STS, 28 de Diciembre de 2005

La representación procesal de la Asociación Cultural Ecológica de Calpe solicitó de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la suspensión cautelar del Proyecto de Reparcelación del Sector nº 4 del Suelo Urbanizable denominado Saladar en el municipio de Calpe, dado que las obras de infraestructura como consecuencia de dicho proyecto se iniciarían en breve, de cuya solicitud la Sala de instancia dio traslado al Ayuntamiento de Calpe y a la Entidad Entorno Urbanístico del Mediterráneo S.A., cuyas representaciones procesales se opusieron a la suspensión interesada, y la Sala de instancia dictó auto, con fecha 16 de septiembre de 2003 , denegando la suspensión cautelar pedida por la Asociación Cultural Ecológica de Calpe.

Dicho auto se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «En el caso presente la suspensión del acuerdo recurrido ocasionaría un grave perjuicio al interés general, punto en el que resulta de aplicación la doctrina Jurisprudencial según la cual la ejecución -el acto recurrido lo es- de los Planes de Urbanismo es una exigencia de interés general. Procede, por último, precisar que no deben ser objeto de análisis en esta pieza cuestiones alegadas por el interesado en la suspensión del acto, que en realidad inciden en el fondo del asunto, que serían de tener en cuenta si de las mismas se pudiera deducir, por ser manifiesta y palmaria, la absoluta nulidad del acto impugnado».

Notificado el referido auto a las partes, la representación procesal de la Asociación Cultural Ecológica de Calpe dedujo recurso de súplica, alegando que no hay presunción de legalidad en el acuerdo combatido por las razones que se expresan, resultando irreparables las consecuencias de la ejecución de las obras para el medio ambiente, mientras que el único beneficiario de dichas obras es el promotor, que, de suspenderse, no tendría pérdidas porque cobraría más tarde pero también más dinero, por lo que, de accederse a la suspensión, no procede señalar fianza o caución alguna.

A dicho recurso de súplica se opusieron la entidad Entorno Urbanístico del Mediterráneo S.A. y el Ayuntamiento de Calpe, y la Sala de instancia dictó auto, con fecha 15 de octubre de 2003 , desestimatorio del recurso de súplica porque lo alegado no desvirtuaba las razones tenidas en cuenta al denegar la suspensión interesada.

