STS, 6 de Febrero de 2009

Ponente:JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Número de Recurso:1279/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 6 de Febrero de 2009
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de febrero de dos mil nueve

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 1279/2003 interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 11 de julio de 2002 sobre reconocimiento del derecho a percibir complemento de productividad, no habiéndose personado en forma la parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 11 de julio de 2002, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en el recurso contencioso administrativo número 872/99, interpuesto por don Jose Ángel.

El fallo de la sentencia dispuso literalmente:

"Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo número 872/99, interpuesto por D. Jose Ángel, contra la resolución de fecha 13 de abril de 1.999, dictada por el Director General de la Policía, por la que se desestimaba la petición efectuada por el hoy recurrente relativa al reconocimiento del derecho a percibir el complemento de productividad en la cuantía de 7.000 pesetas mensuales, con independencia de las 15.000 pesetas que viene percibiendo mensualmente en compensación por la realización de turnos rotatorios, que se anula por no ajustarse al ordenamiento jurídico; debemos declarar y declaramos la nulidad de la Instrucción de la Dirección General de la Policía de 23 de enero de 1.998, para la Elaboración de Propuestas de Asignación Individual de Productividad al Cuerpo Nacional de Policía y de la Instrucción de la Dirección General de la Policía de 22 de marzo de 1.998, sobre Criterios de distribución del complemento de productividad y la compensación por turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía, en el particular relativo a la no compatibilidad en la percepción de turnos rotatorios y el complemento de productividad. Y debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta D. Jose Ángel, a que la Administración le abone la suma de SIETE MIL (7.000) pesetas mensuales desde el mes de junio de 1.998 en concepto de complemento de productividad; la cantidad que devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia a la Administración demandada y hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y sin efectuar expresa condena en costas".

SEGUNDO

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 11 de julio de 2002.

TERCERO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de febrero de 2009.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Presidente de Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Abogado del Estado ha interpuesto recurso de casación en el que, en un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 14 de la Constitución, 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y 4º del Decreto 311/1988, de 30 de marzo, en relación con las Instrucciones de la Dirección General de la Policía de 23 de enero y 22 de marzo de 1998.

Tras analizar la naturaleza del complemento de productividad, sostiene el Abogado del Estado que la productividad funcional en el Cuerpo Nacional de Policía se configura en tres conceptos y percepciones económicas distintas y excluyentes entre sí: la productividad estructural, que algunos puestos de trabajo singularizados tienen específicamente asignada; la productividad funcional propiamente dicha, que se percibe por la integración en una unidad policial, dependiendo de su ubicación territorial y de la función desempeñada, y la compensación por turnicidad o realización del servicio en turnos de mañana, tarde y noche. A partir de aquí, la Dirección General de la Policía distribuye la partida presupuestaria correspondiente en los conceptos de productividad estructural, funcional y turnicidad, exigiendo siempre el desempeño efectivo, por parte de cada funcionario, de las funciones que retribuye el complemento, circunstancia que implica el derecho a su percepción.

Frente a la compatibilidad que reconoce la sentencia, concluye el Abogado del Estado que la turnicidad y la productividad funcional no tienen distinta naturaleza y por ello no existe el derecho, por parte de los funcionarios policiales que realizan su trabajo por turnos rotatorios, a percibir 7.000 pesetas por productividad funcional estricta y además, 15.000 pesetas por su trabajo en turnos, siendo conceptos excluyentes.

SEGUNDO

Antes de examinar el fondo del asunto procede determinar la admisibilidad del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la Sala de Madrid de fecha 11 de julio de 2.002, que declara la ilegalidad de la Instrucción contenida en las Instrucciones de 23 de enero de 1.998 de la Dirección General de la Policía y de 22 de marzo de 1998, en el particular relativo a la no compatibilidad en la percepción de turnos rotatorios y el complemento de productividad.

