STS, 24 de Febrero de 1997
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 6824/1992 |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo directo interpuesto por la Asociación Telefónica de Mutualistas y por Don Roberto y otros, contra la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1.991, por la que se ordena la publicación como su anexo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1.991, relativo a integración en el Régimen General de la Seguridad Social del personal que viniera percibiendo acción protectora a través de la Institución Telefónica de Previsión, habiendo comparecido la Asociación antes citada y Don Roberto y otros, así como el Letrado del Estado en la representación que ostenta, que comparece como recurrido
En 1 de enero de 1.992 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1.991, por la que se daban normas complementarias respecto a la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los trabajadores de Telefónica de España S.A., agrupados hasta entonces en la Institución Telefónica de Previsión. A dicha Orden se acompañaba como Anexo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1.991, por el que se adoptaba la decisión de que se produjese la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los trabajadores de Telefónica de España S.A.
Contra la Orden Ministerial y contra el Acuerdo publicado en su Anexo a que se refiere el número anterior, la Asociación Telefónica de Mutualistas y Don Roberto y otros interpusieron diversos recursos de reposición, que fueron desestimados en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración.
Contra dicha desestimación en 7 de abril de 1.992 la Asociación Telefónica de Mutualistas y Don Roberto y otros interpusieron recurso contencioso-administrativo directo ante esta Sala, alegando que la impugnación se refería conjuntamente al Acuerdo del Consejo de Ministros y a la Orden que lo publicaba y dictaba normas para su desarrollo.
Tramitado el recurso según las normas procesales vigentes señalóse para su votación y fallo el día 19 de febrero de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugnan en el presente recurso contencioso administrativo directo la Orden delMinisterio de Trabajo de 30 de diciembre de 1.991 y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 del mismo mes y año, que se publica como anexo a la Orden anterior. En definitiva existe una íntima relación entre ambos actos o disposiciones, toda vez que la Orden Ministerial aprueba normas para la ejecución del Acuerdo del Gobierno, siendo este por tanto el principalmente impugnado.
El Acuerdo del que se habla dispone la integración en el Régimen de la Seguridad Social del colectivo de la Institución Telefónica de Previsión, cuestión que ha sido objeto de diversos procesos ante este Tribunal Supremo, los cuales han dado lugar a varias Sentencias, entre ellas la nuestra más reciente de 20 de febrero de 1.997, relativa a la impugnación por los mismos actores ad cautelam del Real Decreto 2248/1.985, de 20 de noviembre, que daba normas para la integración de diversos colectivos al servicio de entes públicos y empresas públicas en el Régimen General de la Seguridad Social.
Para la mejor solución de la controversia procesal planteada interesa puntualizar la sucesión de hechos, tanto más cuanto que los recurrentes aluden en su demanda a la teoría del levantamiento del velo, sugiriendo que tras los hechos aparentes se oculta una realidad distinta, a la que se refiere en definitiva el presente recurso. Ha de puntualizarse, por tanto, en que consisten los hechos enjuiciados, aunque prescindiendo desde luego de las alusiones irónicas que intercambian las partes sobre el velo que se trata de levantar.
Pues bien, lo cierto es que el Real Decreto 2248/1.985 que acaba de citarse y que como se ha indicado regulaba la integración de diversos colectivos en la Seguridad Social, no aludía en absoluto al personal al servicio de la Compañía Telefónica de España, S.A., de modo tal que esta compañía no figuraba en el listado de entes contenido en el anexo del referido Reglamento del Gobierno. El Real Decreto del que se habla, que desarrolla el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social de 30 de mayo de 1.974, fue dictado previo dictamen del Consejo de Estado, el cual desaconsejó al Gobierno la inclusión en el ámbito de aplicación del citado Real Decreto de colectivos al servicio de entidades que habían prestado un aval o garantía a sus instituciones de previsión. Es, sin embargo, de notable importancia para este proceso precisar que el citado dictamen del Consejo de Estado desaconsejaba la inclusión de estos colectivos en el ámbito de aplicación del Real Decreto, no por razones de legalidad, sino por razones de oportunidad.
A este respecto no deben inducir a confusión las alegaciones de los recurrentes, pues el referido dictamen hacía dos declaraciones distintas, una de ellas que el colectivo al servicio de Telefónica S.A., no debía considerarse afectado por una Ley de acompañamiento del presupuesto, mientras que otra declaración diferente era la antes citada, por la que se desaconsejaba la aplicación del Real Decreto por motivos de oportunidad a ciertas entidades o a sus instituciones específicas de previsión, sin duda entre ellas la existente que gestionaba la previsión social del personal de la Compañía Telefónica de España.
