STS, 7 de Junio de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1917/1997, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia de fecha 25 de febrero de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «

FALLO:

Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la "Comisión promotora del Municipio de Villamayor de Gállego" contra el Decreto 162/1997 de 23 de diciembre, del Gobierno de Aragón, declarando la nulidad de dicha resolución por ser contraria al Ordenamiento Jurídico.

Reconocer como situación jurídica individualizada el derecho a la constitución como Municipio del núcleo de población de Villamayor, mediante segregación de la parte del término municipal de Zaragoza correspondiente a dicho núcleo. Municipio cuyo nombre será Villamayor de Gállego, siendo su población la existente en el mentado núcleo y cuyos límites serán los consignados en los fundamentos de esta sentencia.

Desestimar la pretensión indemnizatoria formulada.

No imponer las costas procesales a ninguna de las partes.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA recurso de casación, que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón tuvo por preparado mediante providencia de fecha 14 de marzo de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 7 de mayo de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «admita este escrito, teniendo por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación contra la sentencia que se cita e identifica en el encabezamiento de este escrito y, en su virtud, previo cumplimiento de los trámites legales inherentes al efecto, dicte nueva sentencia mediante la cual, con estimación del recurso presentado y casación y anulación de la resolución impugnada en sus ordinales 1º y 2º del Fallo, desestime el recurso en su día deducido contra le Decreto 162/1997 de 23 de Septiembre del Gobierno de Aragón, por el que se deniega la segregación de la parte del término municipal de Zaragoza correspondiente al núcleo rural del Barrio de Villamayor, y lo demás procedente.».

La Sala, por Auto de fecha 10 de julio de 2003, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 24 de octubre de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la COMISIÓN PROMOTORA DEL MUNICIPIO DE VILLAMAYOR DE GÁLLEGO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 10 de diciembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que tenga por formulado, en plazo y forma, en la representación que ostenta el Procurador suscribiente, ESCRITO DE OPOSICIÓN al de interposición de RECURSO DE CASACIÓN formalizado por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la Sentencia dictada en fecha 25 de febrero del 2002, recaída en el Recurso Contencioso-Administrativo 1.917/97-A, sustanciado ante la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Cuarta); y, previo el cumplimiento de los restantes trámites legales que procedan al efecto, dicte sentencia mediante la cual inadmita el recurso, o en su caso, desestime en su integridad el presente Recurso de Casación, y declare firme y no proceda a casar la sentencia impugnada, que declara la nulidad del Derecho 162/1.997, de 23 de septiembre, del gobierno de Aragón, y el reconocimiento como situación jurídica individualizada del derecho a la constitución como municipio del núcleo de población de Villamayor, mediante segregación de la parte del término municipal de Zaragoza correspondiente a dicho núcleo confirmando íntegramente dicha sentencia recurrida; y, asimismo, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, condene en costas a la parte recurrente.».

Por providencia de fecha 11 de noviembre de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 23 de febrero de 2005, dictándose providencia con fecha 16 de febrero de 2005, por la que se suspende el señalamiento por reunirse el Pleno y señalándose nuevamente para el día 1 de junio de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 25 de febrero de 2002, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMISIÓN PROMOTORA DEL MUNICIPIO DE VILLAMAYOR DE GÁLLEGO contra el Decreto 162/1997, de 23 de septiembre, del Gobierno de Aragón, por el que se deniega la segregación de la parte del término municipal de Zaragoza, correspondiente al núcleo de Villamayor de Gállego, para constituir un municipio independiente con dicha denominación.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida de la Sala de instancia fundamenta el pronunciamiento de nulidad del Decreto del Gobierno de Aragón 162/1997, de 23 de septiembre, tras rechazar los motivos formales de impugnación, sustancialmente, en la argumentación de que, cumpliendo el núcleo de Villamayor los requisitos legalmente exigidos, según dictaminaron los sucesivos informes obrantes en el expediente administrativo, no se ha justificado adecuadamente que no existan motivos permanentes de interés público para autorizar la segregación, a que alude el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que se concreta en la resolución impugnada en el criterio de evitar potenciar o favorecer el incremento del minifundismo municipal aragonés, porque este interés público prevalente no resulta afectado negativamente por la constitución del municipio de Villamayor de Gállego, segregado del de Zaragoza, según se razona en los fundamentos jurídicos quinto y sexto, en los siguientes términos:

Sin embargo en el presente caso, como resulta de lo actuado, el Municipio cuya creación se postula contaría con una población que duplicaría la de mil habitantes, señalándose un censo sobre los dos mil, lo que supone dos cosas, una primera que superaría el criterio de población mínima que en la actualidad fija la Ley 7/1999, y otra que no podría incardinarse dentro de lo que la resolución impugnada llama «minifundismo municipal», pues se encontraría dentro de los ciento catorce municipios más poblados de la Comunidad Autónoma. De manera que el «interés público» en la forma que lo interpreta y aplica la resolución impugnada no aparece debidamente justificado, es más en la forma que se interpreta en este caso llevaría a la conclusión de imposibilidad de llevar a cabo la posibilidad de segregación de municipios en la Comunidad Autónoma, pues es difícil imaginar en todo el territorio de ésta otro núcleo de población con mejores posibilidades para obtener la segregación que el aquí planteado, lo que lleva a la imposibilidad de aplicación de la Ley, sin justificación alguna tal y como se acaba de señalar.

Concluye la Sala a la vista de la exposición antecedente que no está debidamente justificada la inexistencia de permanente interés público alegado por la Administración recurrida, antes bien, resulta lo contrario: el interés de un número de personas que se ha considerado suficiente para obtener autonomía en el ámbito municipal, y que en realidad el municipio que se pretende constituir no supone favorecimiento del llamado «minifundismo municipal». De manera que resultando que el único motivo de oposición aducido no consta debidamente y admitiéndose por la propia Administración la concurrencia del resto de los requisitos procederá estimar conforme a derecho la constitución como Municipio del núcleo de población de Villamayor de Gállego mediante segregación del de Zaragoza en los propios términos por lo que respecta a población, territorio y riqueza imponible que obran en el expediente promovido al efecto, sin que pueda incluirse porción alguna del Polígono de Malpica.».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación, interpuesto exclusivamente por el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, se articula en la formulación de cuatro motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo de casación se denuncia que la sentencia de la Sala de instancia infringe, en sus fundamentos jurídicos primero, cuarto y sexto, el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, el artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, puestos en relación con los artículos 5, 6 y 8 del referido Texto refundido y los artículos 3, 5, 6.2 y 8.2 a) del Real Decreto 1690/1986, de 11 de junio, que aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

Se aduce en defensa de esta queja casacional que la sentencia hace "tabla rasa" para no entrar en el análisis de los elementos reglados que especifica el artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, al dar por supuesta la concurrencia de los requisitos de existencia de un núcleo de población territorialmente diferenciado, que cuenta con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias locales y no suponga disminución de la calidad de los servicios que venían siendo prestados, que debía constituir el parámetro exigido en el enjuiciamiento "de la discrecionalidad de la decisión del Gobierno de Aragón", como se revelaría del examen de la jurisprudencia de esta Sala.

En el segundo motivo de casación se alega que la Sala de instancia ha infringido el artículo 33 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con el artículo 24 de la Constitución, vulnerando el principio de congruencia, al no dar respuesta la sentencia a los motivos esgrimidos en el escrito de contestación a la demanda, concernientes al cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y demás normas concordantes invocadas.

El tercer motivo de casación imputa a la Sala de instancia haber infringido, en las argumentaciones desarrolladas en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia, el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, "al dar por supuesto (que) existe (el) derecho de segregación de un nuevo municipio, en razón a la población afectada, de la que no se ha constatado su auténtica voluntad por falta de consulta popular expresa", cuya competencia exclusiva para su convocatoria corresponde al Alcalde del Ayuntamiento de Zaragoza, al entender suficiente el órgano sentenciador la mera relación de firmas de los vecinos promotores aportadas, sin adveración de su autenticidad, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 9.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

En el cuarto motivo de casación, en relación con lo expuesto en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia recurrida, se censura que la Sala de instancia ha infringido los artículos 2.1 y 3 del Código Civil, al aplicar los criterios poblacionales determinados en la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de normas reguladoras de la Administración Local aragonesa, dictada con posterioridad al Decreto impugnado, inaplicando la normativa estatal vigente -artículo 13.1 y 2 de la Ley 7/1985, artículo 8.1 y 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y los artículos 3, 6 y 8 del Reglamento de Población y Demarcación- tendente a evitar la segregación de municipios en que no se garantice una mejor calidad de vida a sus vecinos y mayores servicios, como los actualmente prestados por el Ayuntamiento de Zaragoza, a sus más de 500.000 habitantes.

CUARTO.- Sobre los límites al examen de fondo de los motivos de casación.

Antes de abordar el examen de los motivos formulados por la Administración local recurrente, procede recordar determinados principios que rigen el recurso de casación en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que definen los deberes procesales de las partes y delimitan las facultades casacionales de este Tribunal Supremo.

El artículo 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, prescribe como requisito formal, cuya carga corresponde a la parte recurrente, que el escrito de interposición del recurso de casación exponga razonablemente el motivo o motivos en que se ampara, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas, de modo que el incumplimiento de estos presupuestos puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso como establece el artículo 93.2 b) de la referida Ley procesal, o a su desestimación por apreciar que el recurso de casación carece de fundamento.

Estos deberes procedimentales que exigen al recurrente cumplimentar con rigor jurídico los requisitos formales que determinan el contenido del escrito de interposición descansan en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que, según de forma unánime y reiterada viene sosteniendo esta Sala, como se refiere en la sentencia de 15 de julio de 2002 (RC 5713/1998), interesan las siguientes directrices jurisprudenciales:

a) Que la naturaleza del recurso de casación es la de un recurso extraordinario, sólo viable por motivos tasados y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre o los principios generales del derecho, - artículo 1.6º del Código Civil -. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal " a quo " resuelve el caso concreto controvertido. No puede ser, y no lo es, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación, como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto la apelación.

b) Siendo por tal naturaleza, de motivos tasados, y no estableciéndose como motivo de casación el de "error de hecho en la apreciación de la prueba", una, también, consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala declara que cuando de resolver un recurso de casación se trata, este Tribunal ha de basarse siempre en los hechos que el Tribunal de Instancia haya declarado probados, salvo que las conclusiones alcanzadas por aquel hayan sido combatidas correctamente por infringir normas o jurisprudencia o principios generales del derecho al valorar las pruebas, o se hubiesen establecido tales conclusiones de manera ilógica, irracional o arbitraria.

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Debe, asimismo, manifestarse que los deberes procesales que exige la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa a la parte recurrente están indicados para preservar el derecho a un proceso con todas las garantías en que se respeten los principios de bilateralidad y contradicción que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución, porque la formalización de escritos en que no se expresen con el necesario rigor jurídico los motivos en que se funde el recurso de casación puede impedir el adecuado ejercicio del derecho a defensa de las partes opositoras.

Refiere esta Sala en la sentencia de 9 de mayo de 2001 (RC 1049/1996), que en el recurso de casación, es necesario: en primer lugar, que los preceptos o la jurisprudencia que se citen como infringidos, tanto en los motivos formales como los de fondo, guarden relación con la cuestión o cuestiones debatidas en la instancia, como se desprende de la lectura del artículo 100.2.b) de la Ley Jurisdiccional, que permite declarar la inadmisión del recurso "cuando no se citan las normas o la jurisprudencia que se reputan infringidas" y cuando las citas hechas "no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas"; y, en segundo término, que no se introduzcan a través de los motivos casacionales, del 4º del art. 95.1 fundamentalmente, cuestiones jurídicas que no hayan sido planteadas ni debatidas en la instancia, esto es, "cuestiones nuevas", entendiendo por tales aquellas en que se postule una nueva calificación jurídica o la aplicación de un precepto o de una doctrina jurisprudencial, hasta el momento no invocada, que comporte unas consecuencias jurídicas que en la instancia no se hayan planteado ni debatido. Este último requisito es fundamental para no confundir la "cuestión nueva" en casación con la simple aportación de nuevos argumentos o, incluso, la cita de nuevos preceptos o nuevas sentencias que sirvan para sustentar la misma calificación o consecuencia jurídica, esto es, que no supongan la alteración del punto de vista jurídico. Téngase presente que, siendo la pretensión principal que se hace valer en un proceso contencioso administrativo una pretensión de anulación, la "causa petendi" está integrada no solo por los hechos individualizadores de esa pretensión, sino también por el título jurídico en virtud del cual se solicita la anulación. Por consiguiente, si la cita de un distinto precepto como infringido comporta un cambio del título o motivo de nulidad esgrimido en la instancia, que no ha sido debatido en ella ni ha podido ser considerado en la sentencia que le hubiera puesto fín, se estaría ante una "cuestión nueva" no susceptible de articulación en un recurso de casación, situación distinta a la de cambios que signifiquen una ampliación, matización o complemento del punto de vista jurídico mantenido en la instancia.

Esta doctrina jurisprudencial sobre la comprensión de los presupuestos procesales que disciplinan el recurso de casación, no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrando en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 295/2000, de 11 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones jurisdiccionales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, por lo que la inadmisión de los recursos de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y a la interpretación de las normas procesales que las regulan, constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, que sólo transciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

Con el objeto, por tanto, de delimitar adecuadamente el debate casacional y fijar los límites al examen de fondo de las cuestiones controvertidas en este proceso, resulta oportuno realizar las siguientes precisiones:

La falta de interposición de recurso de casación por el GOBIERNO DE ARAGÓN, tiene efectos reflejos sobre el ámbito de enjuiciamiento revisor de la sentencia recurrida, porque el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA no se encuentra legitimado para sustituir procesalmente a la Administración de la Comunidad Autónoma en la tutela de los intereses públicos que éste tiene encomendados.

La acumulación en un mismo motivo de casación de diversos preceptos infringidos, o la mera cita de normas, sin que después se exponga un mínimo razonamiento sobre su vulneración por el Tribunal sentenciador, o la pretensión de alterar los hechos probados de que parte la Sala de instancia, promueve que esta Sala deba rechazar ad limine todos aquellos extremos de los motivos que en su formulación carecen de una exposición argumental convincente para fundar el motivo de casación.

Sobre el primer motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación que se funda, en realidad, en la infracción, por la sentencia recurrida, del artículo 13.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, al apreciarse que esta pretensión casacional no es congruente con el objeto del proceso contencioso-administrativo seguido ante el Tribunal a quo, delimitado por el contenido preciso del Decreto del Gobierno de Aragón 162/1997, de 23 de septiembre, que denegó la segregación del núcleo de Villamayor de Gállego del municipio de Zaragoza, exclusivamente por no concurrir los motivos permanentes de interés público exigidos por el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

En efecto, la Sala de instancia examina la validez jurídica del Decreto del Gobierno de Aragón desde su confrontación con el parámetro normativo constituido por el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, al estimar razonablemente que este es el único motivo que fundamenta la resolución denegatoria de segregación del núcleo de Villamayor de Gállego, y, consecuentemente, no introduce en el debate jurídico las cuestiones concernientes a la concurrencia de los presupuestos jurídicos exigidos para la creación de nuevos municipios a los que se refiere el artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, al apreciar que la propia Administración de la Comunidad Autónoma ha confirmado en su actuación que dichos requisitos se cumplen plenamente en el presente supuesto.

Así se expone con claridad en el primer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, delimitando el objeto del pronunciamiento judicial, en los siguientes términos:

De la lectura del Decreto impugnado y de lo que se acaba de exponer resulta que el único motivo por el que se deniega la segregación es porque el Gobierno de Aragón considera la inexistencia de permanente interés público en dicha segregación, que viene justificada por el criterio del Gobierno y de otras Instituciones aragonesas en evitar la situación de minifundismo municipal. No se trata, pues, de óbices formales, no existiendo impedimento alguno en los aspectos procedimentales seguidos o en la falta de requisitos para poder acceder a la segregación, el único motivo es el que se ha reiterado, por lo que esta resolución se limitará exclusivamente a la concurrencia o no del mismo, por cuanto el resto de requisitos deben considerarse cumplidos.

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Y debe advertirse que la decisión del Tribunal sentenciador, de excluir del debate procesal la concurrencia de los requisitos enunciados en el artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, es razonable por fundarse en el respeto al principio de actos propios, al no poder introducir en el proceso jurisdiccional que tiene por objeto revisar la legalidad del Decreto impugnado, nuevas causas obstativas a la declaración de denegación de segregación, que el propio GOBIERNO DE ARAGÓN ha considerado que concurrían, como se observa en las consideraciones jurídicas expuestas en el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón 41/1997, de 23 de junio, en que se basa el Decreto gubernativo impugnado, y en que de forma pormenorizada y rigurosa se confirma la concurrencia de los presupuestos legales exigidos para crear un municipio al constituir Villamayor de Gállego un núcleo de población territorialmente diferenciado, no unido a zona urbana del municipio de Zaragoza, que cuenta con recursos suficientes para el cumplimiento de los servicios municipales sin disminución de su actual nivel de prestación, y sin que la segregación afecte a la viabilidad de Zaragoza como municipio.