Sobre este punto, la jurisprudencia de esta Sala (entre otros, Autos de 16 de octubre y 13 de noviembre de 2000; 8 de enero de 2001 y 8 de julio de 2002 y Sentencias de 16 de diciembre de 2004 y 5 de mayo de 2006 ) ha destacado el importante cambio que la Ley 29/ 1998, de 13 de julio, ha introducido en el régimen de impugnación de las disposiciones de carácter general, pues así como antes las sentencias dictadas en un recurso de esta naturaleza eran siempre susceptibles de recurso de casación cuando contenían una impugnación indirecta de una disposición general (artículo 93.3 de la Ley anterior), ahora lo son únicamente cuando la sentencia, sea de la Audiencia Nacional o de un Tribunal Superior de Justicia, declara nula o conforme a Derecho la disposición general indirectamente cuestionada -artículo 86.3 de la vigente Ley, aplicable también, por supuesto, a los recursos directos-, declaración que sólo puede hacerse por el órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso indirecto cuando lo fuere también para conocer del recurso directo contra aquélla (artículo 27.2 de la Ley de 1998 ), sin perjuicio de que, si no lo fuera, y la sentencia es estimatoria por haber considerado ilegal el contenido de la disposición general aplicada, el Tribunal Superior de Justicia o, en su caso, la Audiencia Nacional, deba plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición general de que se trate (artículo 27.1 ), lo que revela que la modificación normativa llevada a cabo en el tratamiento procesal de los recursos indirectos contra disposiciones generales por la Ley de esta Jurisdicción de 1998, en lo que al recurso de casación se refiere (distinta es, en cambio, la solución que adopta el artículo 81.2.d) respecto al recurso de apelación), lejos de ser de matiz es sustancial.

TERCERO

Cuestión distinta es que pese a lo que viene a sostener la Sala de instancia, las Instrucciones referidas no presenten el carácter normativo propio de las disposiciones de carácter general que les abriría el acceso al recurso de casación.

Ha de recordarse el contenido del artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en cuanto dispone que "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio". Y en este sentido, la jurisprudencia de esta Sala, así las sentencias de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989, y 10 de febrero de 1997 entre otras, viene afirmando que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En esta línea, la sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2006 (Rec. 3837/ 2000 ), precisa que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.

Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC.

En este segundo caso se tratará, como apunta la citada sentencia, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.

CUARTO

Analizando el contenido de las Instrucciones de la Dirección General de la Policía de 23 de enero y 22 de marzo de 1998, la primera de ellas tiene por objeto "la elaboración de propuestas de asignación individual de productividad al Cuerpo Nacional de Policía". Se indica en ella que "como parte integrante del Plan que la Dirección General de la Policía está desarrollando para revisar los criterios generales de la aplicación de la masa global de productividad a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía para el año 1998, es necesario proceder, a la mayor urgencia posible, a instrumentar los mecanismos que posibiliten la confección y tramitación de las nóminas mensuales oportunas a fin de hacer efectivas las cuantías que correspondan a cada uno de los funcionarios perceptores del complemento de productividad en sus diferentes modalidades".

Se advierte que "dada la complejidad técnica que desde el punto de vista informático conlleva la implantación del nuevo sistema ha de tomarse como referencia, a efectos de devengo, el mes de abril". Y se precisa a continuación el procedimiento a seguir que, en síntesis, se resume en el envío por la División de Coordinación Económica y Técnica de los listados generales de personal a fin de que sean cumplimentados por los Secretarios de las distintas unidades policiales el código correspondiente al área de actividad al que pertenece cada funcionario y la indicación de si realiza turnos rotatorios. Tales listados han de remitirse a la citada División de Coordinación Económica y Técnica antes del día 2 de febrero para su grabación e incorporación a la nómina de abril.

Por su parte, la Instrucción de 22 de marzo, suscrita también por el Subdirector General Operativo y el Subdirector General de Gestión y Recursos Humanos, se inserta, como la anterior, en el Plan elaborado por la Dirección General de la Policía para revisar los criterios generales de asignación de la productividad y con la finalidad de disminuir en la medida de lo posible el número de reclamaciones planteadas por los funcionarios en relación con el complemento de productividad y la compensación por la realización de turnos rotatorios. A tal efecto, se precisan los requisitos que ha de reunir el funcionario para tener derecho a percibir cada concepto retributivo en las situaciones que analiza, como vacaciones anuales, realización de cursos, incapacidad temporal, periodo de prácticas etc.