Notificada la resolución desestimatoria del recurso de súplica a las partes, la representación procesal de la Asociación Cultural Ecológica de Calpe presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 5 de noviembre de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Calpe, representado por el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, y la entidad Entorno Urbanístico del Mediterráneo S.A., representada por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, y, como recurrente, la entidad Asociación Cultural Ecológica de Calpe, representada por el Procurador Don Victorio Venturini Medina, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado d) del mismo precepto ; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida, entre otras, en la Sentencia de esta Sala de 16 de enero de 2001 , ya que tanto el auto recurrido como el que resuelve el recurso de súplica carecen de motivación suficiente; y el segundo por no haber llevado a cabo la Sala de instancia un correcto juicio de ponderación, infringiendo con ello la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 5 de marzo de 2002 , pues, en este caso, quien se erige en defensora del interés público y general es la Asociación Cultural Ecológica recurrente frente al interés privado del agente urbanizador, cuya única pretensión es iniciar cuanto antes las obras para percibir su remuneración, mientras que el Ayuntamiento de Calpe no ha demostrado que la suspensión de la ejecución del proyecto de reparcelación pueda privar al Ayuntamiento de elementos infraestructurales de importancia en perjuicio de otros sectores del municipio, interesando finalmente que, al amparo de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 88 de la Ley de esta Jurisdicción , se integren hechos, de los que hay constancia en los autos y no han sido considerados por el Tribunal de instancia, y concretamente los documentos que demuestran las características del Saladar y su importancia en el ecosistema, lo que demuestra el impacto que sobre él habrán de causar las obras que el Proyecto impugnado permite llevar a cabo, terminando con la súplica de que se anule el auto recurrido y se dicte resolución acordando el cese provisional de las obras del proyecto de reparcelación del Plan Parcial el Saladar de Calpe hasta que en el proceso principal se dicte sentencia, con imposición de las costas del recurso de casación y de la instancia a las otras partes comparecidas.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de la entidad y Ayuntamiento comparecidos como recurridos a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal de la entidad Entorno Urbanístico del Mediterráneo S.A. con fecha 10 de mayo de 2005, alegando que, examinadas ambas resoluciones dictadas por la Sala de instancia en la pieza de medidas cautelares, se observa que no adolecen del vicio de falta de motivación, mientras que la protección del medio ambiente fue lo que con la homologación global del Plan General de Calpe en 1998 se ha llevado a cabo, ampliándose la protección de Las Salinas con la denominada zona húmeda, de una superficie de 139.234,61 m2 más que la que se protegía anteriormente, sin que lo distintos instrumentos de ordenación del suelo hayan sido impugnados hasta llegar al proyecto de reparcelación, que no hace sino ejecutar tal ordenación, y, en contra de lo alegado por la recurrente, los terrenos en que se ubican Las Salinas son privados, pues por sentencia firme se anuló el deslinde practicado por la Administración, que incluía dichas salinas en el dominio público marítimo terrestre, de manera que dichos terrenos son privados y la única ordenación de los mismos es la que dimana del Plan General, no teniendo el agente urbanizador otro cometido que el de ejecutar el planeamiento y la urbanización aprobados por el Ayuntamiento sin obtener su retribución en terrenos, provocando la suspensión del acto impugnado daños de difícil cuantificación tanto al interés público como a los propietarios del sector, que, salvo ocho, todos han aceptado el proyecto, que afecta a doscientos, por lo que el interés general está en que se ejecute el proyecto, pero, en caso de accederse a la suspensión, resulta imprescindible exigir la prestación de fianza o caución por los perjuicios que a todos esos propietarios se les podría causar, debiendo aplicarse a este caso la doctrina jurisprudencial relativa a la ejecutividad de los instrumentos de ejecución del planeamiento, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme íntegramente el auto recurrido.

La representación procesal del Ayuntamiento de Calpe se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 9 de junio de 2005, alegando que el recurso de casación debería inadmitirse porque no se razona el vicio que se denuncia, limitándose a invocar la indefensión, ni se cita precepto alguno infringido en el segundo motivo, habiendo realizado la Sala de instancia un correcto juicio de ponderación de las circunstancias a tener en cuenta, ya que la Asociación recurrente carece de vínculo alguno con las propiedad reparcelables, de manera que no puede esgrimir interés alguno que defender aunque en el ordenamiento urbanístico exista la acción popular, mientras que el cumplimiento objetivo de la legalidad no permite anular el principio de ejecutividad de los actos administrativos, pues no ha acreditado la recurrente los intereses públicos que tan gravemente considera amenazados, prueba que sólo a ella le incumbía, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso o, en su defecto, se desestime con imposición de costas.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 14 de diciembre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Se plantea por la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido la inadmisión del recurso de casación porque en el primer motivo se alude genéricamente a la indefensión producida por la falta de motivación del auto recurrido y en el segundo no se cita el precepto sustantivo o adjetivo en que se basa.

Tal causa de inadmisión debe ser rechazada porque el defecto de motivación de una resolución judicial, que deba serlo, produce la consiguiente indefensión al desconocerse la ratio decidendi, de manera que, de adolecer del vicio de falta de motivación, es evidente que causa indefensión, mientras que el segundo motivo alegado se basa en la infracción de la doctrina jurisprudencial relativa a la necesidad de efectuar el consabido juicio de ponderación con el fin de decretar o denegar cualquier medida cautelar, de manera que el defecto de cita de precepto del ordenamiento jurídico no priva de fundamento a dicho motivo, esgrimido por vulneración de la jurisprudencia recogida en la sentencia que se cita y transcribe.

La representación procesal de la Asociación recurrente parece invocar, como último motivo casacional, la integración de los hechos prevista por el apartado tercero del artículo 88, de la Ley de esta Jurisdicción , a fin de que nosotros valoremos determinadas pruebas documentales, aportadas con el recurso de súplica, que no fueron tenidas en cuenta por el Tribunal de instancia.

La facultad que el indicado precepto de la Ley Jurisdiccional confiere al Tribunal de Casación no es base ni razón para esgrimir un motivo de casación, pues dicha potestad implica la posibilidad de que, al conocer del recurso, se integren hechos tras la apreciación de pruebas que no hubiesen sido valoradas por la Sala sentenciadora, lo que se debe hacer cuando la toma en consideración de tales hechos resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder.

La Asociación recurrente ha aducido, como segundo motivo de casación, el incorrecto juicio de ponderación, realizado por el Tribunal de instancia, de los intereses enfrentados en el pleito, vulnerando con ello la doctrina jurisprudencial que se cita, de manera que sólo si, a tal fín, fuese necesario proceder a la integración de los hechos, haríamos uso de tal potestad, pero sin que ello justifique la invocación de un tercer motivo de casación.

En el primer motivo de casación, esgrimido por quebrantamiento de las reglas esenciales del juicio por infracción de las normas que regulan el pronunciamiento de las resoluciones judiciales, se alega el vicio de falta de motivación del auto recurrido por no explicar las razones para denegar la suspensión pedida como medida cautelar, vulnerando con ello lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que establece la forma de dictarse los autos.

En el inicial auto, denegatorio de la medida provisional de suspensión de la ejecutividad del acuerdo combatido hasta tanto se resuelva el litigio planteado, la Sala de instancia recoge, en su primer fundamento jurídico, la doctrina general relativa a las medidas cautelares y concretamente a la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, y en el segundo y último fundamento contiene una sucinta referencia a la doctrina jurisprudencial sobre la ejecución de los Planes de Urbanismo requerida por el interés general así como a la improcedencia de examinar el fondo del asunto para resolver sobre las medidas cautelares, salvo que se tratase de un supuesto de manifiesta y palmaria nulidad del acto impugnado.

Con tales razonamientos no se da una respuesta concreta a la situación de hecho planteada por la Asociación demandante, quien asegura que las obras, que se van a acometer en ejecución del proyecto de reparcelación, ponen en serio peligro el equilibrio del ecosistema de las salinas del municipio de Calpe.

Lo que la Sala de instancia debería haber examinado es si efectivamente los hechos aducidos como base de la petición de suspensión cautelar aparecían suficientemente acreditados y, en el caso de ser así, cuál de los bienes en conflicto merecía prevalecer, es decir el interés general en ejecutar el planeamiento urbanístico o la protección del ecosistema, si es que de los datos constatados resultaba cierto y real tal dilema, ya que pudiera suceder que la ejecución de aquél no pusiera en peligro éste, en cuyo caso no se produciría confrontación de intereses.

Al recurrir en súplica, la representación procesal de la Asociación recurrente fue más explícita, cuestionando la presunción de legalidad del acto, al mismo tiempo que asegura que su planteamiento está investido de una firme apariencia de buen derecho, atribuyéndose también la defensa del interés general representado por la protección del lago del Saladar, mientras que afirma que las consecuencias de la suspensión cautelar son fácilmente reparables para el agente urbanizador, pero irreparables para el mencionado ecosistema en el caso de no suspenderse la ejecución de las obras, siendo inminente su comienzo y por ello la urgencia de suspenderlas.

A pesar de ser más explícito el razonamiento utilizado en el recurso de súplica para interesar la suspensión cautelar, el Tribunal a quo, para desestimarlo, se limita a expresar que las alegaciones formuladas no desvirtúan las razones tenidas en cuenta al dictar la resolución recurrida, de manera que la falta de motivación resulta evidente, pues no se da respuesta a las cuestiones suscitadas en el recurso de súplica.