En los términos en que se ha formulado este motivo de casación, esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, en razón del carácter extraordinario del recurso de casación, no puede examinar si la Sala de instancia ha ejercido de modo razonable o exhorbitante el control jurisdiccional sobre el criterio de racionalidad territorial que motiva la resolución gubernamental denegatoria impugnada.

Como con rigor expresa la defensa letrada de la Asociación COMISIÓN PROMOTORA DEL MUNICIPIO DE VILLAMAYOR DE GÁLLEGO, en su escrito de oposición al recurso de casación, el hecho de que la sentencia de la Sala de instancia no haya sido objeto de recurso de casación por el GOBIERNO DE ARAGÓN, que es la Administración competente para apreciar la concurrencia de las razones de interés público que permiten la segregación de un núcleo de población de un municipio para constituirse en municipio independiente, y que consecuentemente, cabe inferir de dicha conducta procesal, que otorga su conformidad al pronunciamiento contenido en la sentencia recurrida, impide que el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA pueda pretender en esta fase procesal casacional la revisión in peius del Decreto Gubernativo, o que pueda sustituir a la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN en la defensa de los intereses públicos vinculados a la efectividad de los principios informadores de la organización territorial, cuya determinación normativa de sus reglas, que autorizan la alteración de los términos municipales, constituye una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 35.1 segundo del Estatuto de Autonomía de Aragón.

No parece ocioso recordar que el ámbito de control de la jurisdicción contencioso-administrativa de las decisiones de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas que autorizan o deniegan la constitución de nuevos entes locales, dictadas en el ejercicio de la facultad discrecional conducente a apreciar y valorar la concurrencia de los presupuestos legales que habilitan el nuevo municipio y las circunstancias inherentes a las políticas de organización territorial, se ciñe a examinar si han sido dictadas con objetividad y al servicio de los intereses generales, según se subraya en la sentencia recurrida en el fundamento jurídico segundo, acogiendo la doctrina de esta Sala expresada en la sentencia de 30 de octubre de 1998.

Debe significarse, que como se afirma en la sentencia de 22 de enero de 2001 (RC 6037/1993) la observancia de los requisitos establecidos en el artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, constituye el presupuesto mínimo necesario e indispensable para que pueda tomarse en consideración por la Administración una propuesta de creación de un nuevo municipio, ya que su acreditación no necesariamente conduce a autorizar la segregación, porque "la decisión final debe implicar un margen de apreciación, que permita valorar los aspectos, por parte del órgano que tenga atribuida la competencia, por supuesto que ello no ha de suponer arbitrariedad, sino sólo el que deban estar en juego esos otros aspectos que puestos en función del interés público prevalente justifiquen esa denegación".

Cabe, sin embargo, matizar la declaración que efectúa la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero sobre la calificación del interés poblacional de interés público prevalente "transcendente y fundamental", que se conecta a la aspiración de dar satisfacción a los anhelos de autonomía expresados por los habitantes de un núcleo de población homogéneo, definido y diferenciado del resto del término municipal, que promueve la efectividad del derecho de participación de estos ciudadanos en los asuntos públicos locales de la entidad local resultante, al no poder desagregar este razonamiento, que enfatiza el principio democrático, con los demás intereses públicos de índole territorial, económica, cultural, social e identitaria, cuya valoración debe efectuarse por el Gobierno de la Comunidad Autónoma afectado de forma ponderada para fundar motivadamente la decisión de creación del nuevo municipio y favorecer tanto la proximidad del ciudadano a la institución local como la eficacia en la prestación de los servicios públicos locales que mejore las condiciones de vida de sus habitantes.

