STS, 16 de Febrero de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha16 Febrero 2001

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil uno.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación nº 8338/95, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 3 de Octubre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 08/0001230/1995, seguido a instancia de la entidad mercantil PETROLEOS AVANTI, S.A., contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 29 de Abril de 1993, que denegó la condonación de sanciones solicitada por la entidad mercantil referida.

No ha comparecido la entidad demandante en la instancia.

La Sentencia tiene su origen en los siguientes,

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero. ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PETROLEOS AVANTI, S.A., contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 29 de Abril de 1993, de que se hizo suficiente mérito, por entender que no se ajusta a Derecho, y, en consecuencia, la anulamos, declarando, asimismo, procedente la condonación solicitada en la cuantía que acuerde el indicado Tribunal en acuerdo que sustituya al que se anula, acomodado a las conclusiones de la precedente fundamentación. Segundo. No se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas".

Esta sentencia fue notificada al Abogado del Estado, representante de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, el día 11 de Octubre de 1995.

SEGUNDO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó escrito de preparación del recurso de casación en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, acordó por Providencia de fecha 24 de Octubre de 1995 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

El Abogado del Estado, representante y defensor de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló un único motivo casacional, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte en definitiva Sentencia por la que estimando el recurso, se case y anule la recurrida, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada".

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 22 de Febrero de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 7 de Febrero de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para la mejor comprensión del único motivo casacional y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los hechos y antecedentes mas significativos y relevantes.

La Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales de la Dependencia Regional de Cataluña incoó con fecha 16 de Noviembre de 1992 Acta de Conformidad nº 1267586-6 a la entidad mercantil PETROLEOS AVANTI, S.A., por el concepto de Impuesto Especial de Hidrocarburos, de la que resultó a ingresar una cuota de 53.898.423 pesetas, intereses de demora 219.137 pesetas y sanción de 10.956.860 pesetas. Con igual fecha se le incoó Acta de Conformidad nº 1267587-5 por el concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido (procedía incrementar la base imponible de este Impuesto como consecuencia del Acta anterior), resultando a ingresar una cuota de 7.938.670 pesetas, intereses de demora 28.488 pesetas y sanción de 1.4214.391 pesetas.

La entidad mercantil PETROLEOS AVANTI, S.A., formuló petición de condonación graciable de las dos sanciones, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, el cual una vez sustanciado el expediente de condonación nº R.G. 116/93 y R.S. 47/93, dictó resolución con fecha 29 de Abril de 1993 denegando la condonación solicitada.

SEGUNDO

No conforme con la anterior resolución denegatoria, la entidad mercantil interpuso recurso contencioso- administrativo, el cual una vez sustanciado, fue resuelto por la sentencia, cuya casación se pretende ahora, anulando la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, y reconociendo el derecho de la entidad PETROLEOS AVANTI, S.A., a la condonación pedida, como resultado de los siguientes fundamentos: 1º) Que la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central era impugnable en la vía contencioso-administrativa. 2º) Que la recurrente no impugnó la liquidación, que había aceptado y respecto de la cual renunció a todo recurso, incluso al contencioso-administrativo, sino la resolución denegatoria de la condonación graciable. 3º) Que procedía anular la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, declarando procedente la condonación en la cuantía que este acuerde, mediante resolución que sustituya a la anulada, de acuerdo a las conclusiones formuladas en la sentencia.

TERCERO

La Sala debe examinar como cuestión previa, por ser de orden público procesal, y por ello de obligado cumplimiento, si el recurso de casación es o no inadmisible parcialmente, por falta de cuantía.

Las sanciones cuya condonación graciable se pidió fueron dos, impuestas en expedientes distintos y por tributos diferentes, la primera fue por infracción tributaria cometida en relación al Impuesto especial sobre Hidrocarburos, y su cuantía de 10.956.860 pts, luego el recurso de casación es, respecto de ella, admisible, la segunda fue por infracción tributaria cometida en relación al Impuesto sobre el Valor Añadido y su cuantía de 1.424.391 pts, luego esta sanción es inferior al límite de seis millones de pesetas, señalado en el artículo 93.2. b) de la Ley Jurisdiccional, luego el recurso de casación es inadmisible respecto de esta segunda sanción.

El hecho de que la entidad mercantil PETROLEOS AVANTI, S.A., hubiera solicitado la condonación graciable conjuntamente, en el mismo escrito para ambas sanciones, y la circunstancia de que el Tribunal Económico-Administrativo Central hubiera sustanciado la petición en unidad de expediente, son intranscendentes a efectos de la determinación de la cuantía, pues a pesar de la acumulación cada una de las sanciones mantiene su individualidad intelectual y jurídica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, lo cual implica que la Sala deba declarar inadmisible el recurso de casación respecto de la sanción de 1.424.391 pts, y admisible respecto de la otra sanción de 10.956.860 pts.

CUARTO

El único motivo casacional formulado por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO es por "infracción del artículo 89, párrafo 2º, de la Ley General Tributaria, sobre condonación graciable de sanciones tributarias, en la redacción anterior a la Ley 25/1995, de 20 de Julio, de Modificación parcial de dicha Ley. El motivo se invoca al amparo del párrafo 4º, del nº 1, del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

La línea argumental seguida por el Abogado del Estado es textualmente como sigue: " La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, al reconocer a la entidad recurrida el derecho a la condonación graciable de las sanciones tributarias impuestas a la misma está suplantando la libre voluntad del órgano administrativo legalmente habilitado para decidir sobre la procedencia o improcedencia de dicha condonación, y al mismo tiempo, está concediendo un derecho al solicitante sobre una materia respecto a la cual el Tribunal Constitucional en su Sentencia 76/90, de 26 de Abril, Fundamento de Derecho 7.B, ha declarado que no se tiene derecho alguno.

La verdadera naturaleza de la llamada condonación graciable, en el régimen anterior, a la reforma de la Ley General Tributaria operada por la Ley 25/1995, está magistralmente expuesta en la Sentencia de esa misma Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de Mayo de 1994, dictada en el recurso de casación 1963/93".

La Sala ha reiterado la doctrina sostenida por dicha sentencia en la mas reciente de fecha 24 de Septiembre de 1996, recaída en el recurso de casación nº 5489/1993, que por respeto al principio de unidad de doctrina, reproducimos:

