STS, 23 de Julio de 2008

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 236/2001, interpuesto por D. Agustín contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Elche, de 27 de marzo de 2000, y contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra aquel.

El Acuerdo municipal recurrido en la instancia, de 27 de marzo de 2000, aprueba el Programa acompañado del Proyecto para el desarrollo del área de reparto nº 55 del Plan General de Elche, presentado por "Nuevo Guardamar, S.L.". El programa y proyecto se aprueban condicionados a la prohibición de acceder con vehículo desde la Avenida de Santa Pola a las parcelas con frente a dicha avenida (parcelas 50 a 59 y 63) que tendrán exclusivamente acceso peatonal, salvo que se cree una servidumbre de paso privada por el lado norte de dichas parcelas.

La Sentencia impugnada estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Agustín contra la aprobación del citado programa con proyecto, que se anula, y se condena a la Administración local "a que proceda a la reordenación de la unidad de ejecución".

La Sentencia que se recurre acuerda en el fallo que "se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Agustín contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Elche de 27 de marzo de 2000 y contra la desestimación, por silencio, del recurso de reposición interpuesto el 6 de junio de 2000 contra el mismo, sobre aprobación del programa y proyecto de urbanización para el desarrollo del área de reparto nº 55 del plan general (zona ciudad Jardín frente a la avenida de Santa Pola), actos administrativos que se anulan por ser contrarios a derecho, condenando a la Administración local demandada a que proceda a la reordenación de la unidad de ejecución. No se hace expresa imposición de costas".

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan diversos motivos de casación por los cauces procesales que establece el artículo 88.1. a), c) y d) de la LJCA.

Mediante providencia de esta Sala de 28 de febrero de 2007 se puso de manifiesto a las partes la causa de inadmisión prevista en los artículos 93.2.a), 86.1 y 8.1 de la LJCA. Y por Auto de esta Sala Tercera, Sección Primera, de 21 de septiembre de 2006, se acuerda "Admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Elche contra la sentencia de 12 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 236/2001, debiendo remitirse las actuaciones a tal efecto a la Sección Quinta de esta Sala con arreglo a las normas de reparto de asuntos"

La parte recurrida había presentado, el 22 de enero de 2007, escrito oponiéndose al recurso de casación por considerar que la Sentencia impugnada no incurre en ninguna de las infracciones que denuncian, por lo que se concluye solicitando que se desestime el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 22 de julio de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia, el 12 de marzo de 2004, en el recurso contencioso administrativo número 236/2001, interpuesto por D. Agustín contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Elche, de 27 de marzo de 2000, que aprobó el Programa, acompañado del Proyecto, para el desarrollo del área de reparto nº 55 del Plan General de Elche, presentado por "Nuevo Guardamar, S.L.".

Recordemos, como ya señalamos en los antecedentes, que el programa y proyecto se aprueban condicionados a la prohibición de acceder con vehículo desde la Avenida de Santa Pola (parcelas 50 a 59 y 63) que tendrán, por dicha vía, exclusivamente acceso peatonal, salvo que se cree una servidumbre de paso privada por el lado norte de dichas parcelas. Además, se acuerda que la gestión será indirecta, seleccionando también al urbanizador.

La Sentencia impugnada estima en parte el expresado recurso contencioso administrativo por considerar que el <> (fundamento de derecho segundo).

Partiendo de la constatación que acabamos de recoger, la Sentencia que se recurre extrae, también en el fundamento de derecho segundo, la siguiente consecuencia: <>. Desestimando, por lo demás, la indemnización solicitada en el escrito de demanda.

El escrito de interposición del recurso de casación se construye sobre los dos apartados de motivos, cuya sistemática es, en síntesis, la siguiente.

1. El primer apartado, bajo el título "Motivos dirigidos a la casación íntegra del fallo de la Sentencia", contiene dos subgrupos de motivos:

   1. - En este primer grupo, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, se denuncian las siguientes infracciones:

      1. Infracción del artículo 1 de la Ley Jurisdiccional, que determina el objeto del recurso contencioso administrativo, incorporando el carácter revisor de esta jurisdicción

      2. Infracción del artículo 28 de la LJCA, excluyendo del objeto del proceso contencioso administrativo los actos que sean reproducción de otros anteriores.

      3. Infracción, por omisión, de los artículos 26 y 27 de la LJCA, por las consecuencias derivadas de la impugnación indirecta de disposiciones generales.