El principio de autonomía local que se caracteriza en la Constitución de garantía institucional y se configura de modo bifronte, en su dimensión objetiva y subjetiva, como principio vertebrador de la organización territorial básica del Estado y como derecho de la colectividad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, no acoge en su contenido el reconocimiento de un derecho a la preservación del municipio individualmente considerado, que garantice la inalterabilidad de sus límites territoriales, ni el derecho de autodeterminación o de libre creación de nuevos municipios por voluntad de sus vecinos.

En este sentido, este Tribunal Supremo ha declarado en la sentencia de 31 de octubre de 2000 (RC 4635/1993), recordando la doctrina establecida en la precedente sentencia de 30 de octubre de 1989 que: "la voluntad mayoritaria de un grupo de vecinos de segregar la parte del territorio de un término municipal en el que residen no es por si sólo determinante de la resolución de la Administración que debe basarse en causas objetivas tendentes a acreditar la incidencia de un hecho diferencial, que en orden a la mejor gestión de los intereses de una agrupación humana requiere la creación de un nuevo municipio...".

Esto se desprende también de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional expresada en las sentencias 170/1989, de 19 de octubre, 214/1989, de 21 de diciembre y 308/1994, de 21 de noviembre.

Se infiere de la sentencia constitucional 214/1989, que enjuicia la legitimidad constitucional del artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, el criterio doctrinal de que la creación de nuevos municipios, por afectar a la garantía constitucional de la autonomía local de los municipios preexistentes, no puede desvincularse ni disociarse de que para constituir efectivos núcleos de población que configuren una nueva entidad local, debe concurrir el requisito del elemento poblacional y del elemento territorial con suficiente entidad para ser calificados como tales.

El referido artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local concretiza esta directiva constitucional, según afirma el Tribunal Constitucional, en la sentencia 214/19890, al imponer como exigencia mínima para poder articular una nueva entidad local autónoma la necesidad de que concurra el presupuesto de un núcleo de población territorialmente diferenciado que cuente con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Sobre el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación, que se funda en la infracción del principio de congruencia, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, debe ser desestimado al carecer su formulación de fundamento.

El principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según hemos declarado en la sentencia de esta Sala de 5 de abril de 2005 (RC 5157/2002), impone al juez el deber de motivar las resoluciones judiciales mediante la exposición de los razonamientos suficientes que se correspondan con las pretensiones formuladas y las alegaciones aducidas por las partes, y se proyecta como deber procesal a las partes impidiendo que puedan suscitar en el recurso de casación cuestiones que no han sido planteadas en el recurso contencioso- administrativo y que, consecuentemente, no han sido objeto de razonamiento por el juzgador, o que planteadas carezcan de fundamento por no vincularse al concreto contenido de la disposición o el acto impugnados, al no gozar de un poder de disposición material que le faculte para solicitar en sede del recurso de casación una revocación de la sentencia en base a fundamentos jurídicos que desbordan el marco de enjuiciamiento delimitado por el juzgador de instancia.

Debe significarse, en primer término, que a pesar de invocarse como normas infringidas los artículos 33 y 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, y el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no se formula el motivo de casación al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la referida Ley matriz de este orden jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, como resultaría procedente en ejercicio de una adecuada técnica procesal.

La lectura de la sentencia recurrida desautoriza, en todo caso, la afirmación efectuada por la parte recurrente de que la Sala de instancia infringe el principio de congruencia que se institucionaliza en el artículo 67.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa al expresar que las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con la demanda y con las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, haciendo las declaraciones que éstas exijan, y decidiendo todos los puntos litigiosos.

Se aprecia que el Tribunal a quo ha procedido a examinar las alegaciones vertidas por la defensa Letrada del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA expuestas en su escrito de contestación de la demanda, concernientes al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 13.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, como se evidencia en el razonamiento contenido en el fundamento jurídico tercero, donde se refiere que concurren los elementos poblacional y territorial por haber sido admitidos por las distintas entidades y órganos intervinientes a lo largo del complejo procedimiento administrativo, y se vuelve a reiterar en el fundamento jurídico sexto, al declarar que la Administración había admitido la concurrencia del resto de los requisitos exigidos para la segregación de un núcleo de población de un municipio.

La mera discrepancia de la parte recurrente con el juicio de la Sala de instancia, que refrenda la valoración de la Administración de la Comunidad Autónoma, no permite estimar la vulneración del principio de congruencia cuando la sentencia responde de forma explícita a las alegaciones de las partes que se conectan directamente al objeto del recurso contencioso-administrativo.

