STS, 5 de Diciembre de 2008

Por escrito de entrada en esta Sala de 28 de marzo de 2006 se formaliza demanda en el presente recurso contencioso-administrativo por la Procuradora DOÑA MARIA LUZ ALBACAR MEDINA, en nombre y representación de DON Juan Enrique, Magistrado con destino en la Sala Penal de la Audiencia Nacional, contra acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 8 de junio de 2005, recaído en el expediente disciplinario número 5/2004, en el que después de manifestar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, termino suplicando de la Sala que se dicte sentencia "por la que se declare la nulidad del Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 8 de junio de 2005, por los siguientes motivos: 1 Haber transcurrido con exceso el plazo de caducidad de seis meses. 2) De no apreciarse la caducidad por no haberse probado que hubiera "déficit resolutivo", como tampoco desviación del 22% en 2001 y del 33% en 2002 del módulo de rendimiento, que ha sido recientemente anulado por la sentencia de 3 de marzo de 2006 del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ni retraso reiterado e injustificado en los procedimientos relacionados en el Acuerdo que se recurre, por lo que no existe la falta muy grave del art. 417.9 de la LOPJ.; subsidiariamente, de no estimarse la nulidad de dicho Acuerdo, se solicita que se declare que los hechos por los que se ha seguido el expediente 5/2004 serían en todo caso constitutivos de la falta grave de retraso del art. 418.11 de la LOPJ."

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 22 de junio de 2006, se contesta a la demanda por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, en el que solicita, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que tuvo por conveniente, que se desestime el presente recurso.

Se señaló para votación y fallo el día 25 de noviembre de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

El primer motivo de impugnación alegado por el recurrente es el de la caducidad del procedimiento administrativo. Ello exige su previo análisis, pues de estimar que existe dicha caducidad procedería la estimación del recurso, sin necesidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Esta Sala se ha pronunciado recientemente sobre el efecto de la caducidad en los procedimientos sancionadores seguidos por el Consejo General del Poder Judicial. En concreto en la sentencia de 27 de marzo de 2006, hemos dicho a este respecto lo siguiente:

"QUINTO (...) El artículo 425.6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que la duración del procedimiento sancionador no excederá de seis meses; y el mismo precepto añade que cuando, por razones excepcionales, su duración se prolongase por mayor plazo el Instructor delegado deberá dar cuenta cada diez días del estado de su tramitación y de las circunstancias que impiden su conclusión a la autoridad que hubiera mandado proceder.

Al margen de su incidencia en la cuestión de la caducidad, que es la que aquí se suscita y a la que ceñiremos nuestro análisis, el citado artículo 425.6 ofrece alguna otra dificultad interpretativa, pues si el plazo de seis meses que establece el precepto abarca desde la incoación hasta la resolución del procedimiento disciplinario no se entiende fácilmente que se haga recaer en todo caso sobre el Instructor la carga de explicar las razones de la tardanza, pues ésta bien puede haberse producido cuando el expediente no se encuentra en poder del Instructor y por causas enteramente ajenas a la instrucción. Pero, como ya hemos anticipado, la resolución del presente litigio no requiere que nos ocupemos de esa vertiente del precepto y por ello nos centraremos en la controversia entablada en torno a la caducidad del procedimiento disciplinario.

Esta Sala, por medio de su Sección 7ª, venía declarando que la superación de aquel plazo de seis meses, aunque no se produzca la explicación o dación de cuenta por parte del Instructor acerca de las razones de la tardanza, no determina la caducidad del procedimiento sancionador a que se refiere el artículo 44.2 de la Ley 30/1992. Son muestra de ello, entre otras, las SsTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 11 de febrero de 2002 (recurso 541/1999), 26 de febrero de 2002 (Recurso 106/2000 ) y 10 de febrero de 2003 (Recurso 113/2000), así como otros pronunciamientos anteriores que en esta última se citan (SsTS de 9 de julio de 1993, 21 de mayo de 1996 y 7 de febrero de 1997 ).