      4. Infracción del artículo 33.1 de la LJCA porque la sentencia no juzga el recurso dentro de las pretensiones formuladas por las partes.

      5. Infracción del mismo artículo 33.1 de la LJCA por incongruencia omisiva, causante de indefensión.

      6. Infracción del artículo 57 de la Ley 30/1992, de la presunción de legalidad de los actos administrativos.

   2. - En el segundo grupo, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, se denuncia la infracción del artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

2. En el segundo apartado de motivos, al amparo del artículo 88.1.a) de la LJCA, bajo el título "Motivos subsidiariamente dirigidos a la casación parcial del fallo de la sentencia, en concreto, al pronunciamiento de condena que se contiene en el mismo", se señala que se ha producido un exceso de jurisdicción porque la Sentencia impugnada contiene un pronunciamiento de condena que excede de la competencia del órgano jurisdiccional, la condena al Ayuntamiento a reordenar urbanísticamente la unidad de ejecución, "lo que invade la competencia administrativa para determinar cuándo, cómo y con qué contenido procede aprobar planes urbanísticos, que son disposiciones administrativas de carácter general".

Comenzaremos, a pesar del orden seguido en el escrito de interposición del recurso de casación, por el segundo apartado, en el que por el cauce que proporciona el artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional, se imputa a la Sentencia recurrida un exceso en el ejercicio de la jurisdicción.

Se fundamenta tal infracción en la condena contenida en el fallo de la Sentencia, cuando señala que "condenando a la Administración local demandada a que proceda a la reordenación de la unidad de ejecución". Condena que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, invade la competencia administrativa en orden a la aprobación de planes de urbanismo.

El desarrollo de este motivo revela que el carácter subsidiario de este motivo, que invoca la recurrente, no es tal, y por ello su análisis ha de ser preferente, pues lo que parece querer significar, con la mención a la subsidiariedad, es que tal motivo comportaría la nulidad parcial de la Sentencia que se recurre --limitada al exceso que denuncia sobre la condena contenida en el fallo de la misma-- y por ello se alega en segundo lugar, por si fueran desestimados los demás motivos que comportan la nulidad, sin tal limitación, de la Sentencia impugnada.

El planteamiento del motivo aparece, por tanto, desenfocado en lo referente a las infracciones que pueden esgrimirse por el cauce del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional, y pone de manifiesto que no estamos ante un exceso de jurisdicción, en los términos que seguidamente se expresan.

Se aprecia, en el desarrollo de este motivo, una falta de adecuación entre la infracción que se denuncia y el cauce procesal utilizado, toda vez que, como este Tribunal ha declarado reiteradamente, por todos, Autos de 10 de enero de 2008, 13 de marzo de 2006, y 23 de junio de 2005 y STS 26 de diciembre de 2006, el motivo del artículo 88.1.a) de la LRJCA se encuentra reservado para denunciar los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otras jurisdicciones o los demás poderes del Estado. Dicho de otra forma, la invocación del mentado motivo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional se reserva para los casos en que se haya enjuiciado el asunto con desconocimiento de los límites que establece la Ley para el correcto ejercicio de la potestad jurisdiccional, en relación con la de los demás poderes e instituciones del Estado.

Los argumentos esgrimidos, al respecto, en el escrito de interposición discurren exponiendo meras discrepancias sobre el contenido de la sentencia, pero ajenas al motivo de casación invocado, pues los razonamientos nada tienen que ver con el exceso de jurisdicción denunciado. Así es, las sentencias, a diferencia de lo que se señala por la recurrente en este motivo, no solo han de pronunciarse sobre la nulidad, o no, del acto o disposición impugnada, sino que también, cuando son estimatorias, pueden acordar, a tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la LJCA, otros pronunciamientos.

En este sentido, la condena a la reordenación de la zona que se contiene en el fallo de la Sentencia no es mas que la consecuencia lógica de la nulidad acordada por la misma. Téngase en cuenta que la Sala de instancia no indican ni cómo ha de ser realizada la ordenación, ni, mucho menos, determina la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general, por lo que no se entiende la referencia a tal prohibición realizada en el escrito de interposición del recurso.

No hay, por tanto, exceso de jurisdicción ni vulneración de la potestad discrecional de la Administración invocada, sino mero ejercicio del control jurisdiccional dentro del ámbito propio de actuación de los tribunales a los que corresponde, en el ejercicio de su función jurisdiccional, controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE

Siguiendo la sistemática del escrito de interposición, expuesta en el fundamento segundo, en lo relativo a los motivos incluidos en el primer apartado, primer grupo de motivos, se denuncia, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio" --se señala--, la infracción de los artículos 1, 26, 27, 28, 33.1 de la LJCA y del artículo 57 de la Ley 30/1992.

Se fundamentan las infracciones denunciadas en el carácter revisor de esta jurisdicción (en la invocación de la infracción del artículo 1 LJCA ), en la no impugnabilidad de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes (en la invocación de la infracción del artículo 28 de la LJCA ), en el régimen de impugnación indirecta de disposiciones de carácter general (artículos 26 y 27 LJCA ), y, en fin, en la relevación de prueba a la Administración al dictar el acto administrativo (artículo 57 de la Ley 30/1992 ). Luego abordaremos, en particular, la infracción del artículo 31 de la Ley Jurisdiccional.

En el planteamiento de este motivo se aprecia una falta de correspondencia entre las contravenciones denunciadas --artículos 1, 26, 27 y 28 de la LJCA y 57 de la Ley 30/1992 -- y el motivo por el que se encauza la denuncia de tales infracciones --artículo 88.1.c) de la LJCA --. Así es, el motivo previsto en el mentado artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción únicamente resulta idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, es decir, para denunciar, como viene declarando este Tribunal, por todos Auto 21 de diciembre de 2006, las faltas "in procediendo" en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al efecto y siempre que tales vicios generen indefensión al recurrente. En cambio, el citado motivo es inapropiado para denunciar los errores "in iudicando" de que pueda adolecer la resolución recurrida, y por ello, para amparar la infracción de los artículos de nuestra Ley Jurisdiccional relativos al carácter revisor de esta jurisdicción, a la actividad administrativa impugnable a través del recurso contencioso-administrativo, la impugnación de los actos administrativos y de la disposiciones generales, cuyos límites, según la parte recurrente, ha vulnerado la sentencia impugnada. Sin que obste a tal conclusión la naturaleza procesal de las normas cuya infracción se invoca, ni la naturaleza del Programa de Actuación Integrada y Proyecto de urbanización, que se recurre en la instancia, sobre el que, por cierto, ya se pronunció a efectos de la admisión del recurso, el Auto de esta Sala, Sección Primera, de 21 de septiembre de 2006.

Además, la Sentencia que se impugna no rebasa la disección de los límites de esta jurisdicción que realiza la LJCA, en relación con el carácter revisor y la actividad administrativa impugnable, si tenemos en cuenta que en la citada sentencia se parte, únicamente, y con motivo de la impugnación de un programa y proyecto de urbanización de un área concreto, de la variación sustancial que supone tal proyecto en relación con el planeamiento que le da cobertura. No se realizó una impugnación indirecta del Plan General ni la Sentencia afecta a lo dispuesto en el mismo, simplemente se cuestionó la legalidad del Programa de Actuación Integrada y el proyecto de urbanización por disconformidad con el Plan General. Sin que, al respecto, el pronunciamiento contenido en la Sentencia introduzca modificación alguna del mentado planeamiento general, ni tampoco que la decisión judicial adoptada por la Sala de instancia comprometa el futuro del área de reparto nº 55. Por el contrario, la Sentencia resuelve el recurso contencioso administrativo, declara la nulidad del programa y proyecto recurrido por no ser conformes con lo dispuesto en el Plan General y ordena a la Administración tomar en consideración tal pronunciamiento.

La incongruencia omisiva que también se denuncia en este grupo de motivos, efectivamente encuentra su acomodo procesal a través del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, si bien como un quebrantamiento por la infracción de una norma reguladora de la Sentencia.

Se mantiene, en el desarrollo de este motivo, que la Sentencia impugnada no juzga el recurso dentro de las pretensiones formuladas por las partes, por lo que conforme a los artículos 238 y 241 de la LOPJ ocasiona la nulidad de dicha sentencia.

La congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual debe mediar una elemental simetría entre las pretensiones y los motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica. Por tanto, distinguimos, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia, entre pretensiones y cuestiones, también argumentos, para que la Sala se pronuncie no solo sobre las primeras, las pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. Salvedad hecha de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes que el Tribunal no ha de seguirse forzosamente de modo mimético.