"Es preciso profundizar en la diferencia que pueda existir entre acto graciable y acto estrictamente discrecional, partiendo de la base de que el acto graciable es un "plus" dentro de la categoría de actos discrecionales. No otra cosa se desprende de la propia dicción literal del antes mencionado art. 89.2 de la Ley General Tributaria, tanto en su versión de 1985 como en la actualmente vigente que ha introducido la Ley 25/1995, de 20 de julio. En efecto: en uno y otro texto, se hace referencia expresa a que "las sanciones tributarias sólo podrán ser condonadas en forma graciable, lo que se concederá discrecionalmente por el Ministro de Economía y Hacienda". Esta alusión a la discrecionalidad revela, bien a las claras, que lo graciable se inscribe, en principio, dentro del ámbito del ejercicio de potestades discrecionales y éstas se dan, como es bien sabido y dice con toda exactitud la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando el ordenamiento atribuye a "algún órgano competencia para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de interés público". Su control jurisdiccional no solo no está proscrito, sino que, antes al contrario, afecta a sus elementos reglados y, entre ellos, a la existencia misma de la potestad, a su extensión -también, en términos de la mencionada Exposición de Motivos, restringida a alguno o algunos de los elementos del acto, nunca a todos-, a la compentencia para actuarla y al fin, que, en todo caso, ha de ser un fín público. El acto graciable, en cambio, dentro del marco de la discrecionalidad como se ha dicho, tiene elementos reglados, no solo los expresamente referidos al reconocimiento legal de la potestad de condonación, a su ámbito, circunscrito a las sanciones tributarias, al órgano al de aquélla se atribuye, que son aspectos claramente definidos en el tan invocado art. 89.2 de la Ley General Tributaria, sino, singularmente, al procedimiento para materializarla, que, por imperativo del art. 128 del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas en la versión vigente hasta el actual de 1º de marzo del año en curso, ha de seguir los trámites previstos para las propias reclamaciones, inclusive con la significativa posibilidad de que los interesados puedan pedir la suspensión de la ejecución de las sanciones en la forma y condiciones previstas, asimismo, para la suspensión de la ejecución de los actos impugnados. La diferencia consiste en que, cuando se trata del ejercício de la potestad de gracia, el núcleo básico del acto decisorio, muy concreto por cuanto se lleva dicho, se deja a la libre apreciación del órgano a quien se reconoce la potestad, presupuesta, como es lógico, su finalidad no espuria, sin que al adoptarlo -el acto de decisión, se entiende- deba ajustarse a los mismos criterios que aplica cuando decide sobre la validez o nulidad de actos administrativos que puedan afectar a derechos preexistentes en la órbita jurídica del interesado. Lo contrario significaría tanto como atribuir, gratuitamente, al peticionario de una condonación graciable un auténtico derecho subjetivo a obtenerla, solución ésta que, como ha declarado ya esta Sala en sentencia de 25 de mayo de 1994, desvirtuaría la propia naturaleza de la potestad graciable, convirtiendo lo que no es otra cosa que un acto de liberalidad en, como acaba de decirse, un auténtico derecho subjetivo a obtener la condonación siempre que se dieran determinadas condiciones, como podrían ser, en el caso de liquidaciones tributarias con sanción, la concurrencia de circunstancias tales como la colaboración con la Administración de parte del sujeto pasivo, la ausencia de dolo o intencionalidad en la comisión de la infracción tributaria, el tratarse de una simple discrepancia de interpretación jurídica en la calificación de hechos imponibles o en la concreción de bases o tipos, etc. Tales circunstancias, conforme a lo dispuesto en la Ley General Tributaria, en la versión aquí aplicable y en la actualmente vigente -art. 82-, constituyen elementos esenciales para la graduación de las sanciones tributarias, incluida la conformidad del infractor con la propuesta de regularización que se le formule, que hoy constituye un supuesto autónomo de reducción -art. 82.3 de la antes citada Ley-, pero no puede pretenderse que desplieguen una efectividad duplicada, es decir, no sólo a la hora de determinar la sanción, sino también a la de solicitar su perdón. Inclusive cabe mantener que, si se trata de elementos decisivos para el cálculo de la sanción dentro de los márgenes legales, en buena lógica no pueden volver a ser tenidos en cuenta cuando se está en el ámbito de la condonación o, al menos, sin que concurra algún otro elemento nuevo que la haga aconsejable. En este sentido, es cierto que la modificación de la Ley General Tributaria llevada a cabo por la de 26 de abril de 1985 suprimió la exigencia de excepcionalidad para compatibilizar la condonación graciable, o propiamente dicha, con la reducción automática al 50 por 100 en casos de conformidad del sujeto pasivo o responsable, que preveía la inicial redacción de 1963. Pero no es menos cierto que esa supresión no puede interpretarse, sin más, como una ampliación de márgenes para otorgar la condonación. Y ello por dos razones. La primera, porque la impropiamente llamada condonación automática, que atribuía al sujeto pasivo o responsable, como queda dicho, un derecho subjetivo a obtener la reducción por el solo hecho de manifestar su conformidad, fué sacada, en la reforma mencionada, del marco de la condonación para convertirla en un elemento de graduación de la sanción, con lo que, en realidad, lo que se hizo fué potenciar el carácter graciable de aquella. La segunda, porque la reciente modificación de la Ley General Tributaria, operada por la 25/1995, lo que ha hecho ha sido endurecer las condiciones de otorgamiento de la gracia, por cuanto esta podrá, sí, seguir siendo concedida, con ese carácter y discrecionalmente, por el Ministro de Economía y Hacienda, previa petición del interesado y a solicitud del Director de la Agencia Estatal de Administración Tributaria o de sus delegados especiales -ya al margen, por tanto, del procedimiento económico- administrativo, cuyo Reglamento de 1º de marzo de 1996 no prevé la tramitación de las peticiones de condonación entre los procedimientos especiales-, pero solo "cuando la ejecución de la sanción impuesta afectare grave y sustancialmente al mantenimiento de la capacidad productiva y nivel de empleo de un sector de la industria o o de la economía nacional, o bien produjere grave quebranto para los intereses generales del Estado". No parece lógico, pues, interpretar que entre el inicial criterio resctrictivo de la Ley General Tributaria y el todavía más riguroso contemplado en su redacción final hubiera un período de tiempo en que se permitiera una anómala reduplicación de los efectos a desplegar por circunstancias ya tenidas en cuenta por la Administración al imponer la sanción (...)".

QUINTO

"A la vista de los razonamientos anteriores, es claro que la impugnación del acto graciable denegatorio de la condonación de una sanción tributaria no puede discurrir ni resolverse con los mismos criterios que un acto sancionador, respecto del que no se hubiera mostrado conformidad ni se hubiera renunciado expresamente al ejercicio de todo recurso en su contra. Como esta Sala declaró en su sentencia mencionada de 25 de mayo de 1994, frente a la sanción tributaria, el infractor castigado tiene en nuestro ordenamiento dos caminos o vías: una, alzarse contra ella, impugnándola a través de los recursos, administrativos y jurisdiccionales, que en cada caso procedan; otra, aceptar la sanción y, hecho, cumplirla o pedir su condonación, remisión o perdón. Pero si opta por esta segunda solución, no es coherente con sus propios actos, ni con la decadencia de derechos que los mismos, por previsión legal, suponen, pretender atacar la decisión graciable denegatoria con razonamientos que solo hubieran sido procedentes contra el acto expresamente consentido y que, es más, se refieren, según antes se destacó, a circunstancias tenidas ya en cuenta al graduar e imponer la sanción nueva. Cuando el Tribunal Económico-Administrativo Central resuelve no condonar las sanciones contenidas en las liquidaciones a que al principio se hacía referencia, actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, tal y como establece el art. 103.1 de la Constitución, sin incurrir en arbitrariedad alguna, puesto que ejerce una potestad graciable expresamente conferida como tal por el ordenamiento jurídico. Ha observado, por tanto, todos los elementos reglados, procedimentales y de otra naturaleza, que configuran el acto de condonación. Ningún argumento ha podido aducirse en virtud del cual quepa admitir el reproche de arbitrariedad que le imputa la sentencia recurrida. Ni siquiera puede serlo el, al principio también destacado, juicio genérico de apreciación de circunstancias que le conducen a la denegación cuando, inmediatamente antes, destaca cuál es la finalidad de la potestad graciable aquí examinada y la cifra en hallar, en el estudio de cada caso, el sentido moderador y de equidad que impregna la legislación que la reconoce" (...). La exigencia de motivación de un acto graciable, como es el de denegación de la condonación de sanciones según repetidamente se ha dicho y que, en consecuencia, no resuelve sobre hipotéticos derechos del solicitante, no puede ser la misma que se produce en supuestos en que la resolución incide en verdaderos derechos preexistentes en la órbita jurídica del interesado. En estos casos, resulta obligado exponer en la resolución los argumentos concretos por los que no se accede a la pretensión. En los de condonación graciable, lo que la Ley quiere -y este es el límite máximo a que puede llegar la exigencia de motivación- es que el órgano a que se ha atribuido la facultad de concederla tenga a la vista los datos y elementos precisos para, en su caso, poder ejercer positivamente su potestad de gracia, incluido el informe de la dependencia que hubiera impuesto la sanción, pero no para cuando resuelva no reconocerla. Es el otorgamiento de la condonación el que exigiría de puntual motivación, por cuanto se opone a la realidad consentida de una infracción y de la procedencia de una sanción por parte del sujeto pasivo o responsable. Ya se ha advertido, implícitamente y con anterioridad, que la última modificación del art. 89.2 de la Ley General Tributaria pone de relieve que la condonación de sanciones -no su denegación- exige la concurrencia de elementos distintos de los tenidos en cuenta para graduarlas, en concreto los de que la ejecución de éstas afecten, no de cualquier manera, sino grave y sustancialmente, al mantenimiento de la capacidad productiva y nivel de empleo de un sector de la industria o de la economía nacional, o bien produjeren graves quebrantos para los intereses generales del Estado.