Debe recordarse, a estos efectos, la doctrina de esta Sala sobre el deber de motivación del juez que se deduce de las garantías procesales enunciadas en el artículo 24 de la Constitución, y acerca de la interdicción de que los órganos judiciales incurran en el vicio de incongruencia para no lesionar este derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que invoca la parte recurrente.

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2001, de 12 de febrero, la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (RC 7083/1997) "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Como se refiere en la sentencia de 1 de marzo de 2004 (RC 4990/1999), el principio de congruencia es en el orden jurisdiccional contencioso administrativo más riguroso que en el orden civil, pues las Salas de lo Contencioso Administrativo están obligadas a juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, la congruencia se da cuando se da una razonable correlación entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos. Se incurre así en incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( incongruencia negativa u omisiva), como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva) y, en fin, cuando se desvía de los términos en que se plantea la controversia y falla sobre cuestiones o pretensiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta).

Debe concluirse que la Sala de instancia ha juzgado dentro de los límites del objeto del proceso, que se encuentra enmarcado por la pretensión de nulidad de pleno derecho del Decreto del Gobierno de Aragón 162/1997, concretamente impugnado, y subsidiariamente de anulación, y la pretensión formulada por las partes, que se concretizan en la petición de que se reconozca la segregación del núcleo de Villamayor de Gállego del municipio de Zaragoza por cumplir todos los requisitos legales, porque el recurso contencioso-administrativo, según lo dispuesto en los artículos 24, 106 y 107 de la Constitución, se caracteriza, no sólo como un proceso destinado a enjuiciar a la Administración, a examinar la legalidad del acto administrativo, sino, además, como un proceso hábil para satisfacer la tutela judicial de los derechos de los intereses legítimos de los ciudadanos frente a la actuación imputable a los poderes públicos administrativos.

Sobre el tercero motivo de casación.

El tercer motivo de casación, que reprocha a la Sala de instancia dar por cumplimentado el requisito formal establecido en el artículo 9.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, concerniente a que la petición de segregación debe ser formulada por la mayoría de los vecinos residentes en la porción del territorio municipal que haya de segregarse, al haber autorizado la segregación de Villamayor de Gállego, sin haber sido oídos los vecinos, al no haberse celebrado la consulta popular de la población afectada, conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, no puede ser acogido.

Debe significarse, en razón de carácter extraordinario del recurso de casación, que la parte recurrente no puede pretender alterar la valoración de los hechos apreciados por el Tribunal sentenciador, ni introducir cuestiones sobre irregularidades procedimentales que se revelan incongruentes con la posición procesal asumida en la instancia.

En este supuesto, la sentencia, de forma concluyente, afirma que las entidades y órganos administrativos intervinientes en el expediente administrativo de segregación, no han cuestionado "la existencia de una mayoría de vecinos del núcleo de Villamayor de Gállego, que pretenden su segregación del término municipal de Zaragoza", sin que pueda esta Sala, por tanto, revisar en este cauce procesal la autenticidad de las firmas de los vecinos peticionarios presentadas por la Asociación COMISIÓN PROMOTORA DEL MUNICIPIO DE VILLAMAYOR DE GÁLLEGO, ni cuestionar la presunta voluntad real de los citados vecinos.

La convocatoria y celebración de una consulta popular entre los habitantes residentes en el núcleo de Villamayor de Gállego sobre la conveniencia u oportunidad de segregarse del municipio de Zaragoza o de ratificar su incorporación a la referida ciudad, que como expresión de la voluntad de todos los vecinos legitimaría, desde la perspectiva del derecho de participación política, la decisión del Gobierno de Aragón, no constituye un trámite exigido por la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ni por el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, por lo que no cabe imputar a la sentencia recurrida, en este extremo, ninguna infracción procedimental del ordenamiento jurídico de régimen local.

La sentencia de la Sala de instancia aprecia, según se ha referido en las precedentes consideraciones jurídicas, la relevancia que la voluntad de los vecinos del núcleo de población que pretende segregarse tiene en la determinación de constituir una entidad local independiente para que no obedezca a razones contingentes, que puede postular la convocatoria de una consulta popular, según dispone el artículo 5 de la Carta Europea de Autonomía Local, aunque no trata de cubrir el vacío normativo imponiendo la exigencia del procedimiento de referéndum al examinar la normativa de régimen local básica aplicable, según se expresa en el fundamento jurídico tercero de la sentencia:

«En lo que respecta al interés público permanente, es innegable la importancia que tiene la voluntad de los habitantes de un territorio para la determinación respecto a su integración en uno u otro término municipal, y así resulta del art. 5 de la Carta Europea de Autonomía Local, conforme a la cual: «para cualquier modificación de los límites territoriales locales, las colectividades locales afectadas deberán ser consultadas previamente, llegado el caso por vía de referéndum allá donde la legislación lo permita». Posibilidad que vendría amparada por lo dispuesto en el art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. El art. 9.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, prevé la iniciación del expediente de segregación a petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en la porción que haya de segregarse, previendo a continuación que se elevará al órgano competente para su resolución aunque los acuerdos municipales no hubieran sido favorables.».

La falta de convocatoria de la consulta popular de los vecinos de Villamayor de Gállego no puede ser objetada de ningún modo a la sentencia recurrida, porque esta inactividad procedimental sería, en todo caso, imputable a la Administración.

Sobre el cuarto motivo de casación.

El cuarto motivo de casación, que imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 2.1 y 3 del Código Civil, por no observar los principios reguladores que afectan a la entrada en vigor de las normas con rango de Ley, al proceder a aplicar una Ley de la Comunidad Autónoma de Aragón que entró en vigor con posterioridad a la adopción del Decreto impugnado, no puede ser estimado.

La invocación que realiza la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia a la regulación de los requisitos poblacionales que para constituir un nuevo municipio por segregación, refiere el artículo 11 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de las Cortes de Aragón, que aprueba las normas reguladoras de la Administración local aragonesa, no puede considerarse que vulnere los principios que disciplinan en nuestro ordenamiento jurídico la vigencia y eficacia de las normas contenidas en el título preliminar del Código Civil, al incorporarse dicho precepto a la fundamentación jurídica de la sentencia, con carácter meramente interpretativo, para servir de desarrollo a un razonamiento argumental que se revela razonable, sobre la preocupación del Gobierno y de las Cortes de Aragón sobre la desvertebración del territorio aragonés, por un exceso de minifundismo local, que hace que resulte difícil ordenar racionalmente la estructura territorial de la Administración local en esta Comunidad Autónoma, al subrayar que dicha regulación exige como población mínima para constituir un nuevo municipio por segregación que cuente con más de mil habitantes, que en el presente supuesto, se ve superado, pero sin que eluda ponderar el órgano sentenciador los datos históricos, físicos y económicos que singularizan a la comunidad humana de Villamayor de Gállego en su pretensión de constituirse y organizarse desde el punto de vista político y administrativo como un municipio independiente, como se deduce de las pruebas documentales aportadas en el expediente administrativo y en el recurso contencioso-administrativo.

La Sala de instancia analiza como referentes normativos, además de la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio, la Ley 10/1993, de Comarcalización y la Ley 7/1998, de 16 de julio, que aprueba las Directivas Generales de Ordenación Territorial, para extraer, con rigor y de forma objetiva, sin incurrir en apreciaciones subjetivas, un criterio jurídico que le permite enjuiciar la legalidad del Decreto del Gobierno de Aragón impugnado adecuado para valorar, en este supuesto, la concurrencia de motivos permanentes de interés público, a que alude el artículo 6 del real Decreto Legislativo 781/1986, cuya interpretación debe efectuarse de forma contextualizada a la realidad institucional local de la Comunidad Autónoma Aragonesa, que justifica la segregación del núcleo de población de Villamayor de Gállego, desde la perspectiva de que queda salvaguardada la protección de los intereses de ordenación territorial.

En el extremo del motivo de casación, en que la Administración recurrente invoca como infringidos el artículo 13.1 y 2) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, el artículo 8.1.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y los artículos 3, 6 y 8 del Reglamento de Población y Demarcación, debe apreciarse que esta argumentación resulta redundante respecto de la formulada en el primer motivo de casación, por lo que debe, así mismo, rechazarse.

Procede, consecuentemente, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 25 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1917/1997. NOVENO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA contra la sentencia de la Sección Cuarta de refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 25 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1917/1997. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.