STS, 25 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Tercera), dictó sentencia de fecha 14 de enero de 2.000, desestimatoria del recurso promovido por D. Luis Pablo, D. Miguel, D. Darío, D. Jesús Manuel, D. Ramón, Dª María Rosario, D. Felix, D. Pedro Enrique, D. Jose Ramón, D. Jaime, D. Braulio, D. Jesus Miguel, D. Salvador, D. Hugo, D. Benjamín, D. Juan Manuel y D. Vicente contra el Decreto 177/1996, de 7 de mayo, de la Junta de Andalucía, por el que se acuerda la inadmisión de la solicitud de segregación de la entidad de ámbito territorial inferior al municipio de Fuente Palmera (Córdoba) para constituir un municipio independiente.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la sala de instancia de fecha 6 de octubre de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de los recurrentes mencionados en el antecedente de hecho primero compareció en forma en fecha 16 de noviembre de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 137, 140 y 148.1.2ª de la Constitución, de los artículos 3º.1, 3º.3, 8º.4 y 8º.5 de la Carta Europea de Autonomía Local, de los artículos 2, 6.1y 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del Régimen Local, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, de la Ley autonómica 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía, de la doctrina del Consejo de Estado, del Tribunal Supremo, de los Tribunales Superiores de Justicia y de la legislación municipal de Andalucía,

- 2º, por infracción del artículo 8 de la Ley citada Ley andaluza 7/1993, de 27 de julio,

- 3º, por infracción del artículo 8.4 de esa misma Ley, y

- 4º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y que se dicte nueva sentencia por la que se declare la nulidad del Decreto 177/1996, de 7 de mayo, de la Junta de Andalucía y se condene a la Administración demandada a estar y pasar por la creación del municipio Fuente Carreteros, por segregación parcial del de Fuente Palmera (Córdoba), con la delimitación y capitalidad propuesta por los promotores del expediente, todo ello con imposición de las costas causadas ante el tribunal de instancia a la parte demandada.

En el mismo escrito solicitaba asimismo, con carácter cautelar y de modo subsidiario, el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 8.1 de la Ley autonómica 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 16 de abril de 2.002.

Personado el Letrado de la Junta de Andalucía, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, ante su evidente inadmisibilidad, y si ello no procediere, se desestime, por ajustarse a derecho la sentencia recurrida, sin que proceda la promoción de recurso de inconstitucionalidad solicitada por la recurrente, todo ello con condena en costas dicha parte recurrente.

Por providencia de fecha 4 de marzo de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de mayo de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

Interponen el presente recurso de casación los miembros de la Comisión Promotora de la segregación y creación del nuevo Municipio de Fuente Carreteros contra la Sentencia de 14 de enero de 2.000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera), la cual desestimó el recurso que aquéllos habían entablado contra el rechazo por la Junta de Andalucía de su pretensión de constituir un nuevo municipio segregado de Fuente Palmera. Su solicitud fue inadmitida por manifiesta falta de fundamento por el Decreto 177/1996, de 7 de mayo, de la Junta de Andalucía.

La Sentencia que se recurre en casación justificó su fallo desestimatorio con los siguientes fundamentos:

"SEGUNDO: Los argumentos se basan en el derecho a la igualdad y en el reconocimiento de los derechos de las entidades locales, no sólo en la legislación nacional sino también en la europea. Pero tales derechos resultan perfectamente compatibles con lo dispuesto pro el art. 148.1.2ª de la Constitución, cuando dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio; con lo dispuesto en el art. 13 de la Ley de Bases de Régimen Local que atribuye a las Comunidades Autónomas la creación y supresión de Municipios y la alteración de los términos municipales; con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, de Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen local que describe la segregación en el art. 6º, y en el art. 9º regula el procedimiento a seguir y la resolución definitiva como correspondiente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma; e igualmente con el Estatuto de Autonomía, que en su art. 3.2 dispone que la alteración de términos municipales se realizará de acuerdo con la legislación que dicte la Comunidad Autónoma en el marco de la legislación básica del Estado. Y conforme a lo expuesto, la Ley 7/1.993, de 27 de julio de Demarcación Municipal de Andalucía, establece unos requisitos objetivos para la creación de nuevos municipios en el art. 8.1 al exigir una población no inferior a cuatro mil habitantes, con una franja de separación de terreno clasificado como suelo no urbanizable de una anchura mínima de siete mil quinientos metros entre los núcleos principales, requisitos que, en su caso, pueden ser limitados a dos mil quinientos habitantes y cinco mil metros. La normativa expuesta pone de relieve el soporte constitucional de la resolución, tanto en el art. 148 citado, como en el art. 149.1.18, que confiere al art. 13 de la Ley de Bases de Régimen Local antes citada el carácter de "básico". Y por otra parte, no colisiona con la Carta Europea sobre la Autonomía Local, que precisamente a lo que obliga es a la consulta a las colectividades locales afectadas, y al respeto a las competencias de las autoridades, como aquí ocurre con las de la Comunidad Autónoma. Por lo demás, el recurso no cuestiona la acertada apreciación de la falta de concurrencia de los requisitos objetivos antes indicados atinentes a población y distancia.

La exposición de Motivos de la Ley 7/1.993 indica como objetivo fundamental el lograr la viabilidad de los municipios que puedan crearse estableciendo los requisitos precisos para ello en función de tal fin. Y cabe decir al respecto que la forma de distribución de la población sobre la tierra es una de las señas de identidad de los pueblos, por lo que la Comunidad Autónoma de Andalucía debe, en el orden que nos ocupa, atender a su propia peculiaridad con independencia de lo que otras Comunidades dispongan.

El incumplimiento de los requisitos precisos plantea una posibilidad de subsanación al amparo del Art. 71 de la Ley 30/1.992, en la medida en que la documentación aportada es suficiente en cuento a la acreditación de los extremos de población y distancia legalmente exigidos; y ello determina una manifiesta falta de fundamento de la pretensión que posibilita la declaración de inadmisión que se combate, amparada por el art. 89.4 de la citada Ley 30/1.992." (fundamentos de derecho segundo a cuarto)

El recurso de casación se funda en cuatro motivos, todos ellos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, alegando la infracción de los preceptos y disposiciones del ordenamiento y la doctrina jurisprudencial que se han indicado en los antecedentes. Asimismo se solicita el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad con relación al artículo 8.1 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía.

En el primer motivo de casación se citan como infringidas un conjunto heterogéneo de diversas normas constitucionales, internacionales, legales (estatales y autonómicas) y reglamentarias que se han enumerado en el antecedente de hecho tercero.

Al igual que en el recurso de casación 3.129/1.998, sobre el que esta Sala dictó la Sentencia de 5 de mayo de 2.003, el sentido de toda la argumentación expuesta por la parte actora es evidenciar el carácter indebidamente restrictivo de la normativa autonómica, prácticamente impeditiva, en su opinión, de la creación de nuevos municipios, y contraria al principio constitucional de autonomía municipal. Asimismo se argumenta que la Sentencia que se impugna, al desestimar su pretensión de reconocimiento de la segregación y constitución de un nuevo municipio, habría conculcado las normas y doctrina jurisprudencial alegada.

Frente a esta desordenada argumentación, impropia del rigor formal de un recurso de casación, bastaría reiterar la respuesta de la Sentencia de instancia de que los derechos de las entidades locales no son incompatibles con la asunción y ejercicio de sus competencias por parte de las Comunidades Autónomas en materia de régimen local, lo que incluye la competencia sobre creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales (fundamento de derecho segundo).

Sin embargo, como en gran medida la argumentación se dirige a impugnar la constitucionalidad de la regulación legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía, lo que además se plasma en la solicitud subsidiaria de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 8.1 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía, completamos el rechazo del motivo conjuntamente con el de la referida solicitud de planteamiento de la citada cuestión de inconstitucionalidad en el siguiente fundamento de derecho.