Ahora bien, entre la fecha del referido Decreto de 1.985 y las fechas de autos, es decir, las de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Acuerdo del Consejo de Ministros ahora impugnado se producen diversos acontecimientos que tienen relación directa con este proceso. Así, iniciados los trámites para que se llevase a cabo la separación económico- financiera y contable de los recursos y patrimonios afectos a las prestaciones de la Seguridad Social y los afectos a la previsión social voluntaria, por acuerdo de los representantes de la Compañía Telefónica de España y los sindicatos de 2 de abril de
1.986 se sometió a consulta de los trabajadores el texto de un pacto en cuya cláusula primera se aludía a la citada separación. Sin duda dicha consulta no dió lugar a un resultado favorable al acuerdo, puesto que según alega el recurrente la antes mencionada separación no se ha efectuado. En consecuencia no se ha cumplido lo establecido en la disposición final segunda de la Ley 33/1.984, de 2 de agosto, sobre Ordenación de los Seguros Privados.
Siendo ésta la situación, a fines del año 1.991 y concretamente en 26 de diciembre, se dicta el Acuerdo del Consejo de Ministros, ahora impugnado, por el que se dispone la integración de los trabajadores en el Régimen General de la Seguridad Social. Habiendo sido retirado por la Compañía Telefónica de España el aval que prestó en su momento a la Institución Telefónica de Previsión, no era viable financieramente ésta última, por lo que con fecha 21 de mayo de 1.992 se reunió una Junta General Extraordinaria de la Institución Telefónica de Previsión, en cuyo orden del día figuraban como puntos segundo y tercero la suspensión cautelar de todo tipo de prestaciones complementarias y la disolución de la Institución Telefónica de Previsión, así como la liquidación del régimen complementario en su caso. No obstante, no llegó a celebrarse la citada reunión de la Junta General Extraordinaria por falta de quorum.
Último hecho a destacar, es que, mediante Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 10 de junio de 1.992, se acordó proceder de oficio a la disolución de la entidad Institución Telefónica de Previsión.Tales son los hechos acaecidos en el contexto anterior y posterior al Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado y a la Orden por la que se ejecuta su publicación, al tiempo que se dan normas complementarias del mismo.
No es ocioso, sin embargo, destacar que en el trasfondo de toda esta situación de hecho se encuentra, si no la pérdida, si al menos el cambio de configuración y régimen de las prestaciones complementarias respecto a las efectuadas por la Seguridad Social. Hecho material éste al que se refiere el interés de los recurrentes al entablar el presente proceso. Ello no significa necesariamente que tales prestaciones complementarias hayan desaparecido, pues por la Administración se han tomado medidas al efecto, sin duda en colaboración con representantes sindicales y en ejecución de la normativa vigente.
A la vista de estos hechos es obligado pronunciarse sobre las supuestas infracciones del ordenamiento jurídico que alegan los actores. No obstante, hay que resolver con carácter previo sobre la alegación que efectúa el Abogado del Estado a tenor de la cual debe inadmitirse el recurso. Mantiene el representante procesal de la Administración que se produce la falta de capacidad procesal de uno de los actores, en concreto de la Asociación Telefónica de Mutualistas, ya que actúa en su nombre y representación el Presidente de la misma, pero no se ha acreditado que exista un acuerdo de la referida asociación facultando de modo expreso al Presidente para el ejercicio de la acción procesal a que éste recurso se refiere.
No obstante, entiende la Sala que tal alegación no debe ser admitida, pues de una parte existen diversas líneas jurisprudenciales en la doctrina de este Tribunal Supremo sobre si en el caso de entidades de éste tipo basta que ejercite la acción el Presidente en virtud de sus facultades generales, o es necesario que exista acuerdo expreso de la Junta rectora de la Entidad. Pero sobre todo, de otra parte, admitir la alegación del Abogado del Estado apenas conduciría a resultado práctico ninguno, toda vez que recurre la Asociación de Mutualistas, pero recurren simultáneamente diversos mutualistas a título individual. En consecuencia la alegación antes citada no es causa suficiente para que por esta Sala deje de entrarse en el enjuiciamiento del fondo del asunto.
Ahora bien, respecto a dicho fondo han de acogerse en buena parte las alegaciones del Abogado del Estado, pues en definitiva el relato de los diversos avatares de la relaciones entre la Compañía Telefónica de España, la Institución Telefónica de Previsión, y los mutualistas y su Asociación profesional, no conduce sino a planteamientos que se refieren a un escaso número de problemas jurídicos eventualmente planteados. Por lo demás, las decisiones del Gobierno y del Ministerio de Trabajo, la posible existencia de noticias o rumores más o menos fundados sobre la difícil situación financiera de la Institución Telefónica de Previsión y, sobre todo, la retirada o el no mantenimiento del aval de la Compañía Telefónica de España a la citada Institución de Previsión, suponen decisiones que implican juicios de oportunidad no residenciables ante esta jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Prescindiendo, por tanto, de estos aspectos, los antes aludidos problemas jurídicos pueden limitarse a tres contravenciones del ordenamiento vigente que son alegadas por los actores y sobre las que resulta obligado hacer el pronunciamiento correspondiente.
La primera de ellas está sin duda en el origen o raíz del problema que aquí se debate, y se refiere a la legalidad de la decisión del Consejo de Ministros, relativa a la inclusión del colectivo de trabajadores en el Régimen General de la Seguridad Social. No puede olvidarse que en definitiva esta cuestión fue la que motivó el recurso interpuesto ad cautelam contra el Real Decreto 2.248/1.985, de 20 de noviembre, resuelto en sentido desestimatorio por nuestra Sentencia ya citada de 20 de febrero de 1.997.
Ahora bien, tanto el Real Decreto, que ciertamente no se refería de modo expreso a la Institución Telefónica de Previsión ni a la Compañía Telefónica, como el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1.991 ahora impugnado, se dictaron con fundamento el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad de 30 de mayo de 1.974, que por otra parte reprodujo lo establecido en el número 11 de la Disposición Transitoria Quinta del anterior texto regulador de la Seguridad Social de 21 de abril de 1.966. Se trataba mediante la disposición referida de prever la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de ciertos colectivos concretos, en cumplimiento de la finalidad o aspiración general consustancial a nuestro ordenamiento jurídico de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de todos los trabajadores por cuenta ajena.
Pues bien, las alegaciones de los actores en el presente recurso no son en modo alguno suficientes para probar o demostrar que la Institución de Previsión Social peculiar de la Compañía Telefónica no cumplía los requisitos del citado número 7 de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley vigente. La únicaargumentación que se efectúa en este sentido se refiere a que la integración fué desaconsejada en su día por el dictamen del Consejo de Estado respecto al proyecto del que luego sería el Real Decreto
2.248/1.985, de 20 noviembre. Pero dicha alegación no puede ser admitida por la Sala, toda vez que el mencionado dictamen desaconsejaba al Gobierno la inclusión de las instituciones de previsión en las condiciones en las que se encontraba la propia de la Compañía Telefónica formulando la precisión de que se pronunciaban contrario únicamente por razones de oportunidad. Se está, pues, ante una cuestión que, si bien puede causar un impacto en los intereses de los recurrentes, no ha supuesto una actuación administrativa contraria a Derecho al resolverse en una decisión inspirada en un juicio de oportunidad que forma naturalmente parte de las facultades de disposición del Gobierno.
Menos ardua es la cuestión relativa a la alegación de que la integración se produjo sin que se cumpliera lo establecido en la Disposición Final Segunda de la Ley 33/1.984, de 2 de agosto de Ordenación de los Seguros Privados. Pues en cuanto a este punto la Sala debe compartir la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que la separación económico-financiera de los recursos y patrimonios afectos a las prestaciones de Seguridad Social y los afectos a la previsión social voluntaria, se configura por el texto legal citado como una obligación de las entidades de previsión social que venían actuando en sustitución de la Seguridad Social. Sin embargo, nuestro ordenamiento en modo alguno establece que nos encontremos ante un requisito para que el Gobierno haga uso de la autorización contenida en la Disposición Transitoria Sexta , 7, de la Ley General de la Seguridad Social. No cabe, por tanto, entender que el incumplimiento de esta obligación, derivada según se desprende de los autos de la voluntad de los trabajadores, lleve consigo la ilegalidad del acuerdo de integración.
Por último la tercera cuestión susceptible de plantearse en Derecho se refiere al cumplimiento del inciso final de la tan repetida Disposición Transitoria Sexta, 7 de la Ley, la cual establecía que el Gobierno debería acordar las condiciones económicas que compensasen las integraciones acordadas. Ahora bien, lo cierto es que el Acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna se refiere expresamente a este punto, y a él se alude también en la Orden Ministerial que aprueba las normas complementarias. Por otra parte, de las actuaciones que se incorporan al expediente se deduce que se han tomado determinadas medidas para llevar a cabo esa compensación económica, y aunque tales medidas puedan no contar con la conformidad de los interesados en realidad éstos no han probado en el presente proceso, ni que tales medidas no existan, ni que sean contrarias a Derecho. Cuestión distinta es la viabilidad económica de que se efectúen prestaciones complementarias de las propias del Régimen General de la Seguridad Social, pero tal extremo no puede ser enjuiciado en el presente proceso, que ha de limitarse a un pronunciamiento sobre la conformidad a Derecho de las actuaciones administrativas impugnadas.
De todo ello se deduce que debe desestimarse el presente recurso contencioso administrativo.
No ha lugar a la imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso y que declaramos conformes a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros y la Orden Ministerial recurrida; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Mariano Baena del Alcázar; D.Antonio Martí Garcia, D. Rafael Fernandez Montalvo, D. Julian Garcia Estartus. PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en ella referenciado, estando celebrando audiencia pública en el día de la fecha. De todo lo cual, certifico.
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