STS, 10 de Junio de 2003

Ponente:D. Juan Antonio Xiol Ríos
Número de Recurso:2556/2000
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución:10 de Junio de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"SANCIÓN DE SUSPENSIÓN DE LICENCIA DE AUTO TAXI. La sanción de suspensión de licencia de auto-taxi, prevista en la Ordenanza Municipal, no tenía cobertura en los criterios sancionadores de ninguna Ley; ni del Estado ni de la Comunidad Autónoma. La sanción impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, vulneraba el derecho del demandante a la legalidad sancionadora. En el proceso contencioso-adminstrativo se estima el recurso de dicho orden jurisdiccional. Se desestima el recurso de casación."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Junio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 2556/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Luis Fernando Granados Bravo en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 2 de julio de 1998, en recurso número 1559/95.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por resolución de 16 de junio de 1995 el alcalde-presidente del Ayuntamiento de Madrid confirmó en alzada el decreto de 28 de febrero de 1995 que impuso a D. Sebastián como titular-conductor del autotaxi con licencia municipal número 2525 la sanción de suspensión de la referida licencia por un periodo de cuatro meses.

Contra la expresada resolución interpuso recurso contencioso-administrativo D. Sebastián .

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 2 de julio de 1998, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimamos el recurso interpuesto por la representación de D. Sebastián , contra la resolución de 16 de junio de 1995 del alcalde-presidente del Ayuntamiento de Madrid que desestimó el recurso ordinario de alzada interpuesto contra el decreto de 28 de febrero de 1995 del concejal-delegado del Área de Circulación y Transportes del mismo Ayuntamiento, a que esta litis se refiere, los cuales anulamos por no ser conformes a Derecho, y ser nulo el artículo 51 II, m, de la Ordenanza Reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taxímetro, aprobada por Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 18 de diciembre de 1979, sin imposición de costas

.

TERCERO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Del expediente administrativo unido al procedimiento resulta que la sanción fue impuesta con base en lo dispuesto en el artículo 53 II h, en relación con el artículo 51, II, m, de la Ordenanza Reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taxímetro, que califica como falta grave imputable al titular de la licencia «las establecidas en el apartado II del artículo 51, cuando el titular de la licencia sea conductor del vehículo». El artículo 51, apartado II, m, de la Ordenanza establece como falta grave imputable a los conductores «buscar viajeros en estaciones y aeropuertos fuera de las paradas o situados habilitados al efecto», y el artículo 52 de la Ordenanza sanciona las faltas graves con la suspensión del permiso municipal de conducir de tres a seis meses.

Tratándose de una sanción administrativa, el artículo 25.1 de la Constitución establece el principio de legalidad punitiva, que se manifiesta en un doble aspecto: exigencia de previa determinación de las infracciones y sanciones; y que esa predeterminación se haga en una norma con rango legal suficiente.

En el caso presente se sancionó conforme a la Ordenanza aprobada por Acuerdo del Ayuntamiento de 28 de diciembre de 1979. Esta norma es de rango insuficiente para dar cobertura a la sanción e infracción, por lo que se hace preciso examinar si alguna disposición con rango legal le otorga cobertura.

La Sala no ha encontrado disposición alguna con tal carácter que prevea la existencia de la infracción y sanción. Dicha norma tampoco ha sido invocada por el Ayuntamiento. Se le ha requerido expresamente para ello por la Sala, haciendo uso de la facultad establecida en el artículo 43.2 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso 830/1994. El Ayuntamiento se ha limitado a justificar sus competencias en la regulación del servicio y a alegar que, tratándose de una actividad administrativa dentro de las llamadas relaciones especiales de sujeción de los administrados, no se reclama el principio de legalidad en supuestos semejantes y con ciertos requisitos.

Esta tesis no es compartida por la Sala. La consideración del servicio de autotaxis como servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de sujeción especial con la Administración permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecidas en la ley. Esto no significa que en estos casos pueda por vía de una Ordenanza establecerse un cuadro de infracciones y sanciones al margen de la ley (en tal sentido, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 13 de noviembre de 1995).

Se ha sancionado al recurrente por una infracción y con una sanción que infringen el principio de legalidad y el recurso debe ser estimado, con anulación de la resolución recurrida, en criterio ya mantenido con anterioridad por la Sala en otras resoluciones, por lo que se hace innecesario, por economía procesal, plantear de nuevo la tesis a las partes.

CUARTO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero y único

Se infringe la jurisprudencia reiterada y constante del Tribunal Supremo al reclamar la sentencia una ley especial habilitante de la infracción y sanción previstas en la Ordenanza Municipal reguladora del servicio de taxis.

La Sala desapodera al Ayuntamiento de la facultad inspectora y correctora de conductas incompatibles con la prestación de servicio público del taxi del que es titular en los casos en que está expresamente predeterminada una reacción por la norma directa, especial y a la que están sometidas tanto la Administración como el titular de licencia.

La sentencia no tiene en cuenta que el servicio público del taxi es de la competencia exclusiva del Ayuntamiento. La Sala exige la reserva de ley para la regulación del servicio y, en consecuencia, para el régimen de infracciones y sanciones. Ello equivale a imposibilitar que la competencia se ejerza con plenitud, porque carece la Administración de instrumentos correctores de los incumplimientos por deficiencias en la prestación de servicio.

Si la Administración municipal conforme a la Ley puede declarar la caducidad de una licencia por incumplimiento de sus condiciones esenciales, con más razón podrá suspenderla temporalmente si los incumplimientos no alcanzan la gravedad necesaria para ello.

El principio de autonomía municipal, consagrado en la Constitución, tiene expresión legal en la Ley 7/1985.

La citada Ley establece entre las materias que, en todo caso, son exclusivas del municipio el «transporte público de viajeros» (artículo 25.2 apartado l).

Para su ejercicio en plenitud debe predicarse del Ayuntamiento el derecho a intervenir en cuanto afecta a este servicio público incluso en la regulación mediante la facultad reglamentaria. La competencia consecuencia del servicio público debe extenderse a toda la capacidad necesaria para su regulación y gestión, con más razón cuando no hay otra Administración con competencia sobre la materia en el territorio municipal.

El Tribunal Constitucional resuelve en sentencia 118/1996 declarar inconstitucional la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres 16/1987, de 30 de julio.

De esa inconstitucionalidad se infiere que es el Parlamento autonómico respectivo el competente para legislar. En la fecha en que el expediente se resolvió no lo había hecho en la concreta materia de transporte público de viajeros de carácter urbano.

Cuando se dicta la sentencia 607 de la Sección Segunda del Tribunal Superior, objeto del presente recurso de casación, todavía no se había promulgado la Ley autonómica 20/1998 de Transportes urbanos, la cual llenaría la eventual laguna que produjo la declaración de inconstitucionalidad.

Expresamente reconoce, en el apartado 3 del artículo 16, que, para los autotaxis, la enunciación de las infracciones se entenderá «sin perjuicio de las que... puedan desarrollar los reglamentos y ordenanzas municipales por incumplimiento de sus preceptos y que pudieran afectar a la configuración de la naturaleza del servicio o la delimitación de su ámbito o a los requisitos exigidos para su otorgamiento y realización».

La Ley reconoce, pues, la facultad de los Ayuntamientos de singularizar infracciones en la Ordenanza por conductas que afecten a la realización del servicio, como ocurre con la captación de viajeros fuera de las paradas, máxime cuando se trata de un lugar tan singular como el aeropuerto de Barajas.

No obstante lo anterior, subsiste la regulación antigua actualizada por Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, contenida en el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en automóviles ligeros del que, tradicionalmente, tanto el Ayuntamiento como el resto de los municipios españoles se informan para la regulación del servicio de autotaxis, el cual no ha sido derogado, ni opuesto, ni impugnado ante instancia alguna y sobre el que no ha existido tacha de inconstitucionalidad.

De tenerlo por norma previa suficiente, debe atenderse a su artículo 52, que habilita a las Ordenanzas Municipales para que «puedan definir otras faltas por infracción de sus normas peculiares».

A la competencia exclusiva del Ayuntamiento se une la específica habilitación legal que constituye el Reglamento Nacional que nació para el Derecho en 1964 (era preconstitucional), pero se actualizó en el año 1979.

El mandato del Tribunal Constitucional no pretende crear un vacío legal al autorizar al Estado para regular las materias que son competencia autonómica o municipal. Tampoco pretende que, siendo competente el Ayuntamiento, se tenga por inexistente la regulación que mediante la Ordenanza se ha dado a sí mismo para la correcta regulación del servicio.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1989 (la cual no admite el argumento de la falta de cobertura legal en razón de la existencia de relaciones especiales de sujeción), 29 de abril de 1989 (que confirma la sanción por seleccionar viajeros en la terminal del aeropuerto), 11 de julio de 1992 (que confirma la sanción sin cuestionar tampoco la cobertura legal de la infracción y su sanción) y 9 de marzo de 1988 (según la cual no se precisa una norma con rango de ley, puesto que la materia relativa al servicio de auto-taxi tiene su regulación adecuada dentro del poder reglamentario de la Administración).

La potestad administrativa de otorgar y revocar una licencia implica la facultad menor de suspenderla temporalmente.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1992 y de 1 de octubre de 1993, las cuales llegan a la conclusión de que la Ordenanza es norma de referencia suficiente para determinar la infracción y su sanción, así como la sentencia de 10 de marzo de 1993, la cual concluye la perfecta cobertura legal de las resoluciones municipales sancionadoras.

La misma Sala a quo en sentencia número 1048, posterior, aunque sea respecto de otra Ordenanza de Prevención de incendios, ha considerado que no se precisa rango de ley para tener por típica una infracción y su sanción correspondiente.

La habilitación de la Ordenanza en ningún caso vendría dada por la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, declarada inconstitucional, ni por la Ley que la Comunidad Autónoma vaya a dictar y que era inexistente, sino que nos encontramos con un Reglamento Nacional habilitante de la competencia plena municipal que ha predeterminado los supuestos infractores y su sanción por efecto del estatuto regulador de la relación administrativa de carácter especial aceptada por el licenciatario que suscribe tal sumisión desde el momento en que pretende la licencia y se obliga a seguir los dictados de la Ordenanza.

Termina solicitando que, por estimación del motivo articulado, se case la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se acuerde que es ajustada a Derecho la resolución administrativa recurrida.

QUINTO

No ha comparecido la parte recurrida.

SEXTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 4 de junio de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 2 de julio de 1998, por la que se estima el recurso interpuesto por la representación de D. Sebastián contra la resolución de 16 de junio de 1995 del alcalde-presidente del Ayuntamiento de Madrid que desestimó el recurso ordinario de alzada interpuesto contra el decreto de 28 de febrero de 1995 del concejal-delegado del Área de Circulación y Transportes del mismo Ayuntamiento, que impuso al recurrente, como titular- conductor del autotaxi con licencia municipal número 2525, la sanción de suspensión de la referida licencia por un periodo de cuatro meses, y se anulan dichos actos por ser nulo el artículo 51 II, m, de la Ordenanza Reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taxímetro, aprobada por Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 18 de diciembre de 1979.

Este pronunciamiento se funda, en esencia, en que se ha sancionado al recurrente por una infracción y con una sanción que infringen el principio de legalidad, por cuanto la Ordenanza carece de cobertura normativa en una disposición con rango de ley.

SEGUNDO

En el motivo primero y único: a) Se denuncia la infracción de la jurisprudencia reiterada y constante del Tribunal Supremo al reclamar la sentencia una ley especial habilitante de la infracción y sanción previstas en la Ordenanza Municipal reguladora del servicio de taxis (se citan las sentencias de 8 de noviembre de 1989, 29 de abril de 1989, 11 de julio de 1992, y 9 de marzo de 1988), argumentando que: b) La Sala desapodera al Ayuntamiento de la facultad inspectora y correctora de conductas incompatibles con la prestación de servicio público del taxi, de la competencia exclusiva del Ayuntamiento (artículo 25.2 apartado l, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local); c) Si la Administración municipal conforme a la Ley puede declarar la caducidad de una licencia por incumplimiento de sus condiciones esenciales, con más razón podrá suspenderla temporalmente si los incumplimientos no alcanzan la gravedad necesaria para ello; d) La Ley de Parlamento autonómico de la Comunidad de Madrid 16/1987, de 30 de julio, promulgada para cubrir la laguna provocada por la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres 16/1987, de 30 de julio, a pesar ser posterior a la sentencia a quo, reconoce, en el apartado 3 del artículo 16, que, para los autotaxis, la enunciación de las infracciones se entenderá «sin perjuicio de las que [...] puedan desarrollar los reglamentos y ordenanzas municipales por incumplimiento de sus preceptos y que pudieran afectar a la configuración de la naturaleza del servicio o la delimitación de su ámbito o a los requisitos exigidos para su otorgamiento y realización»; e) Subsiste la regulación antigua actualizada por Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, contenida en el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en automóviles ligeros (que nació para el Derecho en 1964, pero se actualizó en el año 1979), en cuyo artículo 52, que habilita a las Ordenanzas Municipales para que «puedan definir otras faltas por infracción de sus normas peculiares»; f) La Sala a quo en sentencia número 1048, posterior, respecto de otra Ordenanza de Prevención de incendios, ha considerado que no se precisa rango de ley para tener por típica una infracción y su sanción correspondiente.

TERCERO

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde la sentencia 42/1987, de 7 de abril, fundamento jurídico 2, ha venido declarando que el artículo 25.1 de la Constitución incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege [no puede haber delito ni pena sin ley], extendiéndola incluso al Ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como dicho Tribunal ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias del Tribunal Constitucional 3/1988, de 21 de enero, fundamento jurídico 4; 101/1988, de 8 de junio, fundamento jurídico 3; 219/1989, de 21 de diciembre, fundamento jurídico 2; 61/1990, de 29 de marzo, fundamento jurídico 7; 207/1990, de 17 de diciembre, fundamento jurídico 3; 305/1993, de 25 de octubre, fundamento jurídico 3; 341/1993, de 18 de noviembre, fundamento jurídico 10; 6/1994, de 17 de enero, fundamento jurídico 2; 133/1999, de 15 de julio, fundamento jurídico 2; 60/2000, de 2 de marzo, fundamento jurídico 3; 276/2000, de 16 de noviembre, fundamento jurídico 6; 25/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 4; 26/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 3; 113/2002, de 9 de mayo, fundamentos jurídicos 3 y 4; 50/2003, de 17 de marzo, fundamento jurídico 4; 52/2003, de 17 de marzo, fundamento jurídico 7; y 50/2003, de 17 de marzo, fundamento jurídico 5.

CUARTO

La expresada doctrina, clara en su primera formulación abstracta, no podía ofrecer solución concreta a los heterogéneos problemas que plantea el ejercicio de la potestad sancionadora por las distintas Administraciones públicas. A medida que han ido planteándose casos diversos ante la Jurisdicción Ordinaria -que, en este punto, dada su indudable relación con la interpretación del artículo 25 de la Constitución, debe aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional- y se han contrastado, fundamentalmente mediante el mecanismo procesal del recurso de amparo, los criterios del Tribunal Constitucional, éste ha venido pormenorizándola para distintos supuestos de colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones; de ejercicio de potestades autonormativas por Administraciones dotadas de autonomía normativa; y de aplicación de la potestad sancionadora a ámbitos administrativos de regulación específica, como acredita la relación de sentencias que se han citado.

El estado actual de la jurisprudencia constitucional permite entender a esta Sala que -aun cuando persisten todavía notables incógnitas en relación con algunos supuestos de ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración local, algunas de las cuales se reflejan en el voto particular que acompaña a la sentencia 132/2001 y en las apelaciones a la autonomía local y a la teoría de las potestades implícitas efectuadas en el escrito de recurso con alcance superior al limitado al objeto concreto de este proceso-, la cuestión sometida hoy a nuestro enjuiciamiento puede estimarse decidida por el Tribunal Constitucional, no sólo en virtud del alcance que en relación con supuestos análogos al aquí enjuiciado se ha ido fijando por dicho Tribunal, sino también porque en la sentencia 132/2001, de 8 de junio, se ha abordado una cuestión prácticamente idéntica a la que constituye el thema decidendi [cuestión litigiosa].

Por ello, forzoso resulta, tras recoger en términos sustanciales la doctrina de la expresada sentencia, como hacemos a continuación, pronunciar la desestimación del motivo de casación planteado.

QUINTO

Se resuelve en la expresada sentencia un recurso de amparo contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 6 de Madrid, de 18 de agosto de 1998, confirmatoria del Decreto del Ayuntamiento de Madrid, de 15 de enero de 1999, por el que se imponía al hoy recurrente la sanción de suspensión de la licencia de auto taxi por tres meses, sobre la base de la Ordenanza Municipal reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taxímetro, de 28 de diciembre de 1979, al portar el conductor del auto-taxi en la guantera un talonario de facturas falsas.

SEXTO

En relación con el argumento, también hecho valer en este proceso, de la existencia de una relación especial de sujeción, el Tribunal Constitucional dice lo siguiente en el fundamento jurídico 4:

De las denominadas "relaciones especiales de sujeción" -también conocidas en la doctrina como "relaciones especiales de poder"- se ha ocupado ya este Tribunal en anteriores ocasiones, no ocultando que, como se dijo en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, fundamento jurídico 6, la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello debemos considerar ahora, con la extensión que el supuesto reclama, el juego que el concepto de "relaciones especiales de sujeción" puede desempeñar en nuestra Constitución, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora (artículo 25.1 de la Constitución).

Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de "especial sujeción", "de poder especial", o simplemente "especiales". Lo importante ahora es afirmar que la categoría "relación especial de sujeción" no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.

»Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales; así lo entendió este Tribunal -al menos de forma implícita- en relación con un preso (sentencia del Tribunal Constitucional 2/1987, de 21 de enero, fundamento jurídico 2) o con un Policía Nacional (sentencia del Tribunal Constitucional 69/1989, de 20 de abril, fundamento jurídico 1); también se apreció aquella modulación constitucional de derechos fundamentales en relación con un Arquitecto colegiado, haciéndose mención expresa del artículo 36 de la Constitución (sentencia del Tribunal Constitucional 219/1989, de 21 de diciembre, fundamento jurídico 3). Sólo tangencialmente, y sin constituir propiamente ratio decidendi [la razón de decidir] del caso, se aludió en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1990, fundamento jurídico 8, a que un detective privado con autorización administrativa se encontraba en una "relación especial de sujeción", aun cuando aquella relación administrativa especial no tuviera base directa en la Constitución o en una ley conforme con la Constitución. Con todo, y como también declaró este Tribunal en las sentencias del Tribunal Constitucional 69/1989, de 20 de abril, fundamento jurídico 1, y 219/1989, de 21 de diciembre, fundamento jurídico 2, incluso en el ámbito de una "relación de sujeción especial" una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución».

»Pues bien, en el caso que nos ocupa ningún precepto constitucional prevé, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito de actividad económica privada, aunque esté intervenida y reglamentada, como es la prestación de servicios de transporte en auto-taxi. Tampoco ninguna Ley vigente al tiempo de la infracción sancionada modulaba el disfrute de los derechos fundamentales de quien hoy pide nuestro amparo. Por tanto, y con independencia de cómo se denomine la relación que une al titular de la licencia de auto-taxi con su Ayuntamiento, no hay fundamento alguno para que la sanción impuesta al recurrente carezca de la cobertura legal que, con carácter general, exige el artículo 25.1 de la Constitución»

SÉPTIMO

En relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria municipal en materia sancionadora, el Tribunal Constitucional declara, en los fundamentos jurídicos 5 y 6, lo siguiente:

Desde la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987, de 7 de abril, fundamento jurídico 2, viene declarando este Tribunal que el artículo 25.1 de la Constitución proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio. Esta doctrina ha sido luego pormenorizada y especificada para distintos supuestos de colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones. De esta forma hemos precisado, en relación con normas reglamentarias del Estado o de las Comunidades Autónomas, que la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (sentencias del Tribunal Constitucional 3/1988, de 21 de enero, fundamento jurídico 9; 101/1988, de 8 de junio, fundamento jurídico 3; 341/1993, de 18 de noviembre, fundamento jurídico 10; 60/2000, de 2 de marzo, fundamento jurídico 3). Con una formulación más directa dijimos en la sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993, de 25 de octubre, fundamento jurídico 3, que el artículo 25.1 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley; esta declaración ha sido luego reiterada, entre otras, en la sentencia del Tribunal Constitucional 6/1994, de 17 de enero, fundamento jurídico 2. Es claro que, con una u otra formulación, nuestra jurisprudencia viene identificando en el artículo 25.1 de la Constitución una exigencia de tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y de sus correspondientes sanciones, correspondiendo al Reglamento, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Ahora bien, según señalamos más arriba, esta doctrina está enunciada para definir la relación entre las leyes y los reglamentos, por lo que necesita de ulteriores precisiones cuando se trata de definir la colaboración normativa de las ordenanzas municipales.

En efecto, a fin de precisar el alcance de la reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales parece oportuno recordar lo ya dicho por este Tribunal en relación con la reserva de Ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público (artículo 31.3 de la Constitución), y en concreto para el establecimiento de tributos (artículo 133 de la Constitución). En la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales, expusimos una concepción flexible de la reserva de Ley en relación con las tasas y los precios públicos locales y, por consiguiente, un amplio ámbito de regulación para las Ordenanzas dictadas por los Ayuntamientos (fundamentos jurídicos 10 y 18). Expresamente dijimos entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal. Dos datos normativos consideramos entonces relevantes para llegar a aquella conclusión: que las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano -el Pleno del Ayuntamiento- de carácter representativo (artículo 22.2.d de la Ley reguladora de las bases del régimen local de 1985); y que la garantía local de la autonomía local (artículos 137 y 140 de la Constitución) impide que la ley contenga una regulación agotadora de una materia -como los tributos locales- donde está claramente presente el interés local. Con todo, en nuestra sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, fundamento jurídico 10 c), concluimos que aquella concepción flexible de la reserva de ley tributaria -en relación con las ordenanzas fiscales- no toleraba la renuncia de la ley a todo encuadramiento normativo de la potestad tributaria local.

»La exposición precedente nos aporta un primer criterio de flexibilidad a la hora de identificar el alcance de la reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución en relación con las ordenanzas municipales de contenido punitivo. Ahora bien, ese criterio de flexibilidad no puede ser proyectado sin más sobre el artículo 25.1 de la Constitución. En primer lugar, por la diferencia intrínseca entre la reserva de Ley tributaria (artículos 31.3 y 133 de la Constitución) y la sancionadora (artículo 25.1 de la Constitución), que nos ha llevado a afirmar en la sentencia del Tribunal Constitucional 194/2000, de 19 de julio, fundamento jurídico 9, que la reserva de ley sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución es más estricta que la del artículo 133.1 de la Constitución; ello se debe a que, mientras la reserva de ley tributaria sirve al fin de la autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios, así como a la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica posición de igualdad de los contribuyentes (sentencias del Tribunal Constitucional 19/1987, de 17 de febrero, fundamento jurídico 4; 233/1999, fundamento jurídico 10.c), la reserva de ley sancionadora garantiza la posición jurídica de cada ciudadano en relación con el poder punitivo del Estado. Y en segundo lugar, porque la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999 se forma en relación con dos tributos locales (tasas y precios públicos) donde se identifica un elemento sinalagmático muy relevante para la concepción flexible de la reserva de Ley.

»En forma similar a como acabamos de recordar en relación con la reserva de ley tributaria, también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios -conforme a la exigencia del artículo 25.2 Ley de Bases de régimen local- no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.

»Del artículo 25.1 de la Constitución derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos - ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del artículo 25.1 de la Constitución deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica».

OCTAVO

En los fundamentos jurídicos 7, 8, 9 y 10 se concluye lo siguiente:

Empecemos por señalar que la legislación estatal sobre régimen local no contiene ningún criterio punitivo en relación con el transporte urbano, en general, o en auto-taxi, en especial. En efecto, si bien el artículo 4.1 f) Ley de Bases de régimen local atribuye a los Municipios la potestad sancionadora "dentro de la esfera de sus competencias", y el transporte público de viajeros es una materia de necesaria atribución competencial a los Municipios (artículo 25.2.ll Ley de Bases de régimen local), de los preceptos citados no se extrae ningún criterio material que encauce la tipificación de ilícitos administrativos en relación con los servicios de transporte en auto-taxi. Y por el lado de las sanciones, el artículo 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (hoy afectado en cuanto a las cuantías por la Disposición final única de la Ley 11/1999, de 21 de abril) sólo prevé las multas máximas "por infracción de Ordenanzas"; y lo hace en función -únicamente- de la población de cada Municipio, pero ni gradúa las sanciones en función de la antijuricidad de los ilícitos ni contempla ninguna sanción distinta de la multa.

En lo que hace a la legislación sectorial sobre transportes tenemos, en primer lugar, que la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Madrid, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 28 de diciembre de 1979, se dicta, según su artículo 1, en cumplimiento de la Disposición transitoria primera del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros. Con facilidad se aprecia que la Ordenanza Municipal de Madrid reproduce la regulación sancionadora del Reglamento Nacional de 1979. Pero se trata, en todo caso, de un Reglamento dictado cuando ya regía la reserva de Ley del artículo 25.1 de la Constitución. Y por lo mismo, aquel Reglamento no puede dotar de cobertura legal a la sanción hoy impugnada.

»Por otro lado, en el momento de comisión de la infracción sancionada la Comunidad Autónoma de Madrid aún no había aprobado la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, en cuyo artículo 16 se regula el régimen de infracciones y sanciones administrativas para los transportes urbanos, y expresamente se contempla la posible sanción de suspensión temporal de las licencias (artículo 16.1.2); tratándose de un texto legal posterior a la comisión de la infracción carece de toda eficacia para satisfacer la exigencia de ley del artículo 25.1 de la Constitución.

»Debemos considerar, finalmente, si la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres da cobertura legal a la sanción impuesta. Lo primero que debemos destacar es -conforme a lo alegado por el Ministerio Fiscal en la vista oral- que el artículo 143.2 de la Ley de Ordenación de transportes terrestres sólo contempla la sanción de retirada temporal de autorizaciones administrativas para algunas concretas infracciones muy graves [la prestación de servicios de transporte sin título administrativo: artículo 140 a) de la Ley de Ordenación de transportes terrestres; la prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas: artículo 140 b) de la Ley de Ordenación de transportes terrestres; o para los casos de reiteración en la comisión de cualesquiera infracciones muy graves: artículo 143.3 de la Ley de Ordenación de transportes terrestres]. Fuera de esos supuestos cualificados la de la Ley de Ordenación de transportes terrestres no ha previsto la sanción de retirada temporal de la autorización administrativa de transporte. El criterio sancionador de la de la Ley de Ordenación de transportes terrestres claramente contrasta con el artículo 54.B l) de la Ordenanza Municipal madrileña, que prevé para todas las infracciones graves (por tanto, no sólo para tipos singulares de infracciones muy graves) la sanción de suspensión de la licencia (de tres a seis meses). Trayendo aquí lo ya razonado en el fundamento jurídico octavo debemos concluir que estamos ante un tipo de sanción que no encuentra precisa cobertura legal en los criterios sancionadores de la de la Ley de Ordenación de transportes terrestres, y por lo mismo disconforme con la reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución. De ahí que la concreta sanción de suspensión impuesta al hoy recurrente haya vulnerado su derecho fundamental a la legalidad sancionadora.

»Llegados a este punto resulta ya superfluo considerar con más detenimiento si el catálogo general de infracciones y sanciones de la de la Ley de Ordenación de transportes terrestres podía ofrecer la cobertura legal que se cuestiona, dado el tenor de nuestra sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio. En efecto, dicha sentencia anuló -por falta de competencia estatal- los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de transportes terrestres (que integraban el capítulo séptimo de su título tercero: "Los transportes urbanos"), de manera que la de la Ley de Ordenación de transportes terrestres ya no contiene regulación alguna de los servicios de transporte urbano en auto-taxi. Ahora bien, según venimos diciendo, la forma en que nuestra sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996 haya afectado a la eficacia de los artículos 138 a 142 de la Ley de Ordenación de transportes terrestres (régimen sancionador común a todos los servicios de transporte) no requiere de un concreto pronunciamiento por nuestra parte, pues ya se ha indicado que dicha ley sectorial no da cobertura a la sanción de suspensión de licencias fuera de los casos muy cualificados de infracciones muy graves previstos en el artículo 142.2 y 3 de la Ley de Ordenación de transportes terrestres.

»El Letrado del Ayuntamiento de Madrid alegó en la vista oral que la sanción cuestionada tenía cobertura legal en el artículo 34.5 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, en la medida en que este precepto tipifica el incumplimiento de las normas reguladoras de precios. Pero el Letrado municipal no justificó ni cuál es la norma sobre precios que infringió el taxista sancionado, ni qué razón lleva a aplicar una norma de protección de los consumidores y usuarios a un caso en el que el sancionado había eludido un instrumento de control municipal, sin afección alguna a los intereses de usuarios concretos. Por otro lado, y en lo que hace a la predeterminación de la sanción, el artículo 36.1 de la Ley 26/1984 no contempla la sanción de suspensión por la comisión de infracciones graves. También se refirió el Letrado del Ayuntamiento de Madrid a la Ley madrileña 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores y Usuarios, pero basta reparar en la fecha de esta Ley para rechazar que pudiera dar cobertura legal a la sanción impugnada.

»A partir de todo lo expuesto se llega a la conclusión de que la sanción de suspensión de licencia de auto-taxi, prevista en el artículo 54.B l) de la Ordenanza Municipal madrileña, no tenía cobertura en los criterios sancionadores de ninguna Ley; ni del Estado ni de la Comunidad Autónoma de Madrid. Por eso, debemos declarar que la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, así como la Sentencia que la confirmó, vulneraron el derecho del demandante a la legalidad sancionadora (artículo 25.1 de la Constitución). De ahí la anulación de ambas resoluciones».

NOVENO

La doctrina sentada es plenamente aplicable al caso de autos, habida cuenta de la similitud de la infracción apreciada, de la sanción impuesta y de las disposiciones normativas en juego, tanto desde el punto de vista sustantivo como temporal. En el caso enjuiciado, en efecto, se aplicaba el artículo 51, apartado II, m, de la misma Ordenanza, el cual establece como falta grave imputable a los conductores «buscar viajeros en estaciones y aeropuertos fuera de las paradas o situados habilitados al efecto». La imposición de la sanción se hizo con fundamento en el mismo artículo 52 de la Ordenanza, el cual sanciona las faltas graves con la suspensión del permiso municipal de conducir de tres a seis meses. La sanción se impuso antes de la aprobación de la Ley autonómica 20/1998 de Transportes urbanos. Los argumentos esgrimidos en este pleito por la representación del Ayuntamiento de Madrid no difieren, de forma sustancial, de los hechos valer por la misma representación ante el Tribunal Constitucional.

DÉCIMO

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 2 de julio de 1998, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimamos el recurso interpuesto por la representación de D. Sebastián , contra la resolución de 16 de junio de 1995 del alcalde-presidente del Ayuntamiento de Madrid que desestimó el recurso ordinario de alzada interpuesto contra el decreto de 28 de febrero de 1995 del concejal-delegado del Área de Circulación y Transportes del mismo Ayuntamiento, a que esta litis se refiere, los cuales anulamos por no ser conformes a Derecho, y ser nulo el artículo 51 II, m, de la Ordenanza Reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taxímetro, aprobada por Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 18 de diciembre de 1979, sin imposición de costas

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.