La doctrina anterior tiene su reflejo legal en la LJCA que se ocupa de regular la congruencia de las sentencias, por lo que hace al caso, en el artículo 33.1 que impone que se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas hagan referencia a los motivos del recurso y no a los meros argumentos jurídicos. Ahora bien, la Sentencia impugnada no resuelve pretensiones ni aborda cuestiones no esgrimidas por las partes procesales en el recurso contencioso administrativo, sobre las que cimentar el vicio de incongruencia denunciado. Téngase en cuenta que en el fundamento de derecho segundo la Sentencia se expresa la "ratio decidendi", por considerar acreditado que el programa y proyecto de urbanización de un área concreto --nº 55-- impugnado, supone una variación sustancial del planeamiento en vigor lo que ya fue alegado por la parte recurrente en su escrito de demanda. Así es, basta la lectura de dicho escrito para comprobar que se hicieron alegaciones concretas, a propósito del exceso de metros cuya ocupación se denunció en la instancia, lo que, de modo concreto, comportaba una falta de cobertura del Plan General, en relación con el proyecto y programa de actuación cuya legalidad se discutía en el recurso contencioso administrativo.

No concurre, a tenor de cuanto llevamos expuesto, la falta de incongruencia denunciada, pues no se aprecian fisuras en la confrontación entre los motivos expuestos en los escritos de demanda y aquellos en los que se fundamenta la contestación, y lo resuelto en la Sentencia impugnada, sobre la que fundamentar una incongruencia "extra petita partium" como la invocada.

En el segundo grupo de motivos, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia únicamente la infracción del artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

El desarrollo argumental de este motivo se centra en explicar la naturaleza normativa de los planes de urbanismo, señalando que la Sentencia recurrida obvia el contenido del Plan General, por lo que se vulnera el derecho estatal "en la medida en que dicho Plan de ordenación, asistido del papel ordinamental que le concede la Ley 6/1998 citada, impone una solución concreta, pero que tiene alcance normativo".

El planteamiento del motivo revela un difuso acomodo entre la infracción que se denuncia, mediante la invocación del artículo 2 de la Ley 6/1998, sin precisar el apartado transgredido, y el discurso sobre el que se justifica tal infracción. No obstante, parece referirse, a tenor del desarrollo del motivo, al apartado 1 del citado artículo, en cuanto acota las facultades urbanísticas del derecho de propiedad mediante los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos, en primer lugar, en las leyes o, en virtud de ellas, en segundo lugar subordinado, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los terrenos.

Aún teniendo por subsanada tal falta de precisión en la infracción denunciada, y constatando que el artículo cuya infracción se aduce --artículo 2.1 de la ya derogada Ley 6/1998 -- está incluido en la legislación básica en virtud de lo previsto en el art. 149,1 13ª, 18ª y 23ª CE y, en su caso, de condiciones básicas del ejercicio de los derechos a tenor de lo dispuesto por el art. 149,1 1ª CE, ex disposición final única de la expresada Ley 6/1998, lo cierto es que la queja que se formula contra la Sentencia se limita a reiterar lo alegado en los motivos anteriores, haciendo abstracción del contenido del mentado artículo 2.1 de la Ley 6/1998. Se insiste, al respecto, en el discurso relativo a la infracción del Plan General de Ordenación o a su falta de toma en consideración por la Sentencia recurrida, según las diferentes infracciones alegadas que, desde perspectivas distintas, abundan en dicha cuestión ya sea mediante la invocación de un exceso en el ejercicio de la jurisdicción, ya sea aludiendo a su carácter revisor, ya sea alegando la infracción de los límites y extensión de esta jurisdicción previsto en la LJCA, ya sea cuestionando la delimitación de la actividad impugnable, o, ya sea, en fin, denunciado la incongruencia de la sentencia.

Por lo demás, debemos insistir, una vez más, que la Sentencia recurrida no desconoce la naturaleza normativa del Plan General de Ordenación, sino que partiendo de lo previsto en el mismo enjuicia la legalidad y el acomodo al ordenamiento jurídico en general y a dicho instrumento de planeamiento en particular, del Programa de actuación y proyecto de urbanización impugnados. La Sala de instancia, en este sentido, al realizar tal operación jurídica concluye estimando en parte el recurso por considerar no conforme a Derecho el expresado programa y proyecto relativo a un área de reparto, el nº 55 del Plan General de Elche, en relación con el cual aprecia una variación sustancial, en las parcelas 50 a 59 y 63, respecto del contenido de dicho planeamiento general de cobertura. Por tanto, la Sentencia no comporta modificación alguna del mentado planeamiento general ni, por supuesto, fija el futuro del área de reparto en cuestión.

Por cuanto antecede, procede la desestimación de los motivos invocados, lo que determina que no haya lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la Administración recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.