STS, 28 de Junio de 2004

PonenteEduardo Espín Templado
ECLIES:TS:2004:4540
Número de Recurso791/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución28 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 791/2.001, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 2 de noviembre de 2.000 en el recurso contencioso-administrativo número 1.303/1.997, sobre imposición de sanciones por comisión de infracciones en expediente sancionador de la Dirección General de Seguros incoado contra AGF Unión-Fénix, Seguros y Reaseguros, S.A. y sus DIRECCION000 (E.S. 16/95).

Son partes recurridas D. Valentín y D. Gabino, representados por la Procuradora Dª Mª Isabel Campillo García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 2 de noviembre de 2.000, estimatoria del recurso contencioso-administrativo promovido por D. Valentín y D. Gabino contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 18 de septiembre de 1.997, por la que se resolvía el expediente sancionador de la Dirección General de Seguros 16/95, incoado contra la entidad AGF Unión-Fénix, Seguros y Reaseguros, S.A. (antes "La Unión y el Fénix Español, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A.") y sus administradores. Por la misma se imputaba a los actores la comisión de las infracciones muy graves de los artículos 43.3.b) de la Ley 33/1984 de Ordenación del Seguro Privado, y 4.k) de la Ley 26/1988 de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, así como de las graves de los artículos 5.p) y 5.f) de la citada Ley 26/1988, y se les imponían las siguientes sanciones: de multa de 15 millones de pesetas e inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad de seguros por un plazo de diez años al Sr. Valentín y de multa de 10 millones de pesetas e inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad de seguros por un plazo de seis años al Sr. Gabino.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2.001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes y recibidas las actuaciones, se trasladaron éstas al Sr. Abogado del Estado para que manifestara si sostenía el recurso de casación, y, en su caso, lo interpusiera, lo que verificó en plazo otorgado mediante escrito interponiéndolo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulando un único motivo, por infracción de los artículos 44.2, 63.3 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1.999 y en relación con ella el artículo 100.7 de la Ley Jurisdiccional.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 1 de octubre de 2.002.

CUARTO

Personados D. Valentín y D. Gabino, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se confirme en todos sus extremos la recurrida.

QUINTO

Por providencia de 21 de abril de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 15 de junio de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Administración del Estado impugna en casación la Sentencia de 2 de diciembre de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Valentín y don Gabino y anuló por caducidad del expediente administrativo las sanciones en materia de seguros que se les había impuesto por Resolución de 18 de septiembre de 1.997 del Ministro de Economía y Hacienda.

Los actores en la instancia instaban la nulidad de las sanciones impuestas alegando diversas infracciones de derechos fundamentales y otras de carácter procedimental. La Sentencia recurrida, tras rechazar las alegaciones referidas a derechos fundamentales, concluía que se había producido la caducidad del expediente sancionador, lo que originaba la nulidad de las sanciones impuestas, en los siguientes términos:

"NOVENO: Examinadas las vulneraciones de derechos fundamentales alegadas, entraremos ahora en el estudio de las cuestiones de legalidad ordinaria, comenzando por la caducidad como presupuesto que es del ejercicio de la potestad sancionadora. El expediente se inició el día 16 de febrero de 1996 y la Resolución se dictó el 18 de septiembre de 1997, tras ser acordada la ampliación del plazo previsto en el artículo 2.1 del Real Decreto 2119/93, en virtud de lo dispuesto en el artículo 49.1 de la Ley 30/92. Pues bien, atendiendo al plazo de un año y la ampliación de seis meses, el plazo concluía el 16 de agosto de 1997, pero por aplicación del artículo 43.4 de la Ley 30/92, a tal plazo hemos de añadir treinta días más, que son hábiles según lo dispuesto en el artículo 48.1 de la Ley 30/92, lo que supone que al 18 de septiembre de 1997 no había transcurrido el plazo de caducidad, si efectivamente contamos el plazo desde el 16 de febrero de 1996. Sin embargo los recurrentes alegan que la notificación de la ampliación del plazo acordada por Resolución de 10 de febrero de 1997 y producida el 19 del mismo mes y año, no se realizó en el domicilio de la representación legal de los interesados, y por ello tal acuerdo carece de eficacia por la irregularidad en su notificación. No podemos compartir tal aseveración, porque:

  1. - como bien señala el sr. Abogado del Estado, el acuerdo de ampliación del plazo es una cuestión de carácter interno de organización del expediente, y, por ello, si bien se exige la notificación como la de cualquier otro acto realizado en el expediente a los interesados, la misma no es presupuesto de eficacia del acto administrativo de ampliación del plazo, ya que no despliega sus efectos sobre la esfera jurídica de los interesados, sino sobre la ordenación y tramitación del expediente. Ello sin perjuicio de que es necesaria la notificación y en el menor tiempo posible -pero en este caso se produce y en fecha adecuada-, aunque no como presupuesto de eficacia, sino como mera comunicación de un acuerdo administrativo dictado en el expediente.

    Y ello es así, lo demuestra que el acuerdo de ampliación no es recurrible -artículo 42.2 de la Ley 30/92-, lo que supone que queda fuera de la esfera jurídica del interesado, para incardinarse en el concepto de organización de la actividad administrativa.

  2. - el acuerdo efectivamente se notificó, en los domicilios señalados por los interesados, y si bien existía un nuevo señalamiento de domicilio en el de la representación designada, lo cierto es que tal irregularidad no causó indefensión alguna, ni evitó el conocimiento del acuerdo por los interesados - en tales domicilios habían sido notificados los pliegos de cargo que fueron posteriormente contestados sin mayores problemas-. Y debemos nuevamente recordar, que las garantías no son meramente formales, sino que tienden a proteger un derecho sustantivo -en este caso el conocimiento de las resoluciones que se adopten en el expediente-, que de no verse vulnerado, no puede una irregularidad formal, sin trascendencia en el derecho material, ocasionar la anulabilidad del acto administrativo que adolece de dicha irregularidad -artículo 63.2 de la Ley 30/92-.

    Pues bien, admitido que la notificación era correcta, en cuanto, aunque irregular, cumplió su objetivo de comunicación a los interesados del acuerdo de ampliación, hemos de concluir que el expediente concluyó en plazo legal. Pero un exhaustivo análisis del problema planteado nos lleva al examen de la incidencia del expediente iniciado el 5 de diciembre de 1994 y revocado por la Orden de 5 de abril de 1995, que como hemos dicho resultó anulada. En tal cuestión hemos de señalar:

  3. - La Orden de revocación fue anulada por esta Sala, y, aunque señala el sr. Abogado del Estado que al decretar la sentencia la anulabilidad y no declarar la nulidad, sus efectos no pueden desplegarse de manera retroactiva; lo cierto es que una vez expulsado del mundo jurídico un acto administrativo, no se le pueden reconocer efecto alguno, pues otra cosa sería no restablecer el orden jurídico perturbado por tal actuación. Anulada la Orden de revocación, queda sin efecto la citada revocación, y con ello, vivo en el mundo jurídico el expediente cuya revocación fue anulada. Así resulta de manera clara del fallo de la sentencia de 25 de febrero de 1998. Y ello es así porque ningún acto anulado puede producir los efectos jurídicos que le son propios desde el momento en que se produce la actuación contraria a Derecho -esto es, el propio acto-, sin que ello suponga la retroacción de los efectos anulatorios, pues los mismos se producen a la fecha en que se dictó el acto, que es al momento temporal al que hay que remitir el pronunciamiento judicial -otra interpretación sería reconocer ciertos efectos jurídicos a la actuación ilegal declarada, lo cual pugna con el propio concepto de anulación-. Y si bien no podemos afirmar que el nuevo expediente, dada su relativa conexión con la Orden anulada, se vea afectado de la anulabilidad declarada -artículo 64 de la Ley 30/92-, lo cierto es que al no operar la revocación, el expediente se inició en diciembre de 1994 y continuó en el mundo jurídico -sin solución de continuidad-, hasta que se dictó la Resolución sancionadora.

  4. - Efectivamente, como la revocación fue declarada contraria a Derecho, no se puede reconocer el efecto propio de la misma y por ende hemos de entender que la actuación administrativa no fue revocada ni interrumpida por causa legal; resulta que la duración real y jurídica del expediente sancionador lo fue desde diciembre de 1994 hasta septiembre de 1997, momento en que se dicta la Resolución en un expediente ya caducado -se había sobrepasado sobradamente el año y medio señalado más los treinta días del artículo 43.4 de la Ley 30/92-. Pues bien, hemos señalado que la dilación indebida en sí misma no es causa de anulabilidad de la Resolución sancionadora, salvo que concurriese otro elemento conectado con el tiempo que lo justificase: prescripción o caducidad.

  5. - Pero en tal caso, hemos de preguntarnos qué incidencia ha de tener la caducidad en la Resolución sancionadora, cuando tal caducidad ya fue denunciada en el expediente administrativo. En tal sentido, el Tribunal Supremo, interpretando el artículo 63.3 de la Ley 30/92, ha declarado en su sentencia de 24 de abril de 1999 -BOE de 5 de julio de 1999-, en la que fija doctrina legal respecto del citado precepto, que la sanción administrativa impuesta fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente administrativo, no implica la nulidad de ésta.

    Tal doctrina ha llevado a esta Sala a entender que la caducidad del expediente no arrastraba la nulidad de la Resolución sancionadora -salvo el supuesto de prescripción-, porque no se traba de un término esencial. Ahora bien, la reciente orientación jurídica del Tribunal Supremo en la materia, así como la doctrina científica que ha prevalecido en la interpretación del artículo 43.4 de la Ley 30/92, nos obliga a cambiar a partir de esta sentencia, lo que había sido el criterio que manteníamos en orden a la naturaleza de la caducidad y su incidencia en la resolución sancionadora. Y ello porque la Sala no puede desconocer una doctrina que se ha ido imponiendo lentamente, en el sentido contrario al que veníamos interpretando el precepto citado.

  6. - Así las cosas, la sentencia antes citada contempla el supuesto de aplicación de normas especiales en las cuales no se contempla expresamente el efecto de la superación del plazo, como de caducidad; pero el problema se plantea cuando la norma especial o la general, anudan un concreto efecto a la caducidad. Pues bien, las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1999 (Recurso 429/97) y 12 de abril de 2000 (R.A. 4442/2000), señalan que el plazo de caducidad, cuando así se establece expresamente, supone la caducidad de la acción de la Administración para perseguir los hechos a través del concreto expediente caducado, aunque no supone la extinción de la responsabilidad sancionadora.

    Hemos de afirmar que el artículo 43.4 de la Ley 30/92, configura el plazo de caducidad como término esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo de lo actuado en el expediente, con la consecuente caducidad de la acción de la Administración para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor literal del precepto al señalar "...se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones...". No da opción la Ley para continuar la tramitación del expediente una vez caducado, necesariamente ha de procederse al archivo de las actuaciones, lo que supone que el plazo de caducidad es esencial en la nueva Ley 30/92 -cosa que aparece más clara en la modificación introducida por la Ley 4/99-, ya que de la caducidad ha de derivar inevitablemente el archivo de lo actuado. Siendo así no es de aplicación el artículo 63.3 de la propia Ley que contempla el supuesto de términos legales no esenciales.

    Pues bien, la consecuencia de la caducidad de la acción para perseguir los hechos en ese expediente que ha superado el plazo legal o reglamentariamente establecido, es, necesariamente, la anulabilidad de la Resolución sancionadora, pues se dicta en virtud de una acción administrativa caducada respecto del expediente; sin que ello suponga la extinción de la responsabilidad sancionadora.

    Así lo han declarado las dos sentencias del Alto Tribunal anteriormente citadas. Dicho esto y afirmada la procedencia de la anulación de la Resolución sancionadora, no es necesario entrar en el análisis de las restantes causas de anulabilidad por razones de legalidad ordinaria invocadas en la demanda.

    De lo expuesto resulta la estimación del recurso y anulación del acto impugnado, por no ser conforme a Derecho en los extremos examinados. No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa." (fundamento jurídico noveno)

SEGUNDO

El Abogado del Estado funda el recurso de casación en un único motivo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por la supuesta infracción de los artículos 44.2, 63.3 y 92 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la doctrina legal sentada en interés de ley por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de abril de 1.999 (recurso de casación 5.480/1.998) y, en relación con ella, del artículo 100.7 de la Ley de la Jurisdicción. Entiende el representante de la Administración que la doctrina legal sentada en la citada Sentencia afirma que, fuera de los casos en los que el ordenamiento sectorial establezca otra cosa de forma excepcional, la regla general es que la caducidad de un expediente administrativo sólo origina los efectos que la Sentencia de instancia pretende en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, como estipula también el artículo 92 de la Ley 30/1992. Doctrina legal que resultaba vinculante para la Sala de instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 100.7 de la Ley de la Jurisdicción.

Asimismo sostiene el Abogado del Estado que, según lo dispuesto en el artículo 66.3 de la Ley 30/1992, las actuaciones administrativas realizadas fuera del plazo establecido son en principio válidas, y sólo son anulables cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Y, por otra parte, de acuerdo con la referida doctrina legal, el artículo 44.2 de la misma Ley prevé que, aunque en los procedimientos sancionadores se producirá la caducidad, el cómputo del plazo para resolver y notificar se interrumpe cuando el procedimiento se interrumpe por causa imputable al interesado.

TERCERO

La Sentencia impugnada examina en el fundamento de derecho que se ha reproducido dos aspectos relativos a la alegación de caducidad formulada en la instancia por los recurrentes y que determinó la estimación de su demanda: en primer lugar, si se había sobrepasado el plazo legalmente previsto para el procedimiento sancionador incoado y, en segundo lugar, los efectos de la caducidad del procedimiento respecto a la sanción adoptada fuera de plazo.

Respecto a la primera cuestión, en el recurso de casación no se objeta infracción alguna al computo del plazo efectuado por la Sala de instancia. Por lo demás, la Sala de instancia acierta al entender que habiendo sido anulados judicialmente los efectos sobre el procedimiento sancionador ya iniciado que la Administración aplicó como consecuencia del cambio de instructor, el comienzo del procedimiento había que computarlo desde que se incoó por vez primera, con lo que la resolución sancionadora se adoptó superado ampliamente el plazo legal previsto para el procedimiento sancionador aplicable a quienes actúan en los mercados financieros (Real Decreto 2119/93, de 3 de diciembre).

Las infracciones denunciadas en el motivo de casación afectan, en cambio, a los efectos de la caducidad. Y tiene razón la Sentencia de instancia cuando entiende que la caducidad del expediente sancionador originó la nulidad de la sanción impuesta de forma extemporánea, lo que conduce a la desestimación del motivo de casación.

En efecto, el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la reforma de 1999 que es la aplicable en el caso de autos, se refiere a los procedimientos incoados de oficio no susceptibles de producir actos favorables a los ciudadanos, y como tal hay que reputar sin duda alguna a los procedimientos sancionadores (en la actualidad el 44.2 lo hace de forma expresa). Pues bien, dicho precepto establecía un plazo de caducidad de treinta días hábiles una vez transcurrido el plazo en el que la resolución debió ser dictada, salvando naturalmente las interrupciones del procedimiento imputables al interesado. Y el propio apartado anudaba de manera inequívoca a la caducidad el archivo de las actuaciones, lo que supone, sin género de dudas, que cualquier resolución dictada una vez producida la caducidad del procedimiento resulta anulable, puesto que todas las actuaciones del mismo habrían debido ser archivadas. Consiguientemente, si la caducidad es apreciada judicialmente, la sentencia deberá acordar la nulidad de la resolución extemporánea. Esto implica, como hemos avanzado, que estando los procedimientos sancionadores entre los comprendidos bajo el referido artículo 43.3, la caducidad del procedimiento acarrea la nulidad de una sanción impuesta tras concluir el plazo previsto para el procedimiento establecido.

La aplicación del anterior artículo 43.4 de la Ley 30/1992 a los procedimientos sancionadores no resulta sólo de su propio texto, sino de la previsión expresa en tal sentido del artículo 20.6 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto), dictado en desarrollo del Título IX de la Ley 30/1992. Y en cuanto a los efectos de la caducidad, este precepto añade además en su segundo párrafo, de manera que no deja duda alguna, que "transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".

Asimismo, en relación con el procedimiento sancionador en materia de actividad en los mercados financieros y también en desarrollo del citado Título IX de la Ley 30/1992, se ha dictado el Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, cuyo objeto es, según expresamente determina su artículo 1.1, regular las especialidades del procedimiento para el ejercicio de las potestades sancionadoras en una serie de Leyes y disposiciones que versan sobre dicho sector del ordenamiento. Pues bien, este Real Decreto, aplicable en razón de la materia en el caso de autos, establece en su artículo 1.3 la aplicación supletoria del Reglamento general para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el citado Real Decreto 1398/1993, cuyo artículo 20.6 es por ello aplicable al presente supuesto.

Este criterio es el que este Tribunal, y en particular esta Sala, ha seguido en numerosas sentencias en las que se ha abordado esta cuestión, y pueden citarse entre ellas las que menciona la Sentencia de instancia de 20 de diciembre de 1.999 (recurso ordinario 429/1.997) y la de 12 de abril de 2.000 (recurso ordinario 241/1.998), entre otras.

CUARTO

La anterior conclusión no resulta contradicha ni por la doctrina legal aducida por el Abogado del Estado ni por lo previsto en los artículos de la Ley 30/1992 cuya infracción se arguye (66.3, 44.2 y 92).

En lo que respecta a la doctrina legal sentada en la Sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1.999 porque, pese a su tenor literal, tiene razón la Sentencia recurrida en cuanto a que el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 no resulta aplicable cuando existen normas específicas sobre el procedimiento administrativo de que se trate, como el propio precepto establece. Así el artículo 63.3 señala que "la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo". Pues bien, en el supuesto del procedimiento sancionador, el artículo 43.4 en su primitiva redacción (hoy día el 44.2, todavía con más claridad), y los reglamentos sobre procedimiento sancionador ya mencionados, establecen de forma inequívoca que los plazos concedidos para su tramitación son plazos esenciales cuya finalización da paso a un plazo de caducidad. Al resultar de aplicación preferente los preceptos específicos relativos al procedimiento sancionador, y referirse estos expresamente a un plazo de caducidad, queda sin posible aplicación en materia sancionadora la doctrina legal alegada sobre artículo 63.3 de la Ley 30/1992. Este ha sido el criterio de este Tribunal sobre la cuestión, según se ha indicado en el anterior fundamento de derecho, in fine.

La previsión del artículo 44.2, en la actual redacción de la Ley 30/1992, relativa a las interrupciones del procedimiento imputables al administrados (también previstas en el anterior artículo 43.4, que sería el aplicable al presente supuesto de hecho) no afecta a la cuestión de los efectos de la caducidad, sino a la del cómputo, que no ha sido objetado por el Abogado del Estado, quien en ningún momento del recurso de casación ha denunciado que la sanción impuesta por el Ministro de Economía y Hacienda haya sido dictada dentro de plazo. Y la argumentación sobre el artículo 92 es por completo inoperante puesto que se refiere a la caducidad en relación con los procedimientos iniciados a instancia del interesado, mientras que a los procedimientos sancionadores resulta aplicable, en cuanto a la concurrencia de la caducidad, el ya examinado 43.4 en su anterior redacción (y el 44.2 en la actualidad, que se remite al citado 92 sólo en lo que respecta a los efectos del archivo de actuaciones).

QUINTO

Al no prosperar el motivo examinado hemos de desestimar el recurso de casación, con la preceptiva imposición de costas a quien lo ha sostenido, según contempla el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 2 de noivembre de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 1.303/1.997. Con imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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