De lo expuesto, y como conclusión, se deduce ya la necesidad de desechar el enjuiciamiento de la legalidad de una resolución denegatoria de condonación de sanciones firmes, -y ello tanto para el régimen aplicable al ejercício de la facultad de gracia en el caso de autos como para su futuro tratamiento legal- con arreglo a los criterios con que se ha de decidir la conformidad o disconformidad a derecho de las sanciones mismas. No hay, pues, términos hábiles que permitan aplicar a la mencionada denegación la necesidad de motivación específica, ni siquiera en el supuesto de que se separe del criterio sustentado en un informe preceptivo que carezca de la condición de vinculante, como respecto de los actos no graciables, incluidos los propiamente discrecionales, exigía el art. 43.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y sigue exigiendo el 54.1 de la Ley de 1992 en sus apartados c) y f), por la elemental razón de que, en el caso de potestades graciables, se parte de infracciones y correlativas sanciones firmes y consentidas por el sujeto pasivo o responsable del tributo y, consecuentemente, de ausencia de derecho alguno del peticionario a su otorgamiento. Y todo ello al margen de que, a mayor abundamiento, el informe de la oficina o dependencia que impuso la sanción no contiene otra cosa que una descripción de los criterios seguidos por la Inspección Tributaria para determinar las sanciones impuestas, pero no la concurrencia de alguna circunstancias nueva o de especial relevancia respecto de las ya sopesadas con aquella finalidad".

Por las razones aducidas procede estimar el motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente, y, en consecuencia, estimar el recurso de casación, por lo que se casa y anula la sentencia recurrida.

SEXTO

Estimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal: 1º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 08/0001230/1995 interpuesto por PETROLEOS AVANTI, S.A., pero sólo respecto de la sanción impuesta por infracción tributaria del Impuesto especial sobre Hidrocarburos, cuya cuantía es de 10.956.860 pts, debiéndose ejecutar en sus propios términos la sentencia referida, respecto de la sanción impuesta por infracción tributaria del Impuesto sobre el Valor Añadido, cuya cuantía es de 1.424.391 pts. 2º) Confirmar la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 29 de Abril de 1993, en cuanto a la sanción de 10.956.860 pts.

SÉPTIMO

No acordar la expresa imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Declarar inadmisible el recurso de casación nº 8338/1995, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia s/n, dictada con fecha 3 de Octubre de 1995, por la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 08/0001230/1995, respecto de la sanción impuesta por Impuesto sobre el Valor Añadido por importe de 1.424.391 pesetas, por falta de cuantía, y declarar admisible dicho recurso de casación respecto de la sanción por Impuesto especial de Hidrocarburos, por importe de 10.956.860 pesetas.

SEGUNDO

Estimar el recurso de casación nº 8338/1995, expresado, respecto de la parte admisible, interpuesto contra la sentencia s/n, dictada con fecha 3 de Octubre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 08/0001230/1995, interpuesto por la entidad mercantil PETROLEOS AVANTI, S.A., sentencia que se casa y anula.

TERCERO

Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 08/0001230/1995, referido, pero sólo en la parte relativa a la sanción por Impuesto especial sobre Hidrocarburos, por importe de 10.956.860 pesetas.

CUARTO

No imponer las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.

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