Sin embargo, este criterio ha sido modificado por sentencia del Pleno de esta Sala de 27 de febrero de 2006 (Recurso 84/2004 ), en la que, tras exponer una síntesis de los criterios que se recogían en materia de caducidad en aquellas sentencias que acabamos de mencionar, se explican las razones por las que procede el cambio de criterio en este punto. Por tanto, estas últimas razones son las que debemos tomar en consideración para la resolución del litigio que nos ocupa; y para su formulación no haremos sino seguir la exposición contenida en la mencionada sentencia del Pleno de la Sala de 27 de febrero de 2006 y que ya hemos seguido en la reciente sentencia de esta Sección 7ª de 21 de marzo de 2006 (Recurso 83/2002 ).

Para una adecuada exposición de las cuestiones que pretendemos abordar, consideramos oportuno referirnos primero a los procedimientos sancionadores en general para luego adentrarnos en el ámbito de los procedimientos disciplinarios y, por último, en el del régimen disciplinario específicamente referido a jueces y magistrados. Siguiendo esa sistemática, debemos comenzar recordando que ya en la redacción originaria del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se contemplaba expresamente la caducidad -apreciable a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución- con relación los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables". Sin embargo, el hecho de que el precepto no hiciese expresa referencia a los procedimientos sancionadores propició que de forma bastante generalizada se rechazase la aplicación de la caducidad en esta clase de procedimientos, y más aún en los disciplinarios; y cuando algún Tribunal Superior de Justicia consideró aplicable el instituto de la caducidad esta Sala vino a señalar que tal doctrina era errónea (en este sentido puede verse la ya mencionada STS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 24 de abril de 1999, que estimo el recurso de casación en interés de ley dirigido contra sentencia de 14 de noviembre de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos ). La mencionada STS de 24 de abril de 1999 no hace referencia a la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 ; pero hemos visto que en alguna otra sentencia de la Sección 7ª de esta Sala sí se invoca esa disposición, cuya redacción originaria determinaba que quedaban excluidos de la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común "los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual", que debían regirse por su normativa específica. Sucede, sin embargo, que esa disposición adicional octava de la Ley 30/1992 fue modificada por la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y que a partir de entonces la norma establece, en lo que aquí interesa, que "los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Vemos que entre los títulos de la Ley 30/1992 enumerados en esa disposición adicional octava modificada por la Ley 22/1993 no se encuentra el título VI, al que pertenece el artículo 92 que regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En cambio, en la nueva redacción de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 sí aparece expresamente mencionado el título IV de esta Ley ("de la Actividad de las Administraciones Públicas") del que forma parte el artículo 44.2, que desde la reforma introducida por la Ley 4/1999 es el precepto que determina -ahora ya de manera inequívoca- la caducidad de los procedimientos sancionadores cuando la Administración no resuelva dentro de plazo. Por tanto, debemos concluir que este artículo 44.2 de la Ley 30/1992 sí es aplicable supletoriamente a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de la Administración. Y debe destacarse, en fin, que el citado artículo 44.2 determina que "... la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el artículo 92 ". Es decir, la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 no comprende nominalmente al artículo 92, pero sí al artículo 44 que, según acabamos de ver, remite expresamente a ese artículo 92.

La redacción dada al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece ya de manera indubitada que la caducidad opera en aquellos procedimientos "en que la Administración ejercite potestades sancionadoras". Y esta misma Sala ha venido ya a reconocer que los procedimientos sancionadores están sujetos a caducidad, si bien precisando, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, que la declaración de caducidad del procedimiento no implica la prescripción ni impide el ulterior ejercicio del ius puniendi en un nuevo procedimiento (STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 12 de junio de 2003, casación en interés de ley).

Y si de los procedimientos sancionadores en general pasamos al ámbito de los disciplinarios referidos al personal al servicio de la Administración, la idea de que el instituto de la caducidad es también aplicable a estos últimos no choca ya con la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, pues desde su modificación por la Ley 23/1993 esa disposición no solo no impide sino que claramente propicia, por vía de aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y salvo disposición específica en otro sentido, que también en esos procedimientos disciplinarios opere la caducidad. A lo anterior no se opone lo dispuesto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992. Este artículo establece que los preceptos comprendidos en el título IX de esa Ley no son de aplicación a los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio o personas vinculadas a ella por una relación contractual; y, en congruencia con esa previsión del artículo 127.3, la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 -redacción dada por la Ley 23/1993- no incluye ese título IX en el enunciado de títulos de la propia Ley 30/1992 que pueden operar como norma supletoria en los procedimientos donde la Administración ejercite potestades disciplinarias. Ahora bien, una vez puesta de manifiesto la adecuada concordancia que existe entre el artículo 127.3 y la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, lo que interesa aquí destacar es que el mencionado artículo 127.3 únicamente excluye que se apliquen al ámbito disciplinario "las disposiciones de este Título", es decir, las comprendidas en el título IX de la Ley 30/1992 bajo la rúbrica "de la potestad sancionadora" (artículos 127 a 138 ). Por tanto, el artículo 127.3 no impide que puedan operar en el ámbito disciplinario, al menos con el carácter de norma supletoria, los preceptos que aquí estamos examinando relativos a la caducidad en el procedimiento sancionador (artículos 44.2, 92, 42.5 y concordantes de la Ley 30/1992 ), pues no forman parte del título IX ni están afectados, por tanto, por aquel mandato excluyente del artículo 127.3.

La consideración conjunta de las reformas legales a las que hemos hecho referencia -de un lado la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 producida por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y, de otra parte, la redacción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 dada por Ley 4/1999, de 13 de enero - ha llevado a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de diversos Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional a declarar en repetidas ocasiones que la caducidad es aplicable a procedimientos en los que la Administración ejerce potestades disciplinarias. Y esta misma Sala, por medio de su Sección 4ª ( STS, Sala Tercera, Sección 4ª, de 5 de mayo de 2005 ), ha reconocido la virtualidad de la caducidad como causa de terminación de un procedimiento disciplinario, si bien es cierto que el pronunciamiento se refiere a un expediente disciplinario no de la Administración General del Estado sino de la llamada Administración Corporativa. Pues bien, esas mismas razones que llevan a considerar que las previsiones de la Ley 30/1992 acerca de la caducidad en los procedimientos sancionadores son aplicables, salvo que exista una regulación específica, a los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades disciplinarias, son enteramente trasladables al caso de los expedientes disciplinarios referidos a jueces y magistrados.

Más aún, las propias disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, contempladas con la luz que proporcionan aquellas modificaciones de la Ley 30/1992 a las que antes nos hemos referido, ofrecen nuevas razones que refuerzan aquella conclusión.

Por lo pronto, el artículo 142.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece de manera clara que "en todo cuanto no se hallare previsto en esta Ley se observarán, en materia de procedimiento, recursos y forma de los actos del Consejo General, en cuanto sean aplicables, las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo...". Partiendo de esa fundamental premisa, procede también señalar que la Ley Orgánica del Poder Judicial no establece un régimen normativo singular en materia de caducidad que deba aplicarse con preferencia sobre el previsto en la Ley 30/1992. Y, lejos de existir en el articulado de la Ley Orgánica un precepto que impida la aplicación de la caducidad en los procedimientos disciplinarios que en ella se regulan, la propia fijación de un plazo máximo para resolver contenida en el artículo 425.6 LOPJ ("la duración del procedimiento sancionador no excederá de seis meses") puede considerarse como una implícita invocación del instituto de la caducidad. Ya hemos visto que en el inciso siguiente del mismo artículo 425.6 se establece que cuando, por razones excepcionales, la duración del procedimiento se prolongase por mayor plazo el Instructor delegado deberá dar cuenta cada diez días del estado de su tramitación y de las circunstancias que impiden su conclusión a la autoridad que hubiera mandado proceder. Esta previsión permite que en determinados casos el procedimiento se prolongue más allá de los seis meses; pero, precisamente porque la norma vincula esta posibilidad a la concurrencia de "razones excepcionales", y establece la necesidad de su justificación por el Instructor del expediente, debemos concluir que cuando no estén presentes tales razones o circunstancias extraordinarias rige la norma general que limita a seis meses la duración del procedimiento. Y, fuera de aquel supuesto de excepción que la propia norma contempla, la superación no justificada del plazo máximo para resolver ha de tener como consecuencia, a falta de otra disposición específica, la caducidad del procedimiento. Por otra parte, esta previsión del artículo 425.6 de la Ley Orgánica -por la que el Instructor del expediente debe dar cuenta de las circunstancias o razones excepcionales que impidan la terminación del procedimiento en el plazo legalmente establecido- es fácilmente incardinable y congruente con los preceptos de la Ley 30/1992 relativos al cómputo del plazo máximo para resolver los procedimientos. Nos referimos tanto al precepto general que establece la posibilidad de dejar en suspenso el transcurso de aquel plazo en determinados supuestos que la propia norma enumera (artículo 42.5 de la Ley 30/1992 ) como aquella otra disposición de la propia Ley de Procedimiento Administrativo Común específicamente referida a los procedimientos sancionadores y que permite la interrupción del cómputo del plazo para resolver cuando el procedimiento se hubiese paralizado por causa imputable al expedientado (artículo 44.2, segundo párrafo, de la Ley 30/1992 ). A tales supuestos, y a cualesquiera otras circunstancias extraordinarias que se estimen concurrentes, puede y debe referirse aquella dación de cuenta prevista en el artículo 425.6 LOPJ para explicar y justificar la tardanza en la resolución del expediente. Por el contrario, faltando esa justificación, la superación del plazo máximo para resolver previsto en la norma debe llevar aparejada la caducidad del procedimiento.

No es obstáculo a la anterior conclusión el que en la regulación del régimen disciplinario de jueces y magistrados contenida en Ley Orgánica del Poder Judicial (artículos 414 a 427 ) no aparezca expresamente mencionada la caducidad del procedimiento, pues ya hemos visto que tampoco queda excluida y sí, más bien, implícitamente admitida. Y, en todo caso, la efectiva aplicación del instituto de la caducidad en este ámbito se produce por aplicación de la Ley de Procedimiento Común, a la que expresamente atribuye ese carácter de norma supletoria el artículo 142.1 de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial al que ya nos hemos referido.

Los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial relativos al régimen disciplinario de los Secretarios Judiciales (artículos 468 a 469 ) y de los Cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia (artículos 534 a 540 LOPJ ) tampoco mencionan la caducidad del procedimiento disciplinario; y, sin embargo, ello no ha impedido que las correspondientes normas reglamentarias de desarrollo sí establezcan expresamente en su articulado la caducidad del procedimiento disciplinario en caso de que su duración sobrepase el plazo máximo para resolver, que se fija en doce meses (artículo 38 del Reglamento General del régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración de Justicia aprobado por Real Decreto 796/2005, de 1 de julio ; y artículo 185 del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales aprobado por Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre ).

En el caso de los jueces y magistrados no existe ese desarrollo reglamentario y el plazo para resolver los expedientes disciplinarios lo fija la Ley Orgánica en seis meses -lo que ciertamente contrasta con aquel plazo de doce meses adoptado para los expedientes relativos a los Secretarios Judiciales y funcionarios al servicio de la Administración de Justicia-; pero, una vez anotadas estas diferencias de regulación, ninguna razón permite sostener que no deba operar respecto de los jueces y magistrados esa garantía del procedimiento, la caducidad, que impide que el expediente sancionador pueda estar indefinidamente pendiente de resolución. No existiendo una disposición legal que expresamente impida la vigencia de tal garantía en el ámbito procedimental que estamos examinando, la efectividad de la caducidad en los procedimientos disciplinarios seguidos contra jueces y magistrados debe ser afirmada por las mismas razones que llevan a instaurar esta garantía en otros ámbitos disciplinarios y, claro es, porque cuenta con el sólido respaldo normativo que hemos reseñado en los apartados anteriores".

Trasladando las consideraciones que llevamos expuestas al caso que nos ocupa, llegamos a las siguientes conclusiones:

"Como sostiene la actora, el expediente disciplinario NUM000 tiene su origen en un informe emitido por la Unidad Inspectora Quinta, en el Alarde 1766/03, fechado el 8 de octubre de 2003, en el cual se propuso que "tanto por el Magistrado cesante del JP 3, como por la Secretaria titular del Juzgado se informe sobre las diferencias habidas entre los datos de la estadística y los del alarde confeccionado, por si fuera necesario incoar Diligencias Informativas al anterior titular del Juzgado".

Con fecha 25 de noviembre de 2003 tuvo su entrada en el Juzgado de lo Penal 12 de Madrid, en el que fue titular el recurrente tras cesar en el JP nº 3, un escrito de la referida Unidad Inspectora Quinta, de fecha 17 de noviembre de 2003 teniendo como única referencia la del Alarde 1766/03, en el que se requería al Ilmo. Magistrado Sr. Juan Enrique para que en el plazo de 15 días se emitiera informe sobre las referidas diferencias entre el alarde remitido el 30 de junio y el Boletín Estadístico.

Dicho informe fue realizado el 3 de diciembre de 2003 y el 10 de diciembre de 2003 la Unidad Inspectora Quinta elevó un informe al Jefe del Servicio de Inspección del CGPJ, por si fuera procedente la apertura de un expediente disciplinario.

Posteriormente, por medio de una nota de servicio interior, fechada el 9 de enero de 2004, el Jefe del Servicio de Inspección remitió copia del alarde y del informe con propuesta de incoar expediente disciplinario al recurrente, dirigida a la Sección de Informes, por si procediera su remisión a la Comisión Disciplinaria.

La Sección de Informes incoó, con fecha 8 de enero de 2004, la llamada Información Previa 42/04, proponiendo la apertura de expediente disciplinario al actor, por una posible falta del art. 417.9 o, alternativamente, del art. 418.10 de la LOPJ, propuesta elevada a la Comisión Disciplinaria del CGPJ.

La citada Comisión acordó, en su reunión de 4 de febrero de 2004, incoar el expediente disciplinario, con número NUM000.

El Acuerdo de la Comisión Disciplinaria del CGPJ de 19 de enero de 2005 ordenó a la Instructora que, una vez devuelto el expediente disciplinario, practicara nuevas actuaciones de instrucción con la elaboración de un nuevo pliego de cargos y de una nueva propuesta de resolución por la posible comisión de una falta muy grave del art. 417.9 de la LOPJ.

La Instructora unió la prueba documental solicitada consistente en solicitar testimonio a la Secretaria de Gobierno del TSJ de Madrid de las Diligencias Informativas 18/2003, y dictó propuesta de resolución, notificada a la actora el 29 de marzo de 2005, y califica los hechos como falta muy grave del art. 417.9.

El Pleno del CGPJ acordó, en su reunión del 8 de junio de 2005, imponer al recurrente la sanción de tres meses de suspensión, como autor de una falta muy grave del art. 417.9, notificada a su representación procesal cinco meses después.

Como sostiene la recurrente, queda acreditado que la incoación del procedimiento tuvo lugar por Acuerdo de la Comisión Disciplinaria de fecha 4 de febrero de 2004 y concluyó por Acuerdo del Pleno de 8 de junio de 2005 que impuso la sanción que aquí se recurre y de la que el actor no tuvo conocimiento hasta el pasado mes de noviembre de 2005 por medio de su Procuradora personada en las actuaciones ya que no ha habido notificación personal al interesado.

En consecuencia, como sostiene la actora, han transcurrido con exceso los seis meses de plazo que el precepto indicado fija para la conclusión del expediente ya que por dos veces, el 22 de julio de 2004 y el 19 de enero de 2005, se acordó por la Comisión Disciplinaria la devolución de expediente a la Instructora, exceso del plazo legal que no es achacable al demandante puesto que el primer motivo de la devolución lo fue la inadmisión de la Instructora de la prueba testifical propuesta por el Magistrado y el de la segunda devolución el del cambio de la calificación de los hechos investigados, por considerar que los mismos constituyen una falta muy grave de retraso y no grave.

Por tanto, y en virtud de lo dicho en la sentencia antes transcrita, seguida por otras de esta misma Sala como la de 22 de junio de 2007, o 16 de julio de 2007, procede apreciar la caducidad en el expediente administrativo y en consecuencia estimar el presente recurso contencioso-administrativo.

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales, al no apreciar en las partes la existencia de temeridad o mala fe, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.