La forma como la Sala de instancia ha denegado la petición de la medida cautelar de suspensión se aparta ostensiblemente de la doctrina jurisprudencial relativa a la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 3 de mayo y 15 de noviembre de 1999, 22 de julio y 25 de noviembre de 2000, 24 de febrero y 29 de septiembre de 2001, 20 de julio y 28 de septiembre de 2002, 1 de febrero de 2003, 10 de junio de 2003 y 2 de marzo de 2004 , según la cual «las sentencias no sólo deben ser motivadas sino que su motivación ha de ser suficiente con el fín de que pueda conocerse la ratio decidendi en reconocimiento concreto y preciso del derecho a una efectiva tutela judicial con la doble función de dar a conocer las razones que justifican la decisión, como factor de racionalidad en el ejercicio del poder, y de facilitar su control mediante los recursos procedentes (Sentencias del Tribunal Constitucional 77/93, 28/94, 174/94, 83/97, 83/98, 185/98 y 2/99 )».

La conclusión de todo lo expuesto no puede ser otra que la estimación del primer motivo de casación alegado con nuestro correlativo deber de examinar si, dados los hechos y razones aducidos para pedir la suspensión cautelar del proyecto de reparcelación, procede o no acceder a lo solicitado por la Asociación recurrente, lo que, en definitiva, hace innecesario que examinemos el segundo motivo de casación, en el que se esgrime la conculcación de la doctrina jurisprudencial acerca de la adecuada ponderación de intereses en conflicto, puesto que el Tribunal de instancia, al no motivar debidamente su decisión, no ha efectuado el mínimo juicio de ponderación exigible.

La Asociación recurrente se autodenomina defensora del ecosistema del Saladar de Calpe frente a la agresión de que será objeto con la ejecución del planeamiento para urbanizar toda la zona colindante, y concretamente como resultado del proyecto de reparcelación, objeto del recurso contencioso-administrativo, que se sustancia en el proceso principal del que dimana la presente pieza separada de medidas cautelares.

De este planteamiento inicial derivan una serie de consecuencias que dicha Asociación esgrime como razones para reclamar la suspensión cautelar de las obras requeridas por el proyecto de reparcelación impugnado.

La primera está asociada a la apariencia de buen derecho de su tesis frente a la más que cuestionable legalidad del acto administrativo impugnado.

La segunda se basa en que es la propia Asociación recurrente quien defiende el interés general frente al particular del agente urbanizador, que ha de acometer las obras.

La tercera descansa en la irreparabilidad del perjuicio que, de no suspenderse la ejecución del proyecto de reparcelación, se ha de causar al ecosistema del Saladar, mientras que, de suspenderse, no se causa perjuicio alguno al agente urbanizador, que cobrará más tarde pero con precios más altos.

La cuarta se refiere a la urgente necesidad de acordar la medidas de suspensión ante la inminente ejecución de las obras.

Comenzando el examen de las cuestiones planteadas por la que es base de todas ellas, consistente en la protección de un ecosistema frente a un planeamiento urbanístico manifiestamente agresivo con el mismo, hemos de señalar que dicho planeamiento fue objeto de una sustancial modificación con el fín de preservar las salinas de Calpe, de manera que de una extensión inicial con una superficie de 220.470,80 m2, se pasó a delimitar, además, como zona húmeda una superficie adicional de 139.234.,61 m2, lo que se refleja en los documentos que la propia Asociación adjuntó a su recurso de súplica, de modo que también la Administración urbanística, al aprobar la modificación del planeamiento, tuvo en cuenta los valores del ecosistema del Saladar de Calpe, cuyo planeamiento urbanístico es el que se trata de ejecutar con el proyecto de reparcelación combatido.

