STS, 22 de Mayo de 2003

PonenteD. Manuel Campos Sánchez-Bordona
ECLIES:TS:2003:3476
Número de Recurso5597/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución22 de Mayo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Mayo de dos mil tres.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5597/1998 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 25 de febrero de 1998 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 341/1995, sobre sanción en materia de seguros; es parte recurrida D. Jesus Miguel , representado por la Procurador Dª. María del Carmen Ortiz Cornago.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

D. Jesus Miguel interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 341/1995 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de abril de 1995 que revocó el acuerdo de 7 de diciembre de 1994, de iniciación del expediente sancionador número 11/1994 incoado a la entidad "AGF Unión-Fénix, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A." (antes "La Unión y el Fénix Español, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A.") y a sus administradores, y el de 19 de diciembre de 1994 de remisión de pliego de los cargos imputados en dicho expediente.

Segundo

En su escrito de demanda, de 12 de abril de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso contencioso-administrativo deducido contra el acuerdo citado del Excmo. Sr. Ministro de Economía y Hacienda de 5 de abril de 1995 y anulando el acuerdo impugnado, por ser contrario a derecho; con imposición de costas a la Administración Pública recurrida".

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de julio de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime la pretensión del presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, por ser conforme a Derecho".

Cuarto

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 25 de febrero de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jesus Miguel contra Orden del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 5 de abril de 1995, a que las presentes actuaciones se contraen, anulando dicha Resolución por no ser conforme a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

Quinto

Con fecha 11 de septiembre de 1998 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5597/1998 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Por interpretación errónea del artículo 105 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, en relación con el 24 de la Constitución y la jurisprudencia.

Sexto

D. Jesus Miguel presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su inadmisibilidad y, subsidiariamente, su desestimación, en ambos casos con imposición de las costas a la recurrente.

Séptimo

Por providencia de 3 de marzo de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 25 de febrero de 1998, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jesus Miguel contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de abril de 1995.

Mediante dicha Orden el Ministerio de Economía y Hacienda revocó de oficio los acuerdos adoptados la Dirección General de Seguros en el expediente sancionador número 11/1994 incoado contra la entidad "AGF Unión-Fénix, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A." (antes "La Unión y el Fénix Español, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A.") así como contra los miembros de los Consejos de Administración que formularon y aprobaron las cuentas anuales correspondientes a los ejercicios 1991 y 1992 y a determinado Director General de la entidad.

Concretamente, los acuerdos revocados fueron el de 7 de diciembre de 1994, de iniciación del citado expediente, y el de 19 de diciembre de 1994, de remisión del pliego de los cargos imputados en él.

La Orden Ministerial impugnada tuvo como único y exclusivo fundamento el que a continuación transcribimos:

"Este procedimiento de revocación tiene por causa el hecho de que la persona designada como Instructor del expediente sancionador, D. Evaristo , fue nombrado, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda y previa deliberación del Consejo de Ministros, Director General de Seguros por Real Decreto 2554/1994, de 29 de diciembre (BOE nº 312). Este nombramiento afecta al expediente sancionador, pudiendo constituir causa de anulabilidad o de nulidad sobrevenida al coincidir en la misma persona que ha dictado los actos de instrucción la potestad de resolución del expediente, con evidente infracción de lo dispuesto en el artículo 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que establece la debida separación ante la fase instructora y la sancionadora, que debe ser encomendada a órganos distintos".

Segundo

La Sala de instancia consideró, en síntesis, que la revocación no era ajustada a derecho porque la causa en que se fundaba (el sobrevenido nombramiento como Director General de Seguros del hasta entonces instructor del expediente) no justificaba dicha medida.

