradándola a un trámite consultivo.

4. La segunda cuestión se encuentra ya resuelta con lo expuesto, pues, dentro del marco competencial del municipio (descrito en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, en que se inserta la atribución de fijación de las tarifas en materia de transportes urbano), se destaca la norma sectorial del artículo 18.3 de la Ley 16/1987 ("cuando por razones de política económica el precio de los transportes estuviera incluído en alguna de las modalidades de intervención reguladas en la normativa general de precios, la Administración de Transportes deberá someter el establecimiento o modificación de tarifas a los órganos competentes sobre control de precios"), y, siendo así que el transporte urbano de viajeros está sujeto al régimen de "precios autorizados" de la CC.AA., a tenor del Anexo Tercero de la Orden ministerial de 23 de diciembre de 1987, y que esa competencia fue transferida a la Comunidad Autónoma del País Vasco mediante el Real Decreto 2867/1980, de 26 de septiembre, ejerciéndose por la Comisión de Precios de Euskadi, en virtud del Decreto vasco 230/1988, de 30 de agosto, DEBE CONCLUIRSE que le compete a dicho organismo autónomico ejercer competencias de control de precios, autorizando o denegando el incremento de tarifas que resulte de la actividad de establecimiento o modificación previamente realizada por la Corporación municipal.

   No cabe confundir dicho control de precios en régimen de autorización con el desaparecido régimen general de tutela de las Corporaciones locales a cargo de los Gobernadores Civiles, pues, a partir del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, concluyó tal régimen general de tutela y, además, el control de precios, antes en manos de dichos Gobernadores, pasó ya a la Comisión de Precios Autonómica (oportunamente transferido).

5. En conclusión, es contrario a derecho el acuerdo municipal recurrido en cuanto prescinde del trámite posterior de elevación de solicitud a la Comisión de Precios de Euskadi para la autorización del incremento de tarifas producido, a fin de que dicho órgano autonómico haga ejercicio de su propia competencia en la materia, dentro de los límites que se han señalado, sin alterar la estructura tarifaria establecida autónomamente por el Ayuntamiento, y sin que el posterior control de la Comisión afecte negativamente a la citada autonomía local sino que, antes bien, viene impuesto por la necesaria compatibilización de las competencias locales con las que, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, corresponde originariamente al Estado (artículo 149.1.13 de la CE) y, derivativamente, a la Comunidad Autónoma (con la reafirmación actual del artículo 16 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio).

El presente recurso de casación, promovido por Asociación radio Taxi EASO al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa, en resumen, en el siguiente y único motivo de impugnación: Infracción de los artículos 25.2.b) y 86.3 de la Ley 7/1985, 48 de la Ley 39/1988, 50 de la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Guipúzcoa, 137, 148 y 142 de la CE, y 113.1 y 117.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, porque:

a.- Como en cierto modo reconoce la sentencia de instancia, la potestad tarifaria, a tenor de la normativa sectorial referente al transporte público, reside en los municipios, por lo que sólo a éstos incumbe conocer de, y aprobar o negar, las solicitudes de revisión de las tarifas urbanas (competencia sujeta a la normativa general de precios que resulte de aplicación).

A tal conclusión llegó la sentencia de la propia Sala del TSJ del País Vasco número 762, dictada en el recurso contencioso administrativo número 1392/1992, que anuló los acuerdos de la Comisión de Precios del País Vasco al estimar que la misma ha pretendido actuar en un tema de competencia municipal (reduciendo la decisión del Ayuntamiento a un mero acto de propuesta) e invita a dictar una normativa de naturaleza material que los Ayuntamientos han de aplicar en el momento de ejercer su competencia, asegurando, de esta forma, la realización práctica de directrices de política económica necesitadas de armonización a nivel territorial, al objeto de evitar el sistema actual de control de la Comisión de Precios del País Vasco, que adopta sus decisiones como si fuera el ente titular del servicio en el ejercicio de su potestad tarifaria, aprobando incrementos de tarifas sin motivación alguna e incurriendo en desviación de poder.

Y, en esta línea, se recuerdan las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1985, 13 de junio de 1987 y 14 de octubre de 1992.

b.- La Ley 16/1987 se ha visto afectada, sin embargo, por la STC de 27 de junio de 1996, que declara inconstitucionales y nulos los artículos 113 a 118 (sobre los transportes urbanos), al estimar que la competencia para su regulación compete a las Comunidades Autónomas, en su condición de transporte intracomunitario.

En nuestro caso, puede afirmarse que es competencia exclusiva del Gobierno Vasco el transporte intracomunitario y, por ende, el transporte urbano.

Pero, a la fecha de autos, el Gobierno Vasco no ha hecho uso de su competencia, al no haber dictado el Parlamento Vasco ninguna Ley sobre la materia; y, ante tal vacío, se reitera la competencia del Ayuntamiento en relación con la aprobación de las tarifas urbanas de autotaxis, en base al principio de "autonomía local" y en base a que el procedimiento arbitrado por el Gobierno Vasco en su Orden de 21 de septiembre de 1988 es contrario al citado principio, pues no ampara más que un control genérico de oportunidad, es decir, una actividad de tutela, que vacía plenamente de contenido la competencia local, convirtiendo a la Corporación en un mero órgano consultivo.

c.- Se entiende, pues, que el Ayuntamiento es competente para la aprobación de las tarifas urbanas, más aún después del procedimiento seguido por el mismo en la tramitación de la solicitud de incremento de las mismas instada por la Asociación recurrente, hasta tanto el Gobierno Vasco no dicte una normativa general de control de precios respetuosa con la potestad tarifaria de los municipios (respeto que permitirá la yuxtaposición de la potestad tarifaria reconocida a los mismos y la política de precios competencia del citado Gobierno).

No obstante la precisión y sutileza de los razonamientos contenidos en el escrito de interposición del presente recurso de casación, no ha lugar a su estimación en virtud no sólo de lo declarado al respecto en la sentencia de instancia (que, por su perfecta atemperación a derecho, damos aquí por reproducido, haciéndolo nuestro) sino también de las siguientes consideraciones:

1. Como se indica en la sentencia de esta misma Sección de 30 de septiembre de 2002 (dictada en el recurso de casación número 7160/1997), la Sala ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del problema aquí suscitado, aunque haya debido hacerlo desde la perspectiva marcada por la fundamentación de cada uno de los recursos interpuestos por las Administraciones afectadas, que unas veces han sido las Administraciones municipales y otras las Autonómicas, y que han discutido, esencialmente, el tema de la competencia para el establecimiento y aprobación de las tarifas.

   Así, las Sentencias de 6 de Febrero, 20 de Marzo, 1º de Junio y 16 de Octubre de 1998 (recursos 1474/91, 357/92, 2749/90 y 5649/92), 18 de Noviembre de 2000 (recurso 1881/93) y 23 de Febrero de 2001 (recurso 7625/93), entre otras, con antecedentes en las de 9 de Abril de 1968, 12 de Noviembre de 1979, 1º de Marzo de 1980, 10 de Marzo de 1988 y 15 de Noviembre de 1992, han distinguido entre la potestad para el establecimiento de tarifas de los servicios públicos a cargo de las Corporaciones Locales, que corresponde exclusivamente a éstas-- corresponde a las Comunidades Autónomas que la tengan asumida la de fijación de las Tarifas de Transporte por carretera en su propio ámbito--, de la potestad de otorgamiento de las autorizaciones pertinentes que éstas deban recibir en aplicación de la política de precios.

   La compatibilidad entre ambas, aparte en las sentencias indicadas, ha sido reconocida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/1984, en cuyo F.J. 2º puede leerse que, en el problema allí suscitado, se habían cruzado "los temas sobre política de precios y los de régimen tarifario respecto de una materia que, como la de transporte en la compleja variedad calificada por el legislador de servicio público, está sometida a una intervención administrativa, que es en la que se encuadra la potestad tarifaria. Cuando desde otros objetivos o finalidades públicas como es la que se define dentro de la acción pública en materia económica, se diseña otra intervención administrativa sobre los precios de los transportes, lo que ocurre no es la desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones de las que cada una de ellas, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las respectivas áreas competenciales, que, cuando se encomienda a poderes distintos (nos referimos al atribuido a la Administración General del Estado y a la Administración autonómica), cada uno ejercerá sus competencias. El que la potestad tarifaria tenga que respetar, en el ámbito de las calificaciones de precios y en el de las líneas que demandan la intervención económica, las decisiones que correspondan al competente en la materia, podrá condicionar el contenido de las tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia, y, desde luego, no atrae el título en materia de precios (en el caso de este conflicto se han invocado los arts. 149.1.13 de la C.E. y 34.1.5 del Estatuto) la competencia en materia de transporte" (En parecido sentido la Sentencia del T.C. nº 97/1983).

   De ahí, como destacó la precitada Sentencia de esta Sala de 18 de Noviembre de 2000, que "el articulo 107, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, admite claramente la distinción conceptual que estamos analizando, al disponer: "1. La determinación de las tarifas de los servicios (potestad tarifaria) que, con arreglo a la legislación sobre política general de precios, deban ser autorizadas (competencia sobre precios) por Comunidades Autónomas u otra Administración competente, deberá ir precedida del oportuno estudio económico. Transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas", y de ahí, también, que interese destacar con dicha sentencia que el artículo 107, acabado de transcribir, utilice "con precisión terminológica el concepto de autorización, como técnica administrativa de limitación de derechos, en este caso de la potestad tarifaria que corresponde a las Corporaciones Locales, concedentes del servicio público de transportes terrestres urbanos, en su término municipal. Esta modalidad de autorización propia de la intervención del Estado en la economía, y más concretamente de la política de precios tendente a controlar los procesos inflacionarios de la economía, implica la preexistencia de un derecho, en este caso la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales, pero limitado en su ejercicio, para hacerlo acorde con los objetivos de política económica patrocinados por el Gobierno; por ello, la autorización referida comporta las siguientes notas conceptuales: a) Sobre la potestad tarifaria, se superpone la potestad de ordenación y control de la economía. b) Las Corporaciones Locales conservan la potestad tarifaria que se funda en la mejor y más eficaz prestación del servicio público, así como en la consecución del equilibrio económico de la explotación, que no obstante puede ser sustituído por déficits admitidos intencionadamente por razones sociales, enjugados con subvenciones. Ahora bien, la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios señalada por el Gobierno, que éste ejerce a través de las preceptivas autorizaciones, siempre que aquélla pretenda aumentar las Tarifas. c) Las Comunidades Autónomas son las competentes para otorgar o denegar las necesarias autorizaciones, pero, y esto es muy importante, sus acuerdos deben estar fundados exclusivamente en el efecto de aumento de precios que comporta la revisión propuesta, teniendo en cuenta los objetivos de política económica y, sobre todo, la justificación del aumento de las Tarifas debida al aumento del coste de explotación. Es fundamental tener claro que la Comunidad Autónoma autorizante no puede invadir la competencia sobre tarifas que corresponde a la Corporación Local, basándose en razones relativas al funcionamiento del servicio".

   En el supuesto de autos, el planteamiento del recurso cuestiona, precisamente, que una Corporación local, como es el Ayuntamiento de Donostia-San Sebarstián, deba someter a autorización del órgano de control de política de precios de la Comunidad Autónoma las tarifas por él aprobadas en materia de prestación del servicio de transporte urbano de viajeros, fundamentalmente, y como ya se ha dicho, en razón de que esta sumisión podría implicar un desconocimiento de la autonomía y competencia municipales en la materia.

   Fácilmente puede comprenderse la justificación de esta autorización desde la doctrina jurisprudencial a que acaba de hacerse referencia, y aun cuando deba insistirse en que, como afirmó la tan citada Sentencia de 18 de Noviembre de 2000, la Comunidad Autónoma "sólo tiene competencia para examinar la tarifa propuesta desde las directrices de la política de precios, examinando la estructura de costes de prestación del servicio, desglosados en sus distintos componentes, así como las alzas de precios de los mismos", porque sólo es un puro control de precios "y, por tanto, la Comunidad no puede imponer un modelo tarifario distinto al propuesto, ni puede enjuiciar la tarifa como elemento de la gestión del servicio público, ni puede tampoco, obviamente, acordar revisiones de la Tarifa Superiores a las propuestas por el Ayuntamiento".