Partiendo de esa precisión a la tesis inicial de la Asociación recurrente, debemos responder a su apodíctica aseveración acerca de la legalidad de su acción frente a una ilegalidad manifiesta en la actuación administrativa, pero advertimos que no se ha aportado argumento alguno demostrativo de lo uno ni de lo otro, por lo que será en el pleito principal donde habrá de dirimirse si el proyecto de reparcelación combatido es o no ajustado a derecho, teniendo en cuenta los motivos alegados, las razones de la oposición y las pruebas practicadas.

La defensa de un ecosistema no cabe duda que se inscribe dentro de lo que se debe considerar como un interés general prevalente y digno de amparo judicial, pero el juicio de ponderación no puede hacerse enfrentando ese interés al del agente urbanizador.

La ponderación de intereses en este caso ha de hacerse entre la protección de unas salinas y la ejecución del planeamiento urbanístico aprobado, en el que precisamente se contempla la necesidad de preservar dicho ecosistema.

Pues bien, planteado así el juicio de ponderación, para que nos inclinemos por suspender las obras con el fín de proteger el ecosistema frente a la posible agresión por la actuación urbanizadora, se nos tendrían que haber suministrado en este incidente de medidas cautelares más datos y elementos de juicio que nos permitieran deducir que, efectivamente, de iniciarse, proseguirse y terminarse esas obras de ejecución del planeamiento urbanístico definitivamente aprobado se derivarían daños o perjuicios irreversibles para dicho ecosistema, pero así no ha sido, al haberse formulado por la Asociación, solicitante de la suspensión cautelar del proyecto de reparcelación combatido, conjeturas genéricas sin precisar las agresiones concretas en la fauna, flora, características hídricas o cualesquiera otras del ecosistema.

Sin tales elementos de juicio, hemos de aceptar, en principio, que el planeamiento urbanístico, que se trata de ejecutar con el proyecto de reparcelación, ha sido respetuoso con el mentado ecosistema contemplado en sus singulares determinaciones, sin perjuicio de lo que se decida en el proceso principal.

Sostiene la Asociación recurrente que los perjuicios en el ecosistema serían irreparables de no suspenderse las obras que se han de ejecutar como consecuencia del proyecto de reparcelación aprobado, mientras que los perjuicios para el agente urbanizador son inexistentes o fácilmente reparables.

Para aceptar este planteamiento, lo que se nos debería haber concretado son los impactos que, como consecuencia de las obras, se han de producir en el ecosistema, pero a ello no se alude fuera de alguna consideración general, pero, además, no es exacto que los únicos perjuicios, de suspenderse la ejecución del proyecto de reparcelación, sean los del agente urbanizador, ya que no se puede negar el perjuicio que para el interés general tiene la demora en la ejecución del planeamiento urbanístico, y, además, no es sólo el agente urbanizador el que vería afectado su interés en ejecutar las obras sino los doscientos propietarios del sector incluídos en el proyecto de reparcelación aprobado, de los que, al parecer, sólo ocho lo han impugnado, de modo que no es acertado sostener que la suspensión de la ejecutividad del acto recurrido no ha de causar perjuicios al interés general ni al de terceros, pues hay un claro perjuicio para dicho interés general al inejecutar el planeamiento y un eventual daño para los propietarios integrados en el indicado proyecto de reparcelación.

Finalmente se asegura que urge la suspensión cautelar porque las obras se van a iniciar inmediatamente y sus consecuencias son irreversibles.

Este argumento sería relevante si se hubiese justificado que las obras han de producir un impacto negativo en el ecosistema, lo que no sólo no se ha demostrado sino que ni se ha explicado claramente, según hemos indicado anteriormente.

Por las razones expuestas debemos rechazar la solicitud de suspensión cautelar de la ejecución del proyecto de reparcelación impugnado.

La declaración de haber lugar al recurso de casación, al ser estimable el primero de los motivos alegado, impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, como disponen concordadamente los artículos 95.3 y 136.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .