STS, 14 de Junio de 2005
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2005:3813 |
| Número de Recurso | 281/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por D. Baltasar, representado por el Procurador Sr. Granizo Palomeque, contra sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 20 de noviembre de 2001, sobre instalación de sistemas de seguridad por una empresa no habilitada para ello.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 941/00 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de noviembre de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Baltasar contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de fecha 28 de Abril de 2.000, que impone una multa al demandante, titular de la empresa Relay, de cinco millones cien pesetas, a que se contrae el presente recurso. Sin imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina la representación procesal de D. Baltasar, formalizándolo mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...dicte sentencia en la que declare que ha lugar al recurso, casando la impugnada y resolviendo el debate planteado con los pronunciamientos ajustados a Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida".
Dado traslado al ABOGADO DEL ESTADO, éste formalizó oposición al recurso mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que dicte sentencia desestimándolo.
Elevadas la actuaciones al Tribunal Supremo, mediante Providencia de fecha 6 de abril de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 31 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Entre la sentencia aquí recurrida y la invocada como contradictoria concurren las identidades y la contradicción requeridas por el artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción para abrir el cauce del recurso de casación para la unificación de doctrina. En efecto:
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La sentencia recurrida, dictada el 20 de noviembre de 2001 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 941 de 2000, ha considerado conforme a Derecho una resolución del Secretario de Estado de Seguridad de fecha 28 de abril de 2000 que calificó como infracción muy grave, tipificada en el artículo 22.1.a) de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, una conducta consistente en la instalación de sistemas de seguridad por quien es titular de una empresa no inscrita en el Registro de Empresas de Seguridad. Sistemas compuestos, cada uno de los instalados y según se lee en la sentencia, de una central con teclado digital, dos infrarrojos y una sirena.
Ese precepto describe la conducta que tipifica en estos términos: "la prestación de servicios de seguridad a terceros, careciendo de la habilitación necesaria". Y aquella sentencia, en lo que ahora importa, razona que "si bien la Ley, al tipificar las infracciones muy graves se refiere únicamente a la prestación de servicios de seguridad, el Reglamento en el artículo 148 aclara la Ley incluyendo en el apartado 1 a) los servicios o actividades de que se trate".
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En cambio, la sentencia que se invoca como contradictoria, dictada el 23 de febrero de 1999 por la misma Sección de la misma Sala en el recurso número 256 de 1998, anuló por contraria a Derecho una resolución del Ministerio del Interior que había subsumido en aquel tipo infractor la instalación por una empresa no inscrita en aquel Registro de cinco detectores volumétricos, una centralita de alarma de teclado y una campana exterior, razonando que "la previsión típica en la que se incardinó el hecho [artículos 22.1 a) de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, y 148.1 a) de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre] se refiere a la prestación de «servicios de seguridad sin haber obtenido la inscripción y la autorización de entrada en funcionamiento para la clase de servicios o actividades de que se trate», enunciación que claramente indica una conducta activa que comporte la realización efectiva de una actividad de aquella naturaleza, constituida por actos que obviamente exceden de la mera colocación o instalación de los equipos precisos al efecto, tal como verificó la entidad sancionada, que se limitó a la ubicación de la instalación y sin que conste que su acción se desplegase en el ámbito de la prestación de un servicio de seguridad «strictu sensu», por lo que la Sala es de criterio que procede estimar el recurso jurisdiccional planteado y, en consecuencia, dejar sin efecto la sanción impuesta".
Aunque ya lo apuntamos al indicar cual era el razonamiento de la sentencia recurrida que importaba, conviene resaltar que la contradicción no versa, realmente, sobre si las empresas que hacen instalaciones como las descritas deben, o no, hallarse inscritas en el Registro de Empresas de Seguridad, sino sobre si hacer tales instalaciones comporta, para el caso de que no lo estén, incurrir en el tipo infractor previsto en aquel artículo 22.1.a) de la Ley 23/1992. No obstante, en la medida en que constituye un prius necesario para decidir sobre la contradicción, debemos afirmar que sobre las indicadas empresas sí pesa ese deber de inscripción. Se desprende así al poner en relación los artículos 5.1.e) y 7.2 de dicha Ley, pues si bien el primero, al describir los servicios y actividades confiados a las empresas de seguridad, habla de "instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad", utilizando la conjunción copulativa "y" e introduciendo por ello la duda de que un servicio o actividad propio de aquellas empresas no sería el que sólo consistiera en la instalación, el segundo ya expresa, ahora con toda claridad, que "las empresas de seguridad que tengan por objeto exclusivo la instalación o mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad" podrán ser eximidas del cumplimiento de alguno de los requisitos exigidos en el apartado 1 de ese mismo artículo 7, esto es, de los requisitos a los que se refieren las letras a) a f) de ese apartado 1, pero no, por tanto, de la inscripción en el Registro que el mismo apartado 1, antes de referirse a esos requisitos, exige para la prestación privada de servicios o actividades de seguridad. La misma conclusión se obtiene al analizar los artículos 2 y 39.1 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre.
Entrando ya en el examen de la cuestión sobre la que versa la contradicción, consideramos que la interpretación ajustada a Derecho es la que sostuvo la sentencia que se invoca como contradictoria. En efecto:
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En su sentido técnico-jurídico más preciso, la expresión prestación se servicios alude en nuestro ordenamiento a un negocio jurídico en el que lo comprometido no es el resultado, sino la actividad, el servicio, que ha de ser prestado; de suerte que el compromiso, el pacto, puede entenderse cumplido, y perfectamente cumplido, si el servicio se desenvuelve con arreglo a lo convenido, aunque no se obtenga, finalmente, el resultado idealmente perseguido. En aquel sentido, aquella expresión no alude, o no alude en su acepción más precisa, a un negocio jurídico en el que lo comprometido sea, precisamente, la obtención de un determinado resultado; negocio en el que, por tanto, el perfecto cumplimiento de lo pactado sólo puede pregonarse tras esa obtención. Es en esta segunda categoría en la que queda incluido, claro es, un contrato de instalación.
Por tanto, si hemos de partir del entendimiento de que el legislador se expresó en términos técnico-jurídicos, habremos de afirmar que cabe dudar que el tipo infractor previsto en el artículo 22.1.a) de la Ley 23/1992 incluya las conductas de mera instalación de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad. Y si las normas sancionadoras no han de aplicarse a supuestos distintos de los comprendidos expresamente en ellas, y si el principio de legalidad, en su vertiente de garantía material, comprende o incluye la exigencia de lex certa, habremos de concluir que hay razones jurídicas para no incluir en aquel tipo aquellas conductas de mera instalación.
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Pero es que, además, la Ley 23/1992 no despeja la duda en un sentido distinto al indicado. De un lado, porque no deja de contemplar como cosas diferenciables la prestación de servicios y la realización de actividades, tal y como es de ver en sus artículos 1.2, 1.3, 5.1 y 7.1 y en su Disposición final primera, letra b). Y, de otro, porque no deja de referirse, de modo singular, de modo separado, a las instalaciones cuya implantación, cuya realización, considera constitutiva de infracción, como lo son las "de medios materiales o técnicos no homologados que sean susceptibles de causar grave daño a las personas o a los intereses generales" [artículo 22.1.c)], o las "de medios materiales o técnicos no homologados, cuando la homologación sea preceptiva" [artículo 22.2.a)]. Circunstancias, una y otra, que no dejan de favorecer la idea de que el legislador se hubiera expresado en términos más amplios de los empleados en el artículo 22.1.a) si hubiera querido comprender en el tipo no sólo la prestación de servicios, en sentido estricto, sino también la realización de cualesquiera otras de las actividades descritas en su artículo 5.
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Añadamos, finalmente, que la previsión del artículo 148.1.a) del Reglamento de Seguridad Privada no desautoriza los argumentos expuestos. De un lado, porque la norma reglamentaria no sería hábil para ampliar los tipos infractores, incluyendo en ellos conductas que el legislador no hubiera incluido. Y, de otro, porque ese precepto parte, como no podía ser de otro modo, de que es la prestación de servicios careciendo de la autorización necesaria lo que constituye la infracción muy grave que contempla, pudiendo ser interpretadas sus adiciones en el sentido de que en ellas se refiere a actividades que impliquen en sí mismas una prestación de servicios, o en el sentido de que no se refiere a las que no la implican, como lo son, en aquel sentido técnico-jurídico, las conductas de mera instalación.
No podemos concluir el análisis sin referirnos a la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 4 de julio de 2003, dictada también en un recurso de casación para la unificación de doctrina (recurso número 232 de 2002), pues aunque los términos en los que se expresa no son de todo punto precisos, sí se lee en ella que las dos sentencias enfrentadas (la allí recurrida y la invocada como contradictoria, que lo era, precisamente, la de 23 de febrero de 1999, es decir, la misma que aquí se invoca en ese concepto) contemplan unos semejantes hechos (que hemos de entender, por tanto, de instalación de sistemas de seguridad, pues la de 23 de febrero de 1999, tal y como hemos dicho, da por probado en su fundamento de derecho tercero que la empresa había instalado todo el sistema de seguridad, no una simple preinstalación eléctrica o telefónica, consistente, aquella instalación, en cinco detectores volumétricos, una centralita de alarma de teclado y una campana exterior), y sí se decide en ella que la tesis adecuada es la sostenida en la repetida sentencia de 23 de febrero de 1999, tesis que es la que hemos trascrito en cursiva en la letra B) del fundamento de derecho primero de esta sentencia.
Procede, por todo lo expuesto, estimar este recurso de casación, casar la sentencia recurrida, anular la resolución administrativa impugnada y no hacer especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de D. Baltasar contra la sentencia que con fecha 20 de noviembre de 2001 dictó la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 941 de 2000; sentencia que casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:
1) Estimamos el recurso contencioso-administrativo que aquella representación procesal interpuso contra la resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 28 de abril de 2000, que anulamos por no ser ajustada a Derecho. Y
2) No hacemos especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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