2. Además, sobre la cuestión de fondo de las competencias en la materia discutida, se ha pronunciado esta Sala en las Sentencias de 23 de Febrero de 2001 y 4 de abril de 2003, dictadas en un caso en el que lo cuestionado en la instancia era el alcance de la competencia municipal.

   En las referidas Sentencias se reitera la doctrina relativa a la llamada potestad tarifaría de los Ayuntamientos, expresión bajo la que se recogen las facultades que el ordenamiento les reconoce para fijar tanto las tarifas correspondientes a los servicios prestados directamente por la Corporación, en los términos del art. 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aún vigente en lo esencial, esto es, con o sin órgano especial de administración, asumiendo la función pública del servicio, como los prestados indirectamente, por concesión otorgada a particular o empresa mixta, o por consorcio con otros entes públicos, acudiendo a las tasas o tarifas y los precios públicos fijados por los Ayuntamientos en el marco de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (o en el de la Ley 39/1988).

   Ya las sentencias de esta Sala de 9 de abril de 1968, 12 de noviembre de 1979, 1 de marzo de 1980, 10 de marzo de 1988 y 15 de diciembre de 1992 fueron estableciendo progresivamente la diferencia entre las «tarifas o precios» de los servicios públicos y las «tasas y/o precios públicos», de carácter fiscal, atribuyendo a unos y otros naturalezas diferentes, en función de sus respectivos regímenes de implantación, modificación e impugnación, así como de sus conceptos y finalidades de aplicación.

   Es indiscutible que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes por Carretera, dispuso en su art. 113.1 que «los Municipios serán competentes con carácter general para la gestión y ordenación de los servicios urbanos de transporte (...)», precisando en el art. 115.1 que «el otorgamiento de los títulos habilitantes para la realización de transportes urbanos de viajeros corresponderá a los órganos municipales competentes», añadiendo en su art. 117.1 que «la autoridad local competente establecerá, con sujeción a la normativa general de precios, el régimen tarifario de los transportes urbanos de viajeros, con consideración, en su caso, de la parte del coste de los mismos que deba ser financiado con recursos diferentes a las aportaciones de los usuarios».

   En consecuencia, la potestad tarifaría de los Municipios, en este aspecto, es indiscutible, como se cuidan de señalar las dos sentencias que hemos citado.

   Ahora bien, la doctrina de las citadas Sentencias continúa diciendo lo siguiente: La jurisprudencia que antes citamos ha recordado que una serie de preceptos han cohonestado las competencias municipales con las que corresponden a las Comunidades Autónomas en esta materia y, en su caso, al Estado.

   Así, han de tenerse en cuenta el art. 25.2 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, el cual dispone que «el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) Transporte público de viajeros»; el art. 117.1 de la Ley 16/1987 señala que «la autoridad local competente establecerá, con sujeción a la normativa general de precios, el régimen tarifario de los transportes urbanos de viajeros, con consideración, en su caso, de la parte del coste de los mismos, que deba ser financiado con recursos diferentes a las aportaciones de los usuarios»; y el art. 45.2 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, mantenido incólume, insiste, en materia de precios públicos, en la referencia al valor de mercado o de la utilidad derivada del servicio disfrutado.

   Siendo pues indudable la competencia del Ayuntamiento, no lo es menos, por tanto, que ésta tiene que ejercitarse con respeto a la normativa general y a las competencias que corresponden a las otras Administraciones implicadas.

   La misma jurisprudencia aludida, así como la STC 53/1984, han destacado la compatibilidad de estas competencias aparentemente dispares, señalando que la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios que emane de las Administraciones competentes en dicha materia.

Procediendo la desestimación del presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,