QUINTO

El examen detenido de las Instrucciones citadas pone de relieve que no estamos ante auténticas disposiciones de carácter general, pues de un lado, el análisis del Real Decreto 1885/1996, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, vigente hasta el 29 de julio de 2000, fecha en la que fue derogado por el Real Decreto 1449/2000, de 28 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Departamento, revela que la Subdirección Operativa, tenía atribuida la colaboración con el Director general en la dirección, coordinación y supervisión de las Comisarías Generales y de los aspectos operativos de las Jefaturas Superiores de Policía, así como de la dirección del Grupo Especial de Operaciones, Grupo de Análisis y Tratamiento de la Información, Unidad de Coordinación y Cooperación Internacional, servicios de seguridad correspondientes al Cuerpo Nacional de Policía, en la Presidencia del Gobierno y en las Comisarías Especiales del Congreso y del Senado, y cualquier otro que específicamente se le adscriba.

A su vez, la Subdirección General de Gestión y Recursos Humanos, tenía asignada la colaboración con el Director general en la dirección y coordinación de las Divisiones de Personal, de Formación y Perfeccionamiento.

En consecuencia, ninguno de esos órganos disponía de competencias para establecer criterios normativos relativos a la percepción del complemento de productividad y por turnos rotatorios siendo el artículo 8.3 j) del citado Real Decreto el que atribuye a la Subsecretaría del Ministerio del Interior el diseño de las políticas retributivas del Departamento y de los sistemas de incentivos al rendimiento.

Y de otro lado, como hemos indicado, las Instrucciones van dirigidas a los Secretarios Técnicos y Secretarios Generales de las distintas dependencias policiales de carácter central o periférico a fin de cumplimentar los datos necesarios que permitan la confección de las nóminas y la concreción de la cuantía individual que por el concepto de productividad en sus distintas modalidades pudiera corresponder a cada funcionario.

Se trata por tanto de Instrucciones que se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados en ese aspecto concreto, sin pretender regular normativamente la conducta de los ciudadanos, teniendo, como únicos destinatarios, a los órganos jerárquicamente subordinados a los que imparte unos determinados criterios de actuación, lo que permite concluir que las citadas Instrucciones carecen de valor normativo que excluye la posibilidad de su acceso al recurso de casación por la vía del artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, en la medida en que la cuestión litigiosa versa sobre el reconocimiento del derecho a percibir determinados componentes retributivos ligados al desempeño de la relación de servicio de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, se trata de una cuestión de personal que no tiene acceso al recurso de casación conforme al artículo 86.2.a) de la Ley Jurisdiccional.

SEXTO

A esta conclusión no se opone que esta Sala y Sección en varias sentencias, como las de 21 de febrero, 22 de marzo y 18 de octubre de 2006, rec. 7281/02, 7291/02 y 8474/2002, haya negado la existencia de identidad jurídica entre la sentencia estimatoria de la pretensión formulada por parte de funcionarios policiales de abono de la productividad en situación de baja por enfermedad y la de los solicitantes de la extensión de sus efectos por tomar la sentencia estimatoria un contenido normativo distinto al contemplado en las Instrucciones de 23 de enero y 22 de marzo de 1998. Efectivamente, tal expresión únicamente pone de relieve que la sentencia estimatoria había considerado una Instrucción de 1992 que fijaba unos criterios distintos a las de 1998 pero sin atribuir a estas últimas carácter de disposición de carácter general pues su eficacia, como ha quedado expuesto, se limita al ámbito interno de las diferentes unidades y estructuras policiales.

SEPTIMO

Los razonamientos expuestos conducen a declarar la indebida admisión del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin imposición de costas a dicha parte recurrente, por no comparecer en forma legal la parte recurrida.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos la indebida admisión del recurso de casación 1279/2003, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 11 de julio de 2002, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.