STS, 5 de Octubre de 2005
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2005:5907 |
| Número de Recurso | 1075/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIACELSA PICO LORENZOOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil cinco.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada de 4 de junio de 2001, relativa a suspensión del pago de ayudas a los agricultores olivareros, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido la citada Comunidad Autónoma de Andalucía y no habiendo comparecido sin embargo la Asociación Provincial de Almazaras de Jaén, que había sido emplazada en debida forma.
Con fecha 4 de junio de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada se dictó Sentencia, por la que se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Provincial de Almazaras de Jaén contra Orden de la de la Consejeria competente de la Comunidad Autónoma de Andalucía, relativa a autorización de almazaras.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Comunidad Autónoma de Andalucía se anunció en 13 de junio de 2001 la preparación de recurso de casación, que fue denegada por el Tribunal Superior de Justicia.
En 11 de noviembre de 2002 por la Sección Primera de este Tribunal Supremo se dictó Auto, por el que se estimaba recurso de queja contra la resolución denegatoria de la preparación del recurso.
Remitidas nuevamente las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, mediante Providencia de dicho Tribunal de 27 de enero de 2003 se acordó tener por preparado el recurso emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 12 de febrero de 2003 por la Junta de Andalucía se interpuso recurso de casación.
No ha comparecido ante la Sala en concepto de recurrida la Asociación Provincial de Almazaras de Jaén, que había sido emplazada en debida forma.
Por Providencia de 15 de diciembre de 2004 se admitió el recurso interpuesto.
Finalizada la tramitación del mismo en debida forma, señalose el día 4 de octubre de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Las pretensiones de las partes se refieren en este proceso a la conformidad a derecho de una norma reglamentaria, que prevé la posible adopción de medidas cautelares en un procedimiento de control de actividad relativa a los productos del olivo en régimen de ayuda a la producción.
Por la Consejeria de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía se dictó la Orden de 7 de diciembre de 1999, que modificaba las Ordenes anteriores de 14 de noviembre de 1996 y 20 de enero de 1999 sobre autorizaciones de almazaras, centros de compra y operadores en origen de aceituna para la producción de aceite de oliva, y sobre autorizaciones de industrias y de entamado, centros de compra y operadores en origen de aceitunas para la producción de aceitunas de mesa. En ambos casos se trata de la producción en régimen de ayuda. Conocida la publicación de dicha norma, por una Asociación Provincial de Almazaras fue impugnada en vía contenciosa.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se comienza resolviendo sobre la alegación de inadmisibilidad de la Junta de Andalucía, que se desecha porque el Tribunal a quo entiende que la entidad recurrente ha cumplido todos los requisitos necesarios para que se estime válida su comparecencia.
Se entra después en el estudio del fondo del asunto, que se refiere a la conformidad a derecho de la Disposición Adicional segunda de la Orden impugnada, en la que se centra el objeto del recurso. Esta Disposición establece que cuando una industria olivarera (almazara o entamado de aceituna de mesa) se encuentre incursa en un procedimiento de control relativo al cumplimiento de las obligaciones contraidas como condición para la percepción de ayudas, la Consejeria competente podrá paralizar cautelarmente los pagos de estas ayudas hasta que finalice el procedimiento y no se haya detectado en el mismo ninguna irregularidad.
Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia considera que bajo el subterfugio de una medida cautelar la Disposición Adicional impugnada establece una sanción, o cuanto menos una cuasi- sanción, que además se prevé sea impuesta a terceros ajenos a las irregularidades en que hayan incurrido las industrias. Pues durante el tiempo correspondiente los agricultores olivareros no percibirán ayudas, que se entiende son vitales para su subsistencia. Partiendo de considerar la previsión de la norma como relativa a una sanción (si bien se añade "o medidas cautelares, si se quiere"), se declara que el precepto impugnado es contrario al articulo 25.1 de la Constitución según lo han interpretado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.
Se añade además que en el caso de la imposición de medidas cautelares materialmente equivalentes a sanciones, ni se puede prescindir de la presunción de inocencia, ni es conforme a derecho imponerlas a terceros, sino en su caso a los auténticos actores de las irregularidades y no a personas a quienes no puede reprocharse ninguna culpabilidad.
Una declaración central que se realiza en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia es que en este supuesto las medidas previstas por el precepto reglamentario impugnado son tan desproporcionadas e irrazonables, que su desmesura les hace perder su carácter asegurador o cautelar para transformarlas en punitivas.
Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación la Junta de Andalucía invocando dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. No comparece como recurrida la Asociación Provincial de Almazaras vencedora en juicio en la instancia, pese a haber sido emplazada en debida forma.
En el motivo primero se cita como infringido el articulo 72.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como la jurisprudencia de esta Sala y en concreto la Sentencia de este Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1989, sobre aplicación de los principios propios del procedimiento sancionador. Se razona en definitiva que la Sentencia incurre en el error, que se califica de grave, de considerar las medidas cautelares previstas por el precepto reglamentario impugnado como una sanción o cuasi- sanción, ignorandose así lo dispuesto en el articulo 72.1 de la Ley 30/1992, que prevé la posible adopción de medidas cautelares en el procedimiento administrativo.
Entiende esta Sala que debe acogerse la alegación de la Junta recurrente por cuanto la razón de decidir de la Sentencia se basa en el carácter sancionador (o de cuasi-sanción, noción ajena a nuestro ordenamiento) de la medida cautelar y en consecuencia se aplica el articulo 25.1 de la Constitución. En cambio los demás razonamientos que se expresan en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia se hacen a mayor abundamiento.
Por más que en el intento de hacer justicia material el Tribunal a quo declare que la medida cautelar a que se refiere el debate constituye materialmente una sanción, lo cierto es que asiste la razón a la Junta recurrente porque nuestra jurisprudencia viene declarando, de forma tan reiterada que excusa de citas concretas, que no todas las actuaciones administrativas desfavorables para los particulares pueden ser calificadas de sanción.
Así es dada la regulación y el tratamiento de las infracciones y sanciones en nuestro ordenamiento jurídico, peculiar y muy distinto de otras actuaciones administrativas que establecen obligaciones eventualmente gravosas para los particulares, como es el caso de las medidas cautelares, aunque ciertamente la regulación o imposición de estas ultimas no está exenta de limites en derecho.
Debe acogerse por tanto el primer motivo de casación invocado, lo que nos releva de estudio del motivo segundo.
Una vez resuelto que procede estimar el recurso y casar la Sentencia impugnada, debemos pronunciarnos con plena potestad jurisdiccional sobre el fondo de la controversia, y en uso de dicha potestad de todas formas debe estimarse el recurso, como hizo el Tribunal de instancia si bien por razones distintas de las expresadas en su Sentencia.
Pues, como se ha dicho en el Fundamento de Derecho anterior, la potestad de reglamentar e imponer medidas cautelares en un procedimiento abierto no carece de limites en nuestro derecho. La Letrada de la Junta de Andalucía invoca en defensa del interes que representa el articulo 72.1 de la Ley 30/1992, que regula la posible imposición de medidas cautelares en el procedimiento administrativo. Pero obvia u olvida que el numero 2 del mismo articulo de la Ley citada establece que no se podrán dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
Lo cierto es que las medidas cautelares a que se refiere este proceso son unas medidas provisionales que resultan disconformes con la Ley, ya que sin duda en muchos casos, aunque quizás no en todos, pueden causar perjuicios de muy difícil reparación cuando la percepción de las ayudas sea indispensable para la subsistencia de los agricultores olivareros. A más de ello, aunque en buena técnica jurídica no puede decirse que se estén violando derechos reconocidos por las leyes, ciertamente los principios que inspiran nuestro ordenamiento no admiten que se establezca validamente que determinados terceros sufran perjuicios a consecuencia de conductas que no le son imputables.
Por tanto procede estimar el recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia, y declarar que es disconforme a derecho el precepto reglamentario impugnado.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y comun aplicación.
Que acogemos el primer motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no procede hacer declaración ninguna sobre el segundo motivo que se invoca; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos, por lo que anulamos por no ser conforme a derecho la Disposición Adicional segunda de la Orden de la Consejeria de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 7 de diciembre de 1999; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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