STS, 29 de Octubre de 2001

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 63/95, interpuesto por la representación de D. Rafael , contra la resolución del Ministro de Justicia e Interior de 9 de junio de 1.994, por la que se le impuso la sanción de separación del servicio como autor responsable de una falta muy grave del art. 6.d) del Reglamento Disciplinario aprobado por Real Decreto 33/86, de 10 de enero, consistente en 'la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos', que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de Don Rafael y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, en nombre de Don Rafael , presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que: Primero.- Estimando el motivo primero del recurso, estime la caducidad del procedimiento sancionador, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda. Segundo.- Subsidiariamente, estime el motivo segundo del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda. Tercero.- Subsidiariamente, y estimando el motivo tercero del recurso, case la sentencia y declare la nulidad de las suspensiones habidas en el procedimiento disciplinario, resolviendo de conformidad con la súplica del escrito de demanda. Cuarto.- Subsidiariamente, y estimando el motivo cuarto del recurso, case la sentencia recurrida, declare nula la suspensión provisional de funciones padecida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda. Quinto.- Subsidiariamente, estimando el motivo quinto del recurso, case y anule la sentencia y, por estimación del principio "non bis in idem", resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda. Sexto.- Subsidiariamente, y estimando el motivo sexto, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda, y Séptimo.- Subsidiariamente, estime el séptimo motivo del recurso y proceda a efectuar nueva calificación de la falta disciplinaria, de conformidad con la súplica del escrito de demanda.

Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimatoria del presente recurso y confirmatoria de la resolución impugnada.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 de octubre de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 9 de junio de 1.994 se declaró a diversos funcionarios de Instituciones Penitenciarias, entre ellos a Don Rafael , disciplinariamente responsables, cada uno, de una falta muy grave, por la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos, tipificada en el artículo 6.d) del Reglamento de Régimen Disciplinario, aprobado por Real Decreto 33/1.986, de 10 de enero, imponiéndose a cada uno de los expedientados la sanción de separación del servicio. Los hechos por razón de los cuales se sancionó al señor Rafael , ocurridos los días 13 y 14 de marzo de 1.978 en el Centro de Detención de Hombres de Carabanchel, habían sido objeto de las sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid de 9 de febrero de 1.988 y de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1.990, que condenaron a Don Rafael por un delito de lesiones graves en concurso ideal con otro de coacciones; un delito de imprudencia temeraria con resultado de muerte; dos delitos de lesiones menos graves en concurso con otros tantos de coacciones; y cinco delitos de lesiones menos graves, consumados, en concurso con otros tantos de coacciones en grado de frustración. Don Rafael interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 9 de junio de 1.994, que fue desestimado por sentencia de 12 de junio de 1.997 de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional. Frente a dicha sentencia el interesado ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone la Administración General del Estado.

El primero motivo de casación, amparado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), como los demás que la parte recurrente formula, considera infringido el artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza el principio de seguridad jurídica, así como la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias que cita. La esencia de la argumentación del recurrente es mantener que el procedimiento sancionador incurrió en caducidad, por el transcurso del plazo de seis meses sin haberse realizado actuación alguna, caducidad que debió determinar su archivo, invocando en favor de la aplicación del plazo indicado de seis meses las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1.986, 1 de julio de 1.987 y 31 de mayo de 1.994.

El motivo debe ser desestimado. Frente a la corriente jurisprudencial en que el motivo se funda, existe otra, que estimamos ajustada al ordenamiento, según la cual la paralización del expediente por la Administración, aunque sea por un plazo superior a seis meses, no da lugar a la caducidad, aplicando los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, que es la que estaba vigente cuando la supuesta caducidad tuvo lugar (sentencias de 3 de septiembre de 1.988, 9 de marzo del mismo año y 6 de marzo de 1.990), El artículo 99 del citado texto legal únicamente regula la caducidad como paralización del expediente por causa imputable al interesado. El artículo 61, que es el que establece que no podrá exceder de seis meses el tiempo que transcurra desde el día que se inicie un procedimiento administrativo hasta aquel en que se dicte resolución, sólo atribuye como efecto al transcurso de los referidos seis meses la procedencia de exigir responsabilidad al funcionario o funcionarios responsables de la demora, pero en modo alguno dispone que el transcurso del aludido plazo determine el archivo de las actuaciones, la anulabilidad o nulidad del procedimiento o de la resolución que en el mismo se pronuncie.

A ello debemos añadir que en el expediente sancionador enjuiciado no se aprecia el transcurso de los aludidos seis meses carente de la pertinente justificación. El procedimiento fue suspendido en dos ocasiones (22 de marzo de 1.978 y 21 de mayo de 1.984) en virtud de causa legal suficiente, al estar tramitándose proceso penal sobre los hechos objeto del expediente sancionador, no pudiendo la Administración actuar sobre unos hechos de que están conociendo los Tribunales de Justicia mientras éstos no hayan ultimado su intervención, debiendo en todo caso respetar, cuando actúe "a posteriori" , el planteamiento fáctico que hayan realizado los órganos del orden jurisdiccional penal.

Por otra parte, dictada la sentencia del Tribunal Supremo el 5 de noviembre de 1.990, la resolución administrativa sancionadora de 9 de junio de 1.994 expresa (antecedente de hecho 13º) que en el mes de agosto de 1.991 se comunica al Centro Directivo competente la sentencia firme y el inicio del cumplimiento de la condena por parte de los expedientados, procediéndose el 17 de septiembre de 1.991 a acordar el nombramiento de nuevo Instructor y Secretario, que se notificó a continuación a los interesados, por lo que tampoco en cuanto a este trámite está justificado el transcurso del plazo de los seis meses en que se ampara el recurrente.

En consecuencia, no apreciamos la infracción del principio de seguridad jurídica protegido por el artículo 9.3 de la Constitución ni de la jurisprudencia que se cita como base del motivo, al no haberse producido la caducidad del expediente sancionador conforme a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo aplicables al caso.

El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del principio de seguridad jurídica garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución, artículo 114 del Código Penal, Texto Refundido de 1.973, artículos 25.1 y 2 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 16 de agosto de 1.969 y 20.1 y 2 del Reglamento de 10 de enero de 1.986, y de la interpretación jurisprudencial de la prescripción contenida en las sentencias que se citan.

La parte recurrente mantiene que se ha producido la prescripción de la falta muy grave sancionada por el transcurso del plazo de seis años (artículo 25.1 del Reglamento de 1.969), ya que, en su opinión, la orden de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias de 14 de marzo de 1.978 no es un acto de incoación del procedimiento, sino la orden de iniciar una información reservada para esclarecer los hechos ocurridos, que además no fue debidamente registrada, como exigía el artículo 25.2 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 1.969.

Frente a ello, debemos poner de manifiesto que la orden de 14 de marzo de 1.978 ordena al señor Inspector General Penitenciario instruir expediente formal de corrección disciplinaria a tenor de lo que disponen los artículos 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo y 27 y siguientes del Reglamento de Régimen Disciplinario. La expresión no puede ser más concluyente en cuanto a la iniciación del expediente disciplinario. El hecho de que la orden no se registrase, como señala la sentencia de instancia, carece de relevancia a efectos de la validez de las actuaciones, ya que no impide al procedimiento alcanzar su fin o produce indefensión a los interesados (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo). A lo que se une que, como también destaca acertadamente la sentencia impugnada, a la orden de iniciación del expediente siguieron las pertinentes actuaciones (recibiéndose declaración a Don Rafael el 15 de marzo de 1.978, folio 24 del expediente). El dato de que en el pliego de cargos se exprese que el expediente se incoó en 10 de septiembre de 1.991 constituye un simple error que ningún alcance puede tener para que se declare prescrita la falta muy grave sancionada. En cuanto a las referencias que hace la parte recurrente a los tiempos transcurridos como consecuencia de los acuerdos de suspensión del procedimiento de 22 de marzo de 1.978 y 21 de mayo de 1.984, ya hemos explicado que, encontrándose ajustadas a derecho las suspensiones decretadas, no pudo durante ellas correr el plazo de prescripción.

Tampoco aquí se aprecian las infracciones en que el motivo pretende apoyarse, por lo que debe ser desestimado.

El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del artículo 92.3 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1.964, y del artículo 28 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 16 de agosto de 1.969. La parte recurrente mantiene que en las fechas preconstitucionales a que se contraen los hechos ocurridos aún no se había elaborado la doctrina del Tribunal Constitucional que determina la imposibilidad de que los órganos de la Administración tramiten procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pudiesen ser constitutivos de delito o falta, por lo que entiende que el Instructor debió atenerse al mandado contenido en el citado artículo 28 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 1.969, según el cual, si la presunta falta revistiese caracteres de delito, ello no será obstáculo para la tramitación del expediente disciplinario hasta su decisión e imposición de la sanción procedente. Se alude también a la alegación de incompetencia del Instructor para acordar la suspensión y se menciona el artículo 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 10 de enero de 1.986.

En primer lugar debemos aclarar que el único acuerdo de suspensión del procedimiento sancionador anterior a la Constitución es el de 22 de marzo de 1.978 (folio 79 del expediente). El acuerdo es válido, ya que responde al principio general de derecho de que, verificándose actuaciones sancionadoras por parte de la Administración y actuaciones penales por parte de los Tribunales de Justicia, la actuación de la Administración está subordinada a la de los Tribunales, por lo que aquélla sólo puede partir de los hechos que en la vía penal se declaren probados. En virtud de este principio, el Instructor procedió conforme a derecho suspendiendo las actuaciones administrativas hasta que recayese resolución en la causa penal.

El artículo 28 del Reglamento de 1.969, por otra parte, no impone la obligación de continuar el procedimiento sancionador administrativo en el supuesto en que se aprecie que la presunta falta reviste caracteres de delito. Sólo indica que ello no será obstáculo para la tramitación del expediente disciplinario, pero no se opone a que, habiendo razones para ello, el procedimiento pueda paralizarse.

La competencia del Instructor para acordar la suspensión del procedimiento deriva, como la sentencia de instancia destaca, de la inexistencia de norma que exija que la suspensión sea decidida por otra autoridad, constituyendo el acuerdo de suspensión un acto de instrucción del expediente, razones que la parte recurrente no impugna.

La mención del artículo 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 10 de enero de 1.986 no puede fundar el motivo de casación, ya que dicho texto reglamentario es posterior a los acuerdos de suspensión que se intentan combatir.

El motivo debe ser desestimado.

El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción de los artículos 48 y 49.2 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1.964, 38 del Reglamento de Régimen Disciplinario de 16 de agosto de 1.969 y jurisprudencia que se cita, manteniendo el recurrente que el acuerdo de suspensión provisional de funciones adoptado por el Instructor del expediente disciplinario el 17 de marzo de 1.978 es nulo de pleno derecho, por lo que procede que la Administración abone al recurrente las cantidades indebidamente retenidas como consecuencia del referido acuerdo.

El motivo debe ser desestimado, ya que el recurso contencioso-administrativo en que se pronunció la sentencia de 12 de junio de 1.997 (ahora impugnada) se interpuso contra la resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 9 de junio de 1.994, pidiéndose en el suplico del escrito de demanda la anulación de dicho acto, pero no la nulidad del acuerdo de suspensión provisional de funciones de Don Rafael , a lo que se une que, como destaca la sentencia de instancia, en tal materia el interesado ha de estar a la sentencia 601, de 27 de octubre de 1.986, dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en la que se solventaba la cuestión relativa a la suspensión provisional de funciones del señor Rafael .

El quinto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega violación del principio "non bis in idem", mencionando como infringidos los artículos 25.1 de la Constitución y 415.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1.985, así como la jurisprudencia que se cita.

Comencemos diciendo que el artículo 415.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1.985 es aplicable exclusivamente a la responsabilidad disciplinaria de los Jueces y Magistrados, por lo que no cabe que Don Rafael , funcionario de Instituciones Penitenciarias, lo invoque como infringido.

El recurrente, al exponer este motivo de casación, se limita a reiterar los argumentos expuestos en el escrito de demanda, sin realizar una crítica de las razones que la sentencia de instancia expresa para desestimar su pretensión.

El principio "non bin in idem", que se encuentra íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones, recogidos en el artículo 25 de la Constitución, exige que no se imponga a un sujeto una duplicidad de sanciones, penal una y administrativa o disciplinaria la otra, cuando se aprecie entre las dos sanciones la triple identidad de sujeto, objeto y fundamento.

La sentencia del Tribunal Constitucional 234/1.991, de 10 de diciembre, citada por la sentencia de instancia, declara que para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable que el interés jurídicamente protegido en ambos casos sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección.

En el presente supuesto el interés jurídicamente protegido por la sanción disciplinaria es distinto al protegido por la sanción penal y, dada la gravedad de los hechos, la sanción impuesta disciplinariamente a Don Rafael es proporcionada a la protección que dicha sanción supone, extremo éste que el interesado no combate específicamente.

Como el recurrente se limita a reproducir la argumentación del escrito de demanda, estimamos que para desestimar el motivo de casación debemos, en primer lugar, atenernos a la acertada argumentación de la sentencia de instancia, que ratificamos. Según la sentencia impugnada (fundamento de derecho cuarto), en el caso enjuiciado, los bienes jurídicamente protegidos por los tipos delictivos por los que fue condenado el recurrente (lesiones, coacciones, e imprudencia temeraria con resultado de muerte) son de alcance y naturaleza distintos a los bienes jurídicos protegidos por la infracción que se le imputa, cuales son: que la actividad administrativa se ajuste a la legalidad y se respeten los fines perseguidos y fijados en la ley y los derechos de los administrados.

Abundando en este razonamiento, debemos poner de manifiesto que la sanción de los delitos objeto de la condena penal tiene por finalidad proteger la vida, la integridad física y la seguridad de las personas, mientras la sanción disciplinaria de separación del servicio persigue el fin de asegurar y proteger el buen funcionamiento de la Administración Penitenciaria, para que se ajuste a la legalidad y se respeten los objetivos perseguidos por la ley (como la sentencia de instancia señala), impidiendo que quien ha cometido los delitos por los que ha sido condenado Don Rafael pueda seguir desempeñando los deberes propios de los funcionarios de Instituciones Penitenciarias.

El dato de que al recurrente se le impusiese la pena accesoria de suspensión de la profesión de funcionario de Instituciones Penitenciarias o se le apreciase la agravante de actuar prevaliéndose de su carácter público en nada incide en lo razonado, ya que lo esencial es que en las dos sanciones, penal y disciplinaria, sea diferente el interés jurídicamente protegido.

La alegación del recurrente de haber sido sancionado dos veces en vía administrativa no puede ser tomada en cuenta, por ser cuestión nueva planteada en casación, además de no constar que el acuerdo de traslado forzoso constituyese sanción disciplinaria alguna.

El sexto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega que el tipo de infracción imputado no coincide con los hechos probados, así como que la tipificación verificada por la resolución de 9 de junio de 1.994, que considera cometida la falta muy grave del artículo 6.d) del Reglamento de Régimen Disciplinario de 10 de enero de 1.986, habiendo ocurrido los hechos en marzo de 1.978, implica un aplicación retroactiva de una norma sancionadora que no resulta más favorable para el sancionado, citando como infringidos los artículos 25.1 y 9.3 de la Constitución y jurisprudencia que se menciona.

El motivo debe ser desestimado. Los hechos descritos como probados en la resolución de 9 de junio de 1.994, que no consideramos necesario reproducir, implican la ejecución por Don Rafael de unas conductas manifiestamente ilegales, que fueron calificadas como delito por la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 9 de febrero de 1.988, no existiendo una clase de ilegalidad, o contravención del ordenamiento jurídico, de carácter más intenso que la que supone la comisión de un delito, sin que pueda ponerse en duda que las conductas aludidas causaron un perjuicio grave tanto a la Administración Penitenciaria, que vió sus servicios cuestionados, como a los agraviados por los delitos cometidos. El recurrente argumenta que la norma del artículo 6.d) del Reglamento de 1.986, al mencionar literalmente los acuerdos manifiestamente ilegales, sólo alude a los actos administrativos, con los requisitos formales que ello comporta, no a la realización de cualquier actividad del funcionario. Esta afirmación de la parte recurrente no puede ser aceptada, ya que, como expone la sentencia de instancia y debemos confirmar, es claro que la forma de las decisiones o acuerdos depende de la naturaleza de los mismos y el hecho de que una decisión se realice verbalmente o mediante la materialización de la misma (conducta material) no altera su condición de tal.

La aplicación retroactiva de la tipificación contenida en el artículo 6.d) del Reglamento de 1.986 se verificó en favor del sancionado, ya que el artículo 6.f) del Reglamento de 16 de agosto de 1.969 (coincidente con el artículo 88.d) del Texto Articulado de 7 de febrero de 1.964) consideraba falta muy grave la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales, mientras que el citado artículo 6.d) exigía además la circunstancia de que dichos acuerdos causasen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos para que la falta disciplinaria pudiese tipificarse como muy grave, inclusión de un nuevo requisito en el tipo que restringía su aplicación y, por tanto, favorecía al expedientado.

El séptimo motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del principio de proporcionalidad de las sanciones, considerando vulnerados los artículos 106.1 y 25.1 de la Constitución y jurisprudencia que se menciona, y relacionando diversas circunstancias que, a juicio del recurrente, deberían determinar que no se le aplicase la sanción de separación del servicio, de carácter perpetuo e irreversible.

El motivo debe ser desestimado.

Es suficiente la lectura de los hechos declarados probados para que la Sala estime que la resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 9 de junio de 1.994 no ha infringido el principio de proporcionalidad de las sanciones.

Este principio, como hemos tenido ocasión de señalar en otros supuestos, exige que la discrecionalidad que se otorga a la Administración para la aplicación de la sanción se desarrolle ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la debida proporción entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida.

Pues bien, la gravedad de los hechos, que determina que la sanción proporcionada a los mismos sea la de separación del servicio, resulta de lo expuesto en la resolución de 9 de junio de 1.994, en la que se expresa que el Director del Centro Penitenciario de Detención de Hombres de Madrid, Don Rafael , ordenó la apertura de una investigación, encomendándosela al Subdirector, aunque en principio la dirigió personalmente; que el propio Director participó en la Jefatura de Servicios en el interrogatorio de los internos Pablo y Luis Andrés , presenciando y permitiendo los golpes que les propinaron cinco funcionarios; que presenció el interrogatorio de Rafael en Jefatura de Servicios y ordenó el traslado de los internos a Aislamiento para continuar con los interrogatorios; que ordenó asimismo el aprovisionamiento de defensas de goma a los funcionarios; y que, posteriormente, se le mantuvo constantemente informado de la marcha y resultados de la investigación; sin que pusiese los hechos en conocimiento de la autoridad administrativa o judicial (fundamento jurídico décimo).

La sentencia de instancia pone de relieve que ha de considerarse respetado por la Administración el principio de proporcionalidad tomando en cuenta que la manifiesta ilegalidad de la actuación del recurrente se tradujo en un grave quebranto de la consideración de la Administración y de los fines que la actividad penitenciaria persigue, así como de los derechos de los ciudadanos afectados, razones que debemos confirmar.

A lo expresado han de sumarse dos circunstancias que, a juicio de esta Sala, imponen que la sanción que deba aplicarse a la falta muy grave cometida por Don Rafael sea la de separación del servicio. Por una parte, los hechos se declararon penalmente constitutivos de nueve delitos distintos: un delito de lesiones graves en concurso ideal con otro de coacciones; un delito de imprudencia temeraria con resultado de muerte; dos delitos de lesiones menos graves en concurso ideal con otros tantos de coacciones; y cinco delitos de lesiones menos graves, todos ellos consumados, en concurso ideal con otros tantos de coacciones, en grado de frustración. Además de ello, concurría en Don Rafael la condición de Director del Centro Penitenciario en que se cometieron los hechos, de cuya autoridad dependían los funcionarios que participaron en ellos y garante de los derechos de los internos, circunstancia que subraya la resolución de 9 de junio de 1.994 y que hace singularmente intensa la responsabilidad del recurrente.

Las circunstancias alegadas en el motivo de casación y el dato de que la sanción de separación del servicio no tenga una limitación temporal en nada pueden desvirtuar lo expuesto, que conduce a la desestimación del motivo y, con él, del recurso de casación.

Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).