Efectivamente, hemos de ratificar conjuntamente el rechazo del motivo y la solicitud subsidiaria de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto no consideramos que el legislador andaluz haya vulnerado normas constitucionales ni internacionales al regular como lo ha hecho los requisitos exigibles para la creación de nuevos municipios en su Comunidad Autónoma. Reiteramos para ello los mismos términos que empleamos en la citada Sentencia de 5 de mayo de 2.003:

"[...] En la Exposición de Motivos de la Ley 7/1993 se expresan las razones que condujeron a extremar el rigor en la creación de nuevos municipios andaluces por segregación de parte de otros previamente existentes:

"[...] Había que optar entre las dos soluciones radicales con que se puede afrontar tan cadente cuestión: o se facilitaban las tendencias centrífugas que pretenden obtener respaldo jurídico, y aún filosófico, a partir de una peculiar interpretación de la cláusula institucional de salvaguardia de la autonomía municipal, o por el contrario, se seguía el criterio del legislador básico que, en buena doctrina y en consonancia con el ideal antes apuntado de creación de un complejo armonioso entre los ordenamientos jurídicos estatal y autonómico, la nueva reflexión y el buen sentido demandan. Siguiendo esta línea, se ha estimado prudente fijar unos mínimos de población y distancia del núcleo que se pretende segregar del originario, que avalen la viabilidad de aquél en el supuesto de que se culmine el proceso de independencia."

Estos requisitos se concretaron en el artículo 8, exigiendo que simultáneamente concurriesen para crear un nuevo municipio, por segregación de parte de otro u otros, las siguientes circunstancias:

1. Que el nuevo municipio cuente con una población no inferior a cuatro mil habitantes y que entre aquél y el municipio matriz exista una franja de terreno clasificada como suelo no urbanizable de una anchura mínima de siete mil quinientos metros entre los núcleos principales.

2. Que el nuevo municipio pueda disponer de territorio bastante y de los recursos necesarios para el cumplimiento de las competencias municipales.

3. Que la segregación no implique una disminución en la calidad media de los servicios que vienen siendo prestados, determinando, por el contrario, una mejora en los que pasen a ser gestionados por el nuevo municipio, teniendo en cuenta los niveles a que se refiere el artículo 4 de esta Ley.

El mismo artículo en su apartado cuatro establecía condiciones menos exigentes para determinados supuestos. Permitía en efecto que, concurriendo simultáneamente los requisitos expresados en los apartados 2 y 3 de este artículo, pudieran crearse, por segregación, nuevos municipios cuyos núcleos de población contaran con una población no inferior a 2500 habitantes y estuvieran separados del municipio matriz por una franja de terreno no urbanizable de una anchura mínima de cinco mil metros, siempre que, a su vez, a) "contaran con características tipificadoras de su propia identidad en base a razones históricas, sociales, económicas, laborales, geográficas, urbanísticas o sociales" y b) hubieran permanecido como Entidad Local Autónoma por un período mínimo de cinco años con anterioridad al inicio del expediente de segregación.

Semejante régimen normativo -que la propia Exposición de Motivos califica de riguroso, como así es-, responde, según hemos visto, a una opción política determinada que el Legislador autonómico quiso adoptar. Lógicamente, debe ser respetada como muestra de su capacidad de configuración normativa autónoma siempre que no se aparte del marco delimitado por el artículo 149.1.18ª de la Constitución, el artículo 13.3 del Estatuto de Autonomía Andaluz y el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, dentro del cual aquél puede desarrollar sus propias competencias.

De las normas estatales antes citadas, el artículo 13 de la Ley 7/1985 defiere la regulación sobre la creación o supresión de municipios a lo que disponga la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Los criterios mínimos de orden material (los de orden formal se limitan a la audiencia de los municipios interesados y al dictamen de los órganos consultivos) que el legislador estatal impone a los autonómicos son que se trate de núcleos de población territorialmente diferenciados y que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales, de modo que no disminuya la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

Bien se comprende, a partir de este planteamiento, que la Ley 7/1993 respeta aquellos mínimos, se ajusta a los criterios de la legislación estatal básica y, si introduce requisitos más rigurosos, lo hace en el ejercicio de su propia capacidad normativa sobre las entidades locales andaluzas. Como quiera que la autonomía de éstas se ha de entender en los términos resultantes del marco constitucional y para la determinación de dicho marco hay que tomar en cuenta la distribución de la potestad legislativa en la materia, no cabe oponer reparos de este género a la opción consciente y voluntariamente adoptada por el legislador andaluz en la Ley 7/1993. Que dicha opción sea diferente de la de otras comunidades autónomas no implica discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución sino mera consecuencia del ejercicio de las propias competencias legislativas en cada una de aquéllas, precisamente por la diversidad en la que se basa el sistema de distribución territorial del poder en España.

Tampoco puede admitirse que un régimen como el que estamos analizando frustre o vulnere la autonomía local. El presupuesto de la autonomía local es, justamente, la existencia de entes de tal naturaleza, pero precisamente para que puedan configurarse éstos, en cuanto tales, resulta necesario que las leyes acoten los requisitos exigibles. Sólo a partir de la concurrencia de dichos requisitos, en cada caso, se conforma una entidad local con autonomía.

Ni resulta tampoco vulnerada la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985. Aplicable "en todo el territorio del Estado en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140 y 141 de la Constitución", según declaración adjunta al instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, debe entenderse que los preceptos invocados por la parte actora (artículo 3, apartados 1 y 3; artículo 9, apartados 4 y 5) conciernen precisamente a aquellas colectividades locales que en España tienen tal naturaleza. Ninguno de dichos preceptos obliga a admitir la segregación de cualquier territorio por el mero hecho de que algunos de sus habitantes deseen constituir un nuevo municipio, cualquiera que sea la superficie de aquél o el número de éstos: por el contrario, es sólo a partir de los requisitos legales que cada Estado exija como se adquiere la condición de nueva entidad local sobre la que se despliegan las consecuencias del principio de autonomía.

No sólo ello es así, sino que incluso el artículo 5 de la referida Carta, al tratar de la protección de los límites territoriales de las Entidades locales, permite que sean otras consideraciones generales, y no sólo la voluntad vecinal, las que se impongan. Aquel precepto únicamente exige que ante cualquier modificación de dichos límites, las colectividades locales afectadas deban ser consultadas previamente." (fundamento de derecho octavo)

El segundo y tercer motivo se basan en la supuesta infracción por parte de la Sentencia impugnada del artículo 8 y 8.4 de la referida Ley de Demarcación Municipal de Andalucía, por lo que han de ser declarados inadmisibles. En efecto, formulado ambos motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, el artículo 86.4 de la misma impide que esta Sala de casación revise la interpretación o aplicación que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma haya hecho de una norma autonómica, como lo es el artículo 8 de la Ley del Parlamento Andaluz 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía.

Finalmente, el cuarto motivo se basa en la supuesta infracción del artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto que proscribe la arbitrariedad de los poderes públicos. La argumentación en la que se sustenta el motivo es que demostrada la concurrencia de todos los requisitos que la Ley exige para la alteración de los municipios a instancia de los vecinos interesados, el otorgamiento de la solicitud es preceptivo, por lo que atribuir al órgano decisor discrecionalidad para adoptar una decisión denegatoria equivaldría a admitir una absoluta arbitrariedad impedida por el citado precepto constitucional.

El motivo ha de ser rechazado de plano, ya que la pretendida acreditación de los requisitos necesarios para la constitución de un nuevo municipio se apoya en la impugnación que se hace en los motivos segundo y tercero, los cuales hemos declarado inadmisibles por pretender que efectuemos una revisión de la interpretación de la legislación autonómica por parte de la Sentencia de instancia. Siendo ello inviable en un recurso de casación, según se ha indicado ya, queda intangible la interpretación que de dicha normativa ha efectuado la Sentencia recurrida, y en ésta se afirma de modo explícito la conformidad a derecho de la inadmisión administrativa de la solicitud de segregación y constitución de nuevo municipio por manifiesta falta de concurrencia de los requisitos legales requeridos para ello por la mencionada Ley 7/1993 de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La desestimación de los motivos primero y cuarto y la inadmisión de los restantes dos motivos supone el rechazo del recurso con la preceptiva imposición a la parte actora de las costas causadas en aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,