El tribunal sentenciador tras reconocer, en efecto, que el artículo 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al regular los principios del procedimiento sancionador, establece la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora encomendándolas a órganos distintos, afirma que tal precepto no exigía en este caso la medida revocatoria. El razonamiento mediante el que llega a esta conclusión es el siguiente:

"El nombramiento del Instructor del expediente sancionador nº 11/94 como Director General de Seguros determinó su cese inmediato en las funciones desempeñadas en su anterior cargo de la Sección de Procedimientos Cautelares y Disciplinarios. En este caso, parece razonable a la Sala que, teniendo en cuenta dicha circunstancia sobrevenida, lo más adecuado sería la prosecución normal de las actuaciones administrativas por otro Instructor que sustituyera al anterior dentro del mismo expediente administrativo y con el fin de evitar dilaciones indebidas en su tramitación ordinaria con arreglo al art. 4º del R.D. 2119/93, de 3 de diciembre, en relación con el art. 15 del Reglamento aprobado por el R.D. 1398/93. Para que posteriormente en su caso, el Sr. Evaristo cuando llegara la fase resolutoria hiciera uso de su legítimo derecho de abstención con arreglo al art. 28 nº 2 e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, al haber concurrido en su persona el cargo de Instructor inicial del expediente sancionador. Por todo lo expuesto, la Sala considera procedente la anulación de la Orden recurrida, no siendo acertada en este caso la revocación de los concretos actos administrativos a que se refiere expresamente la Orden Ministerial impugnada en los propios términos de su parte dispositiva."

Tercero

Disconforme con esta sentencia, el Abogado del Estado recurre contra ella invocando como motivo único de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala ha interpretado erróneamente el artículo 105 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, en relación con el artículo 24 de la Constitución y la jurisprudencia que cita en torno al carácter revisor de los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa.

El motivo es admisible en los términos en que está formulado, en contra de lo que objeta la parte recurrida. Lo es porque permite identificar con claridad el núcleo de la impugnación, que se basa en considerar que la Sala sentenciadora se excedió de sus funciones revisoras al decidir como hizo y que el artículo 105 de la Ley 30/1992 no autorizaba una interpretación del género de la sostenida por aquella Sala. La íntima conexión existente entre ambas cuestiones permite su agrupación en un solo motivo.

El motivo, sin embargo, ha de ser desestimado. La Sala de instancia no interpreta erróneamente aquel precepto legal ni desborda su función revisora cuando considera que las facultades de revocación utilizadas en este caso lo fueron de modo antijurídico. Es cierto que el tenor literal de sus expresiones (al emplear los términos "más adecuado" o "apropiado") pudiera aparentemente hacer creer -como sostiene el Abogado del Estado- que tanto lo solución revocatoria como la no revocatoria serían igualmente válidas y, por ello, indiferentes desde un punto de vista estrictamente jurídico, sin que correspondiera a un órgano judicial ante tal situación emplear criterios de oportunidad para sustituir los utilizados por la Administración. Pero una lectura más atenta de la sentencia desvela que, en realidad, la razón de decidir del tribunal sentenciador fue su convicción de que la decisión administrativa de revocar los acuerdos adoptados en el expediente sancionador no era ajustada a derecho.

Y no lo era porque realmente no se apoyaba en una causa justificada. La sentencia acierta al subrayar que para garantizar el objetivo declarado por la propia Orden revocatoria (esto es, para conseguir la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos) bastaba que el nuevo Director General de Seguros, anterior instructor del expediente, se abstuviese al resolver finalmente éste. A cuya consideración hemos de añadir que dicha abstención resultaría igualmente exigible aun cuando se produjera el cambio de instructor consecutivo a la revocación ahora impugnada.

En efecto, no cabe duda de que el Director General, precisamente por haber intervenido de hecho en el expediente precedente y haber formulado el pliego de cargos (el que se deja sin efecto), tenía ya formada una opinión a la que difícilmente podría sustraerse y que le impedía intervenir en la fase decisora con las condiciones de "imparcialidad" relativa que trata de conseguir la separación instaurada por el artículo 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Así pues, la causa alegada para justificar la revocación no lograba la finalidad teóricamente pretendida mediante la Orden Ministerial revocatoria (esto es, la de garantizar que el Director General de Seguros pudiera resolver el expediente sancionador sin problemas derivados de su carácter de anterior instructor de éste) y la revocación misma era innecesaria pues, como bien afirmaba la Sala de instancia, bastaba nombrar un nuevo instructor para sustituir al precedente que continuara la labor ya iniciada, sin retrotraer el procedimiento hasta su incoación.

Si a ello sumamos que, según afirma el preámbulo del Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, sobre procedimientos sancionadores aplicables a los sujetos que actúan en los mercados financieros, dichos procedimientos sancionadores se han de tramitar "con la máxima celeridad posible", es claro que la retroacción de actuaciones acordada por la Orden que se impugna, sobre ser innecesaria e injustificada, vulneraba también aquella exigencia. Sometía, por lo demás, a sus destinatarios (entre ellos, al recurrente en la instancia) a una prolongación innecesaria de su sujeción al expediente sancionador.

Téngase en cuenta que el citado Real Decreto 2119/1993, aprobado de conformidad con lo previsto en el Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regula precisamente las especialidades del procedimiento para el ejercicio de las potestades sancionadoras atribuidas por la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito, y la Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, la infracción de cuyos preceptos determinó la incoación del expediente sancionador. Este género de expedientes se han de tramitar, según antes ha quedado expuesto, sin dilaciones indebidas como la que resultaría de la revocación objeto de litigio.

Cuarto

No cometió, pues, el tribunal sentenciador la infracción legal que le imputa el Abogado del Estado; por el contrario, hizo una razonable interpretación del artículo 105 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, al anular el acto impugnado porque no existían razones jurídicamente válidas para revocar las resoluciones ya recaídas en el expediente sancionador.

Siendo ello así, tampoco se puede mantener que la Sala de instancia haya ido más allá de sus funciones revisoras de la actividad administrativa: se ha limitado a enjuiciar ésta según los cánones que son propios del control que ha de ejercer. No existe, pues, infracción del artículo 24 de la Constitución, pues la decisión de aquella Sala no consiste en una mera declaración de voluntad carente de justificación o argumentación adecuada. Y tampoco hay infracción de la jurisprudencia sobre el carácter revisor de esta jurisdicción a la que, en términos más bien genéricos, hace referencia el Abogado del Estado: no se trata de una mera "opinión" de la Sala o de un "inexplicado" juicio de valor sobre la oportunidad del acto recurrido, sino de una sentencia en la que se exponen las razones para considerar que dicho acto carecía de causa válida y, en consecuencia, debía ser anulado.

La desestimación del motivo único implica, lógicamente, la del propio recurso de casación, con la preceptiva imposición de costas a tenor del artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Desestimar el recurso de casación número 5597/1998 interpuesto por la Administración contra la sentencia que, con fecha 25 de febrero de 1998, dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional en el recurso número 341 de 1995. Con imposición a las partes recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

16 sentencias
  • SAP Madrid 157/2017, 23 de Marzo de 2017
    • España
    • 23 Marzo 2017
    ...nuevos indebidamente introducidos en el proceso en momento extemporáneo ( sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2002, 22 de mayo de 2003, 3 de febrero de 2004, 21 de octubre de 2005, 23 de octubre de 2006, 9 de marzo de 2011, y 18 de febrero de 2014 ; y del Tribunal Constituci......
  • SAP Lleida 198/2015, 6 de Mayo de 2015
    • España
    • 6 Mayo 2015
    ...prohibido por la ley reclamar en principio una cantidad como exigible para, luego, acabar pidiendo que se fije un plazo para su pago ( STS 22-5-03 en rec. 2983/03 ); o en fin, no se admita que en fase de conclusiones se invoque el art. 262 LSA de 1989 como fundamento de la responsabilidad d......
  • SAP Alicante 149/2013, 2 de Abril de 2013
    • España
    • 2 Abril 2013
    ...a una verdadera indefensión, como han mantenido entre otras la STS de 14 de junio de 2000, 12 de febrero de 2001, 30 de marzo de 2001, 22 de mayo de 2003, 3 de febrero de 2004 y 23 de octubre de 2006 . Y como dice la STS, Sala Primera, de fecha 22 de marzo de 2002 "El planteamiento se recha......
  • SAP Alicante 167/2014, 3 de Julio de 2014
    • España
    • 3 Julio 2014
    ...a una verdadera indefensión, como han mantenido entre otras la STS de 14 de junio de 2000, 12 de febrero de 2001, 30 de marzo de 2001, 22 de mayo de 2003, 3 de febrero de 2004 y 23 de octubre de 2006 . Y como dice la STS, Sala Primera, de fecha 22 de marzo de 2002 "El planteamiento se recha......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR